淺談台灣的糧食安全議題

一、前 言

極端氣候已經成為國際重要議題，因為其所造成的影響涉及各個層面，特別是對農業生產與糧食供應之衝擊，亟需重視。台灣大學農藝系盧虎生教授研究發現，溫度每增加1度，稻米生產量可能降低10%。根據氣象統計資料，台灣每日平均溫度在過去百年呈增溫現象，而主要來源是夜溫提高。此外，每年低於10度的低溫次數明顯下降。若此現象持續下去，既有的農業生產地區將發生改變，如西部平原水稻區需要往內陸移動。倘若整體可耕地面積縮小，糧食供應所要面對的挑戰將超乎想像。然而，2020年以熱量計算，台灣之糧食自給率僅達31.75%，換言之，每人每日熱量有三分之二倚賴境外供給。由於糧食生產不同於工業產品，後者只要增加機器而且原料充足，就可以馬上擴大產量。各種農作物都需要種植空間以及生長時間，倘若風不調、雨不順，更無法完全掌握產量；即使採用最先進環控設備的植物工廠，也未必可以迅速補足缺口。緣此，實有必要更積極思考，運用加工食品建構成糧食安全體系的一環。本文擬檢視主要糧食消費與供應現況，以勾勒安全存糧的重要性；其次，探討以常溫保存米製品作安全存糧的效益。

二、台灣糧食消費與供應現況

糧食消費量隨著人口增加而成長，其結構更因國民所得增加而逐年改變。1956年台灣每人每年平均消費132.59公斤白米，2020年僅44.12公斤，下降幅度達66.74%。同時期麵粉消費量卻由16.55公斤增加到38.10公斤，成長130.21%。肉類方面由17.04公斤增加到86.44公斤，遠超過白米消費量。水產類消費量從18.81公斤逐年增加，1999年達到43.72公斤，以後逐年遞減，2020年為27.48公斤。蔬菜消費量已經增逾一倍，果品則從14.52公斤逐年增加，1997年達到150.08公斤，雖然近年略有變動，仍是增幅最大的一類。

台灣人消費習慣由白米轉向麵粉，造成進口小麥數量激加。1961年小麥進口26萬公噸，1995年以後幾乎都維持在100萬公噸，2005年高達130萬公噸。40年間成長率351.6%。對肉類需求量增加，也造成雜糧作物如大豆、玉米等之進口量大幅增加。1961年黃豆、玉米、小麥等進口量為43萬公噸，1995年已經超過1,000萬公噸。30年間，成長2,275.6%。近年玉米進口量略有波動，但是黃豆與玉米進口總量仍在600萬公噸以上，可見台灣人對進口雜糧作物需求之殷切。開放麵粉與雜糧進口確實有助糧食多元化而滿足消費者需求，但是同時降低穀類的自給率，更間接降低肉品與水產品的自給率，因為前兩者都倚賴進口飼料。從糧食供需的現況分析，可以總結：台灣人吃肉多於吃米麵，而麵食快要取代米食；表面上糧食自給率高，實際上高度依賴進口。

台灣農地有限，主要生產稻米，隨著米食消費減少，稻作面積逐年下降。特別在2002年為因應加入世界貿易組織，政府提出稻田休耕與轉作政策，導致良田變荒地，也對生態保育產生負面衝擊。2013年，政府農業政策開始重視提高糧食自給率與農地永續經營，積極活化休耕土地。在鼓勵擴大耕作面積同時，也希望提高農民承受風險，因此開始試辦農作物保險以期逐漸替代天然災害救助。2018年根據試辦「稻作直接給付與保價收購雙軌並行制度」之經驗，全面推行「對地綠色環境給付」，不但鼓勵農民轉作具競爭力作物（如替代進口之玉米、或國產雜糧）、補貼有機農業及友善耕作以及採行節能、低耗水輪作制度（水旱輪作或一期種植、一期生產環境維護）。

儘管政府積極推動稻米生產，但從每年不斷成長的小麥進口量觀察，台灣人對米食的消費意願仍相對偏低。探究其因，米、麥的消費方式很不一樣。小麥加工製成麵粉，麵粉製品不但可以當主食，也可以當點心。米作為主食，通常需配菜而且要熱騰騰；另外，不容易用米生產烘焙產品。要鼓勵大家多吃一口飯真的不容易，除非徹底改變米的傳統食用方式。如日本人製作飯糰、壽司，讓米食更親民。除此之外，日式米果也是有特色的米點心。各地超商已經推出類似產品，但要單以飯糰、壽司或米漢堡做為主食，仍需要推廣與教育。

三、安全存糧新觀念

截至目前，我們很慶幸未曾遭逢缺糧危機，儘管如此，不能不未雨綢繆。即使不發生缺糧，也要降低輸入性糧價通膨的影響。2019年COVID-19疫情發生後，國際航運因為眾多國家採取邊境封鎖導致全球糧食供應斷鏈，畜牧業者之飼料成本節節高升，隨之雞蛋、豬肉價格應聲上漲。今年俄羅斯出兵攻打烏克蘭又再加劇國際農工原料供應的窘境，對台灣農業的影響不僅是飼料成本提高，肥料與農藥價格也深受其影響。為了避免發生缺糧或糧價通膨，首先是提高自產糧食比率，台灣糧食除了稻米、蔬果可以達到自給自足外，肉類因為依賴進口飼料榖物而不能視為自給自足。提高糧食自給率也有助農業部門永續發展，包括人力資源與生態環境，不可不重視；重中之重為提高米食消費量。

除了提高糧食自給率，準備安全存糧也是重要的手段。由於稻米是主要糧食作物，政府透過保證價格收購至少維持每年30萬公噸安全存糧，同時也保障稻農收益。然而以「稻榖」作為主要安全存糧，需要準備足夠儲存空間與良好儲存環境，才能確保在急難時期可供食用。但是從稻榖到米飯，需要經過碾製、包裝、配送，過程還有損耗產生，而不能「即時」解決民眾「食」的問題。在日本，無菌包裝米飯可以替代生米煮成之米飯，如速食麵容易保存與方便食用。若將「無菌包裝米飯」視為安全存糧的一部分，或可解決儲存空間以及不便立即食用等問題。雖然冷凍米製品如炒飯、飯糰、米漢堡等產品相當普及，台灣人接受度又高。但是冷凍食品相對常溫食品需要特定設備與更多能源才能妥善保存，不利作為安全存糧。具體而言，無菌包裝米飯透過業者廠內庫存、民眾家庭儲備，不但可以減少與分散儲存空間，也更方便食用。此外，在天然災害發生時，救濟災民也相對便利。

建議政府建立安全存糧新思維，重新定義安全存糧內容，鼓勵廠商開發加工技術，生產新式糧食產品。政府可先從成人每日應該攝取的營養素估算2,300萬人每日白米需求量，進而推算合理的安全存量。再者，推廣具有安全存糧特性之食品，如以無菌包裝米飯代替部分軍糧，鼓勵國人接受其作為日常主食，或緊急應變之存糧。若能如此，分散在每個家庭或個人之無菌包裝米飯即可視為公糧，進而減少現有收購與儲存公糧的經費與空間。總之，發展常溫保存之米製品作為安全存糧的觀念與作法，具有以下效益：開發新產品增加米消費量；提升加工技術，創造產業競爭力；藏糧於民，確保糧食安全與永續生產，維護農業環境。

四、結 語

糧食多元化以致過度依賴進口農產品之後，大家的日常飲食必然受到國際市場左右。不可諱言，戰爭、全球瘟疫等情事都可能造成農民無法生產、加工廠關閉，甚至禁止出口而影響糧食供應鏈的完整性；此外，還有氣候異常造成減產的疑慮。過度依賴進口糧食的國家和地區都難以規避發生缺糧危機以及糧食通膨。台灣糧食自給率一向偏低，宜趁早擬定因應措施，順利渡過各種逆境。

因此，堅持高糧食自給率必須成為全民共識以及政府施政主軸。不過對於安全存糧的管理方式需要與時俱進，導入食品加工技術，改變產品形式或儲存方式，方便民眾自行儲存與消費，不但分散儲存地點，降低風險，更提供緊急狀態的應急需要。食品加工業者可以評估成為安全存糧體系的重要性，並透過產業整合，共同實踐社會責任。◆