一拳打不開 拜登百拳來

評華府在東南亞施展的拳腳

孫若怡
(中華戰略協會副理事長)


美國歐巴馬政府提出「西出東進」、「重返亞太」新戰略後,東南亞國家協會(ASEAN,簡稱東盟)各國紛紛表態:絕不在中美之間選邊站;隨後,東盟10個成員國與中國簽署了「一帶一路」倡議。2018-2020年,川普總統接連三年缺席美國-東盟領導人峰會,不屑之意,溢於言表,東盟國家最後紛紛只派外長參加會議了事。另一方面,自2009年起,中國就一直是東盟最大貿易夥伴。前(2020)年,中國與東盟之間的雙邊貿易額達到6,846億美元,幾乎是美國與東協國家的兩倍,在新冠肺炎疫情衝擊下還逆勢勁增6.7%;據中國商務部最新信息,2021年雙邊貨貿更飛升至8,782億美元。 拜登上台後,美國提出新版「亞太戰略」,試圖與中國開展全面對抗;東南亞這塊與中國周邊關係最密切的地方,自然就成了美國必須控制的抓手。眼下拜登誘使俄烏戰爭爆發後不停拱火,大家都把輿論聚焦在美國成功薅了歐洲羊毛,再次自戰火取栗的焦點。然而,細想歐洲的經濟生產力,其實已填不滿美國境內通膨的窟窿,為何不挑世界最大自由貿易協定區的中國與東南亞諸國下手,是不為抑不能?

架空東盟 另起爐灶

東南亞地區,不論地緣、移民、歷史和文化皆與中國有著千絲萬縷的聯繫。自改革開放後,中國就積極與東南亞諸國開展經濟合作。1992年,著眼湄公河流域的區域經濟開發,中國與越南、柬埔寨、寮國、泰國、緬甸等國,共組「大湄公河次區域經濟合作」(GMS),到2021年9月9日已開過七次領導人會議。2001年11月在汶萊舉行的第五次中國-東協領導人會議上,中國和東協各國達成共識,一致同意建立「中國-東協自由貿易區」。在相關各國歷經數十年的共同努力下,2022年1月1日,《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)啟動。

在上述發展大趨勢中,或因應中東變局,或啟動各色顏色革命,美國在東南亞各地的經濟合作,雖說多由日本牽頭,但華府架空東盟,不遺餘力,另起爐灶之心始終不死。

「湄公河之友機制」的出現 湄公河是瀾滄江流出中國後的名稱,流域就是我們俗稱的中南半島,主要分屬柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南。這些國家既與中國共組「大湄公河次區域經濟合作」,同時,中南半島作為東盟和中國直接接壤的前沿地區,華府怎可能無動於衷,坐視不管?2009年7月,歐巴馬著手制定亞太再平衡戰略的同時,華府啟動一份「湄公河下游倡議」,藉此正式和半島五國建立聯繫機制。2018年,川普又把這個倡議升級為夥伴關係。2020年,蓬佩奧還將之進一步深化,把澳洲、日本、紐西蘭、歐盟、亞洲開發銀行和世界銀行都拉了進來,成立一個所謂「湄公河之友機制」。此外,華府還與這五國分別成立:湄公河-美國夥伴關係外長會與湄公河之友外長會,作為在地發展的起手式。 分化東盟與外交斡旋 2021年5、6兩個月,美國副國務卿舍曼分別訪問印尼、柬埔寨和泰國。接著副總統哈里斯訪問具關鍵性的「兩個亞太夥伴」--新加坡和越南。7月27-29日,國防部長奧斯汀則隻身參訪新加坡、越南和菲律賓。從國防部長、正副國務卿到副總統分別訪問了不同的東盟國家,可謂精銳盡出,史所罕見。2021年8月,東盟峰會外長會議期間,布林肯在8月2-6日分別禮貌性參加東盟地區論壇外長會,東盟-美國外長會和東亞峰會外長會議,另外特別挪出時間與湄公河之友外長、湄公河-美國夥伴關係外長分別會談。

華府一馬當先之餘,不忘拉著澳洲、日本、紐西蘭等盟友一起上,就是希望利用國際聲勢、資金、貸款與援助,藉掌控中南半島諸國,形成集團對抗,達成瓦解東盟、分化中國的政治目的!

美國-東盟特別峰會的提出 美國一眾高官的熱情到訪,卻沒有達到瓦解整個東盟的目標,究其原因,可從兩方面來看:

1.以儒家文化為中心的東方文明的覺醒。在東南亞地區具有象徵意義的兩位政治家,新加坡前總理李光耀和馬來西亞前總理馬哈迪,都先後提到「亞洲價值觀」;肯定透過良善治理、尊重家庭、多樣寬容以及對弱者和不幸者的同情等傳統,可促進並達成社會和諧。中國人講不以鄰為壑,這套價值觀不但使東南亞鄰國在溝通協調上容易產生休戚與共之感,也與中華文化的王道精神相契合。有西方記者問馬哈迪:中國人可怕嗎?強大起來的中國你害怕嗎?他回答道:中國人很早就來到了這裡,他們做生意生活,沒有殖民,沒有搶佔土地;但是,歐洲人來了後,不出幾年,殺人、殖民統治、掠奪經濟資源;因此,我不怕中國人。

2.中國區域共識與安全機制的外交戰略。周邊鄰國始終是中國外交的優先方向,多年來,凝聚區域共識,建立安全機制成為積極拓展並深耕東盟外交工作的重心。2021年8月4日,外長王毅在出席第11屆東盟峰會外長會議時就表示:多邊主義體現時代進步,是解決複雜問題的正確之道。中方支持東盟發表倡導多邊主義的聲明,願同各方共同維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序。同時,我們要警惕各種偽多邊主義,尤其要抵制假藉多邊主義在本地區挑動集團對抗。東盟在地區合作中的中心地位不應被架空,現有的成熟合作機制不能再起爐灶。

長期以來,華府試圖藉湄公河之友機制,緊密聯合中南半島各國,分化東盟內部的團結。只要在區域內形成集團對抗,即便只有一個或少數國家掉入分化陷阱,美國就可為所欲為的遂行其「基於規則的國際秩序」。相對地,相互尊重、互利共贏與多元發展,一直是中國建立區域共識與安全機制的外交原則。為了自身與周邊的穩定與安全,中國利用逐漸強大的經濟實力,凝聚並整合地區利益。另外更剛柔相濟,分別與個別國家化解或怯除雙方矛盾。最終,在區域內形成強大的合作共識,使華府無法見縫插針。

圍魏救趙與美國-東盟特別峰會

如果說東盟國家文化上的自我覺醒與中國外交戰略的穩健推進,是造成華府沒有達到瓦解整個東盟目標的關鍵因素,那麼,俄烏戰爭爆發後,東盟國家保持中立,既未譴責俄國也沒加入制裁行列,又是怎麼回事?

1.穩住地中海-波斯灣-印度洋的能源和貿易航線 整個2022年的1月,王毅奔走訪非洲吉布提、索馬里、埃塞俄比亞、厄立特里亞、肯尼亞、斯里蘭卡、馬爾地夫、科摩羅等地,同時,還邀請伊朗、巴林、 阿曼、土耳其、科威特與沙特海灣四國外長與海合會秘書長訪華。3月1日,中國正式透過「非洲之角和平發展構想」,為非洲之角吉布提、埃塞俄比亞、厄立特里亞和索馬里等地區提供緊急援助。2日,布林肯電沙特外交大臣費薩爾,要求其加入對俄羅斯的制裁陣營,被沙特拒絕。3日,布林肯電非洲聯盟主席薩勒,提出要在抗擊疫情、應對氣候變化和強化民主體制三方面強化與非洲的聯繫,同樣遭到冷遇。自12-21日,上述非洲國家的總統、外長分別會見了中國駐非洲特使薛冰,表達堅定支持中方的「和平發展構想」,願與中方共同推動構想的落實,並為非洲之角地區實現長治久安與發展繁榮貢獻力量。

應是預料到歐洲局勢的惡化,所以非洲與中東的外交斡旋,就是要在美國執意縱火的情況下穩住關鍵航路和能源基地。與此同時,也穩住了東盟的立場。

2.伊斯蘭世界與東盟的巧妙結合 3月22日,第48次伊斯蘭合作組織外長理事會,在巴基斯坦首都伊斯蘭堡隆重開幕。伊合組織由57個國家組成,是全球伊斯蘭國家的集體合作平台,總人口16億,對國際政治有舉足輕重影響力。

過去中國從未參與伊斯蘭世界這種性質的會議,這次接受大會邀請,王毅在開幕式上致詞中特別強調:中方將繼續堅定地站在巴勒斯坦人民一邊,巴勒斯坦問題一天不解決,中國支持正義事業的鬥爭就一刻不停歇。同時,中國還與伊斯蘭世界就戰略溝通協作、抵制文明歧視、共建「一帶一路」、摒棄冷戰思維、抵制陣營對抗等議題達成廣泛共識。一個重要考量點是印尼,兩億多人口的東盟成員國印尼是東南亞最大的伊斯蘭國家。

3.合縱連橫的外交會議 3月底至4月初,正當中國忙於走訪南亞次大陸巴基斯坦、阿富汗、尼泊爾與印度等國,在安徽屯溪,主持召開「阿富汗鄰國+阿富汗」外長對話以及阿富汗問題「『中美俄+』磋商機制會議」之際,應國務委員兼外長王毅邀請,印尼外長蕾特諾、泰國副總理兼外長敦、菲律賓外長洛欽、緬甸外長溫納貌倫等一行人,於3月31日至4月3日分別對中國進行訪問。彼此間對擴大經貿合作、提供新冠疫苗援助、加快經濟走廊建設、高質量共建「一帶一路」、扎實推進中國-東盟全面戰略夥伴關係等議題,進行了坦誠而深入的交流,達成共識。

中國這種靈活且全方位的外交,既團結了非洲與伊斯蘭世界的朋友,也給東盟的朋友帶來保障。雖然2月11日,拜登政府出台了新版亞太戰略,正式宣佈與中國在亞太地區展開全面對抗;然而,東盟地區就國際局勢上早已經形成不選邊站局面,和平發展成區域共識。

美國-東盟特別峰會

2021年12月15日,為挽救在東南亞地區間的劣勢,布林肯訪問馬來西亞時就表示:將於今年上半年舉辦一個特別峰會,以紀念「與東盟45年來的密切夥伴關係」。

延遲 2022年2月28日,即俄烏衝突爆發的第四天,拜登由白宮新聞秘書普薩基單方面宣佈:將於3月召開美國-東盟特別峰會,並聲稱這是「應對時代的挑戰」,等於僅給東盟各國領導人一個月的準備時間,開會的時間也未經協商。此際似乎還有利用俄烏衝突逼迫東盟站隊意味。最後,在東盟國家集體「無法與會」的情況下,無奈宣佈「無限期推遲」。

召開 5月12-13日,拜登主辦的「美國-東協特別峰會」終於在華盛頓拉開序幕,這是東盟成立45年來第一次在受邀在白宮與美方會談。汶萊、柬埔寨、印尼、寮國、馬來西亞、新加坡、泰國和越南等八國領袖親自出席,菲律賓因逢新舊總統交替,未派代表與會;去年發生軍事政變的緬甸則未獲邀請。

美方接續去年與東協雙邊視訊會議上的「灑幣策略」,這次在峰會開始前,就宣佈在基礎建設,海上安全,以及公共衛生等多個領域,對東盟各國投入1.5億美元,擴大對東南亞地區的投資,以展現美方深耕亞太地區的決心。1.5億美元中,用於潔淨能源基礎建設4,000萬美元,區域海事安全6,000萬美元,其中包括由美國海岸防衛隊協助合作夥伴進行海事培訓與建設、打擊非法捕撈活動、防止漁業強迫勞動等費用;餘款則分散用在防控疫情與數字經濟等方面。美國商務部長雷蒙多還在會議中表明,希望能與東盟各國建立更穩固的供應鏈關係。美方計畫本月底正式提出的「印太經濟框架」(IPEF),想在安全議題外,用經濟利益吸引東盟國家。

反響 由美國召開的這次東盟特別峰會,評價普遍不高,基本上可以從幾個方面來看待:

一、經濟方面:1.美國整體上提出1.5億美元的投資,在各方面看來都太小家子氣!不要說美國參眾兩院通過給烏克蘭的援助,那可是400億美元啊!東盟各國一國才分到1,500萬元。2.相較中國,僅防疫款項的援助,2021年11月就給東盟各國1.5億美元了;未來三年內,還將陸續提供達15億美元的金額。更不要說,中國已經是東盟各國最大的貿易夥伴。3.美國言行不一,始亂終棄的作風,讓各國心寒。如2002-2005年間,馬來西亞原係美國第10大貿易夥伴,華府卻拒絕與其簽訂自由貿易協定(FTA),甚至以「剝削農民的懲罰」為名,擅自沒收馬國的產品。4.「印太經濟框架」欠缺實質詳細內容,無法引發東盟各國。事實上,拜登政府一直不願提供亞洲國家期望的「市場准入」,深怕威脅到美國人就業機會。

二、政治方面:在這次峰會中,除12日與佩洛西的午餐、晚上的晚宴外,僅有13日15:30-17:30兩小時的協商會議;拜登以繁忙為藉口,對個別國家領袖沒有安排雙邊會談。這樣一副太上皇嘴臉,又如何能與東盟從戰略夥伴轉入到全面戰略夥伴關係呢!

美國舉辦東盟特別峰會,目的在拉幫結派,打擊、圍堵、孤立中國。在峰會召開的前三天,越南外長斐青山向王毅表示:越方一貫將對華關係視為對外政策的優先,在國際形勢複雜的背景下,越方願與中方共同努力,維護南海的和平穩定。作為美國在中南半島與東盟中最密切的夥伴,越南外長的直白表態,可以看成拜登政府在此一地區外交上的失敗。◆