美中經貿科技關係的結與解

長期以來，儘管中美兩國在諸多政治、經貿和國際事務問題存在著分歧，但是國際社會普遍認為，兩國基本上存在並維持著「競爭與合作」的關係，並期盼兩國能在國際事務議題上扮演積極和重要的角色。惟近年來由於中國政治和經濟的崛起，美國已將中國視為具威脅性的戰略對手，對當前以美國為主導的國際秩序和經貿規範帶來挑戰，並對中國採取遏制和圍堵的政策，使兩國關係陷入空前的僵局，特別是今（2023）年2月的氣球事件，使彼此間的關係處於冰凍狀態。為突破此一僵凍的形勢，經貿領域的議題似乎是可以增進彼此認知可尋的途徑。為此，美國拜登政府乃積極對中國推動經貿高層外交，財政部長耶倫和總統氣候特使克里相繼出訪中國，以期能營造兩國間合適的對話氛圍。然而，美國基於地緣政治和國內政治的考量，近來仍陸續祭出對中國的經貿和科技制裁措施，中國只能提出相應的制裁措施，使兩國的經貿緊張關係難以緩解，對世界經濟帶來進一步衝擊。

一、華府推動經貿高層外交的背景

台灣問題、人權問題、南海、貿易不平衡、高科技技術轉移、知識產權保護、人民幣匯率、氣候變遷、恐佈主義、政府債券等問題，是長期間中美兩國分歧或爭議的主要議題，但相對於有關人權、南海問題、恐佈主義等涉及中美兩國敏感神經的政治性議題，在經貿、金融及氣候變遷等方面，兩大經濟體確實有很大的合作空間。

以區域安全和恐佈主義問題為例，儘管近年來美國對中國採取嚴厲的經貿的科技打壓，並藉「重建更好世界」（Build back better World，簡稱B3W）、「印太經濟架構」（IPEF）圍堵中國，並在去年美國國防戰略報告中明白指出這一意圖。俄羅斯雖然構成了直接威脅，但俄羅斯不可能長期系統性地挑戰美國，而中國的威脅不只在軍事層面，或單純侷限在台灣問題上，而是包含了經濟、科技、外交、國際秩序等各層面，是一個系統性的強大威脅。同時強調，美國必須因應中國在各個領域不斷增加的威脅，並且隨時做好準備，在必要時於衝突中獲得勝利。就華府而言，中國在印太地區的挑戰最為優先，其次才是俄羅斯在歐洲地區的威脅。儘管如此，對於涉及區域安全的伊朗、北朝鮮、阿富汗，以及仍在持續進行的俄烏戰爭，華府又相當重視中國的態度，甚至希望獲得中國的協助，以緩和區域緊張形勢。

新冠肺炎疫情結束後低迷的世界經濟形勢，為中美兩國的經貿對話和溝通創造了客觀的環境。2018-2023年，美中貿易戰、新冠肺炎疫情、俄烏戰爭，導致全球產業鏈斷鏈危機，全球經濟呈現衰微走勢，包括中美兩國在內的世界各國均承受了鉅大壓力。根據國際貨幣基金會（IMF）的統計，2019-2023年（2023年為預估值）全球經濟平均增長率僅2.5%，相較於2014-2018年平均增長3.5%，縮減幅度高達一個百分點。

對美國而言，以通貨膨脹為例，美國聯準會已連續升息20碼，利率上升至5%以上，但通貨膨脹仍居高不下，6月消費者物價指數（CPI）年升幅3%，月升幅0.2%，低於市場預期，顯現通膨壓力有所緩和，一般預測美國經濟將躲過衰退，惟如何進一步緩解通貨膨脹的壓力並增加就業是拜登政府的重要經濟工作。

對中國而言，由於經濟增速受到需求不振和外需疲弱，整體復甦乏力影響，今年第二季度中國GDP增長率為6.3%，遜於市場預期的7%左右，因此如何擴大內需，改善外在經濟環境，是當前中國經濟調控政策的重點。

美國政府債券是中美重要的經濟議題。今年6月初，美國參眾兩院延長債務上限至2025年，美債違約問題暫時緩解，但並未根本解決，只是將問題延後而已，2025年仍將面臨債務爆發的危機。日本和中國是大量持有美債的國家，自然承受美債違約的壓力，也是對美國經貿談判的籌碼。美國財政部於7月18日公佈今年5月的國際資本流通報告顯示，日本和中國這兩大美債持有國同時大幅拋售美債，主要在於對美債違約的疑慮。而中國在減持美債的同時，連續八個月增加黃金儲備，對美國經濟和美元地位帶來影響。

二、經貿高層會晤主要議題和成果

美中兩國經貿高層早有接觸，今年5月25日中國商務部長王文濤與美國商務部長雷蒙多曾在華盛頓會晤，美方對在中國投資的美企經營情況及中方所採取的行動提出問題；中國則就美國對中國經貿政策、半導體政策、出口管制、對外投資審查等表達關切。5月26日，王文濤與美國貿易代表戴琪在美國底特律參加APEC部長會議時會晤，兩人就中美經貿關係和共同關心的區域和多邊議題進行交流，王文濤並就美國對中國經貿政策、涉台問題、印太經濟架構與301關稅等重點問題提出關切。

6月18-19日，布林肯在出訪北京，此行被視為近期突破美中對話僵局的一環，雙方討論的議題，主要為：1.美方無意尋求與中國脫鉤，也不會尋求改變中國制度，升高與中國間的衝突。2.重申美國奉行一個中國原則，亦憂心台海衝突恐引爆全球經濟危機。3.為避免兩大經濟體出現誤解誤判，雙方應繼續保持高層交往。4.針對美國對中國科技出口管制，目的在於降低美國產業鏈的風險，亦即是基於國家安全的考量。

在美中貿易戰中，耶倫曾主張應取消川普對中國3,500億美元貨品課徵的懲罰性關稅，認為這無助降低貿易逆差，反而使美國的通貨膨脹惡化，惟耶倫的主張並未獲得拜登政府中氣焰高漲的鷹派認同，多數官員仍堅持高關稅可促使供應鏈中的產業移出中國，有利於抑制中國的經濟發展，並減少對中國的依賴。

7月6-9日在北京的四天訪問行程，耶倫會晤了中國國務院總理李強、副總理何立峰、財政部長劉昆、人行行長易綱和剛升人行黨委書記、預料將接替易綱出任行長的潘功勝等。耶倫表達的政策立場主要為：1.重申美國無意與中國經濟脫鉤，而是要「去風險化」。2.美國要與中國保持溝通，避免兩國經貿關係惡化。3.針對中國的不公平經濟行為及對美國企業的強制行動提出嚴重關切。

中方也充分表達了對中美經貿關係的政策立場：1.加強合作是中美兩國的現實需求和正確選擇，應推動中美關係早日重回正軌。2.雙方應就兩國和世界金融形勢、合作應對全球共同挑戰等進行深入交流。3.中國表達了對美方制裁措施的關切，雙方同意繼續保持交流互動。4.就中美兩國及全球宏觀經濟形勢、兩國財政政策、應對全球性挑戰等議題進行交流。

繼耶倫之後，拜登氣候問題特使克里於今年7月16-19日訪問中國，雙方就合作應對氣候變化深入交換意見。事實上，這是克里第三次出訪中國。2021年4月15-16日，拜登政府上任後克里便首次出訪中國，並與中國氣候變化事務特使解振華會談。同年8月31日－9月2日，克里第二次訪華，與時任中國外長王毅、國務院副總理韓正和中央外事辦主任楊潔箎視訊會談，同意於11月格拉斯哥氣候峰會前繼續談判。

中國氣候變化特使解振華7月17日在北京會見克里，主要議題為：1.探討中美應對氣候變化合作，尋求為改善中美關係發揮作用。2.尋求中國加快淘汰煤炭、打擊森林砍伐並減少甲烷排放。3.為聯合國氣候變化大會第28次締約方會議（COP28）談判舖路。

三、結構性障礙難以突破

美國對中國推動的經貿高層外交，顯示拜登政府已認清與中國經貿「脫鉤」不切實際，唯有彼此接觸，才能解決當前美國的經濟問題，乃至於應對即將到來的2024年美國總統大選。對中國而言，面臨全球產業鏈斷鏈危機，而經濟正處於內需不足、投資消費疲軟和出口不振的時刻，更期藉營造良好的外部環境，特別是與美國經貿的良性互動應對。

在耶倫出訪中國的行程中，強調美國不尋求與中國脫鉤斷鏈，也不尋求與中國進行「贏家通吃」的鬥爭，而是希望採取能讓兩國都長期從中受益的經濟競爭。同時舉出去年美中雙邊貿易達6,900億美元，創下歷史新高，這表示兩國企業在外交緊張中仍有足夠空間進行投資貿易。耶倫還強調，美國不尋求與中國「脫鉤」，因為美中作為全球兩大經濟體，一旦「脫鉤」對兩國的影響將是災難性的，也會給世界帶來不穩定。

至於美國對投資中國的限制，耶倫表示僅侷限於與國家安全相關的特定領域，美國不尋求與中國「脫鉤」，而是「去風險」。同時重申美國總統拜登不會以「強權衝突」的框架來看美中關係。這個世界夠大，能讓美中兩國共同繁榮，兩國都有義務負責地管理這種關係，找到在全球繁榮中共生與分享的方式。但對中方關切的是否取消對中國課徵的關稅，耶倫則表示，取消對中國的關稅仍「言之過早」。

對於耶倫的相關論點，國務院總理李強表示，美方應秉持理性務實態度，和中方相向而行，推動中美關係早日重回正軌，中美兩國能否正確相處，事關人類命運，加強合作是中美兩國現實需求的正確選擇，雙方應通過坦誠交流，就雙邊經濟領域的重要問題加強溝通、尋求共識，為中美經貿關係注入穩定性和正能量。但是，相關訊息顯示，中國各界對美國「去風險化」的論述仍存在著高度的疑慮，並認為單邊主義保護主義沒有出路，去風險、不合作才是最大的風險。

諷刺的是，由於拜登政府近年來對中國高科技領域發展的打壓，對中國經貿帶來鉅大負面影響，中國政府以「維護國家安全和利益」為由，於今年7月3日宣佈，自8月1日起，針對半導體重要材料鎵和鍺相關物項實施出口管制，引起全球供應鏈恐慌。美方堅決反對中國的措施，並強調會和盟友夥伴共商解決之道。拜登政府於7月4日又傳出準備限制中國企業使用美國雲端運算服務，此舉可能進一步加劇美中緊張關係。「美中經貿科技戰」何時了？這是令各國擔憂的發展趨勢。

四、美中經貿關係與「新全球化」

近年來拜登政府基於國家安全的理由，打壓中國高科技領域的發展，此次耶倫出訪中國期間，再次重申美國對投資中國的限制，僅「侷限於與國家安全相關的特定領域」，而中方也以「維護國家安全和利益」為由，針對鎵和鍺等相關產品實施出口管制，使「經濟全球化」與「國家安全」成為討論的熱門議題，而最經典的便是台積電創辦人張忠謀針對當前世界政經形勢提出對全球化的新定義。

去年12月，張忠謀在台積電美國亞利桑納州廠舉辦移機典禮致辭時直指「全球化已死」；今年7月4日應中華民國工商協進會邀請，以「重新定義全球化」為題發表演講，再次詮釋全球化。

張忠謀提到，關於全球化的概念，大家已經講了幾十年，但近年有很大變化。全球化的理論定義，就是不顧國界，追求商業利潤，承擔商業風險，但上述的定義從未完全做到。直到2010年代，做到的是「有史以來最高度全球化」。原本全球化的基礎是各據其比較優勢的項目進行分工合作，但現在國家安全，或與國安有關的科技領先，以及各國經濟領先的重要性已在全球化之上。張忠謀指出，截至2020年，全球化帶來的好處包括讓幾十億人脫離貧窮，幾乎所有國家生活水準都大有進步。但壞處則是收入與財富集中加劇。同時，人與人之間、國與國之間的不平等感覺加劇。

張忠謀表示，目前「全球化」的新定義是在不傷害國家安全、不傷害本國現在或未來科技、經濟領先的條件下，允許本國企業在國外牟利，也允許外國產業及服務進入本國。張忠謀強調，「這還能算全球化嗎？」

中國駐美大使謝鋒於今年7月19日出席美國智庫阿斯本（Aspen）研究所安全論壇時指出，美方迄今將1,300多家中國企業列入各種制裁清單，導致中方無數人失業，影響無數家庭生計，「中國人民不會無動於衷，中國政府更不會坐視不管」。

謝鋒強調，近年美國不斷在貿易和科技領域的打壓，近期又意圖推出對中國投資限制措施，面對挑釁，中方不會袖手旁觀，將予以回擊。顯然，儘管拜登政府推出對中國經貿高層外交，希望兩國關係回復正軌並共同承擔國際社會的責任，但美國霸權一意孤行的作為，勢將制約未來美中經貿關係的平順發展。◆