論《台灣關係法》與台海危機

《台灣關係法》的政治意義

一、《台灣關係法》制定的政治背景

70年代初美蘇兩大集團冷戰期間，雙方軍事力量勢均力敵。美國與西方集團在戰略上有求於中國制衡蘇聯集團，於是有1971年「乒乓外交」中美關係的改善。1971年10月聯合國大會通過2758號決議恢復中國的代表席位。1972年2月尼克松訪華發表了《上海公報》。1979年1月1日中美正式建交，同時依建交三原則：（一）美台斷交，（二）終止美台《共同防禦條約》，（三）美軍撤出台灣。建交公報中說：（一）美國「承認中國的立場，即只有一個中國，台灣是中國的一部分」，（二）承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係。

美國為了調整美台兩方從官方到非官方的關係以及台灣的安全制定了《台灣關係法》。1979年1月26日，卡特政府向國會提出《台灣關係法》草案，國會於3月28日通過，卡特總統於4月10日簽署成為法律。

二、《台灣關係法》的政治內涵

為戰略利益，美國雖然承認只有一個中國，台灣是中國的一部分，然而在《台灣關係法》內卻規定了一些違反中美建交原則而涉及台灣安全問題的條文（第二至六款）：

（二）台灣地區的和平與安定符合美國的政治、安全及經濟利益，並且為國際所關切；（三）中美建交的前提是基於台灣前途將以和平方式解決；（四）任何企圖以和平手段以外的辦法，如抵制或禁運等等來解決台灣問題，將均被美國視為對西太平洋和平與安全的威脅，是美國嚴重關切之事；（五）為此，美國將繼續向台灣提供防禦性武器；（六）同時，美國將維持本身能力，以抗拒對台灣的安全、社會或經濟制度的任何形式的威脅。法案還進一步稱，「如果台灣人民的安全或社會或經濟制度受到任何威脅，美國的利益因而面臨任何危險，總統必須立即通知國會。總統和國會將根據憲法規定的程序，決定美國應採取何種適當行動，以應付任何此種危險。」美國參議院的報告認為，這段文字已使此項法案具有非常接近共同防禦條約的性質。雖然如此，《台灣關係法》畢竟是中美關係改善戰略合作的政治背景下的產物，與以前美台共同防禦條約的國際義務不可同日而語。

三、《台灣關係法》與《美台共同防禦條約》的比較

《台灣關係法》與《美台共同防禦條約》兩者間最大的差別在於國防安全上軍事共同防禦的國際義務。共同防禦條約中第二條規定締約國集體互助對抗外來武裝攻擊以維護領土完整與政治穩定。第五條規定締約國任何一方受到武裝攻佔領土，將視同本身的和平與安全的危險而進行對抗此一共同的危險。

從這兩條的規定中可以理解，任何一方一旦受到第三方的攻擊，雙方有義務派遣武裝部隊共同抵禦外來的入侵，因其有履行國際條約的義務。可是，《台灣關係法》中卻沒有明確對武裝攻擊共同抵抗的國際義務的規定，只不過是模糊的，「對太平洋地區和平與安全的威脅，為美國嚴重關切之事」而做出單方面的應對。前者提供武裝部隊的承諾，後者僅為「將維持本身能力以抗拒」的不明確的可能措施。此外，依共同防禦條約美國可以在台灣駐兵及設立軍事基地，而《台灣關係法》只提供台灣防禦性的武器。在法律地位上，前者是雙邊的國際條約，而後者卻是單方的國內法措施。因此《美台共同防禦條約》在國際法上的地位和效力以及承諾的義務遠遠超過防禦承諾不明確的《台灣關係法》。對中美關係而言，台灣是中國的一部分，而不構成國際法的地位。

四、《台灣關係法》的政治評價

綜觀國際形勢，《台灣關係法》的政治內涵是：（一）中美蘇在70及80年代冷戰期間大三角關係合縱連橫運用中戰略利益改變的結果。（二）中美建交，台美斷交的產物，確定了一個中國的立場，台灣是中國的一部分。（三）美台斷交後，處理經濟、文化等事物性非官方關係的後續措施。（四）《美台共同防禦條約》撤銷後的替代品，以平衡國會及民間的壓力。（五）一個中國原則的框架下，美台關係模糊區的表態。（六）中美官方關係及三個公報原則下，以國內法形式表達美台非官方的關係。

由於中美的官方關係以及其國內法的法律地位，《台灣關係法》中關於對台灣安全問題的協助措施有極大的模糊性和伸縮性，因而有其一定的局限性和執行條文中各個措施的極限。最近美國就台海情勢是否介入的立場上，提出所謂的「戰略性模糊」即基於此。

美國介入台海危機的可能性

一、中國對解決台灣問題的決心

近年來，台灣島內「台獨」活動猖獗。「明獨」和「暗獨」同時並進。小至「告別中國大遊行」大至「務實外交」和「重返聯合國」製造「兩個中國」「一中一台」的國際形象。3月23日更以「總統民選」的方式與美國西方國家的民主政治立國精神掛鉤，企圖將台灣問題國際化，透過「居民自決」走向獨立。他方面，拒絕中國提出的「江八條」主張，反對「和平統一，一國兩制」的方針。

去年李登輝走訪美國康奈爾大學更大肆宣揚「台獨」主張，中國別無選擇地進行了一系列的「文攻武嚇」與軍事演習。目前更進一步的三波軍事演習，兵臨城下，大軍壓境，導彈試射，均旨在以戰逼和，杜絕「台獨」活動的進一步發展，從而走向統一的政治談判。

從去年以來，中國領導人在各個正式場合的發言中，強調中國有能力有決心有辦法排除萬難解決台灣問題。當前的三軍聯合大演習進一步的顯示中國領導人已下了破釜沉舟的決心，甚至不惜一戰實現祖國的統一。對於美國兩組航空母艦戰鬥群進逼台海地區，中國領導人李鵬總理和錢其琛外長均發出了嚴正的警告，指出台灣是中國的領土，不是美國的保護地，一旦外國勢力介入中國內政問題，更將加速武力進攻台灣，實現統一。從近幾十年來的歷史經驗證明，中國在維護主權和領土完整的大原則上是絕不退讓的，堅持「寧失千軍，不喪寸土」的立場。

他方面，中國軍事力量的壯大更加強了排除外力介入的決心。30年來，中國已建立起一支有世界水平的核武力量，尤其是相當數量摧毀力強大的陸基洲際導彈、由潛艇水下發射的遠程核導彈和一些戰略轟炸機。這些戰略性的核武器是針對其他核武器國家而發展的自衛力量。

核武器的數量和質量雖然與當前的兩個軍事大國美俄有相當差距，但已有最大邊際效用的核威懾和第二次打擊的報復能力，足以使對方造成極為重大的創傷。中國奉行「不首先使用核武器的政策」。但一旦遭受核攻擊，則有足夠的核武力量進行戰略性的反擊。其他戰區性和戰術核武器以及中短程各式導彈，巡航導彈甚至中子彈等均有保衛國土的實力。常規武器和武裝部隊方面更以量取勝，足以抵禦外侮和進攻台灣完成統一祖國的任務。反之，任何外力介入台灣問題均將遠渡重洋，失去地利之便，補給困難，不能持久戰而退。目前美國派往台灣地區的二個航空母艦戰鬥群只能在政治意義上顯示武力，如果與中國軍隊衝突，離參與實戰的能力甚遠。

二、美國國家安全利益的考量

中國決心以武力解決台灣問題，美國是否介入台海危機干涉中國內政，以軍事武力防禦台灣對這個重大決定，美國政府當有如下的一些國家安全與利益考量：

（一）從「國家安全第一」的考慮上看，中美如果發生軍事衝突，將走向局部戰爭。常規武器較量的結果，可能升級至戰術或戰區核武器的使用。一旦失控甚至可能導致全面的核戰爭。核戰爭的後果關係著全人類的安全與生存，實乃非同小可的世界大事。所以冷戰期間，美蘇軍事對峙結果，達成共識，即「核戰爭不可能贏，也絕不能打」。有鑒於此，核武器國家之間均盡量避免軍事衝突，以防局部戰爭導致全世界災難性的核戰爭。在聯合國安理會中所以賦予五個常任理事國否決權，就是一種安全措施，避免走向軍事衝突。

（二）經濟利益的角度看，西太平洋和東南亞是當前世界經濟發展最快速蓬勃的地區。美國在此地區包括中國大陸有重大投資，所以有可觀的經濟利益。一旦中美軍事衝突，將影響整個地區的經濟發展和穩定。該地區各國均將為自己安全利益考量不願介入其間，以免遭受池魚之殃。所以，美國的行動不見得能獲得地區各國的全力支持，何況台灣問題本質上是中國的內政問題。甚至支持台灣獨立的日本，在權衡其將來中日關係和經濟利害之際，也必然三思而後行。

（三）台灣「不統不獨」維持現狀是美國戰略上的最大利益。政治外交上以「分而治之」牽制中國，把台灣作為要挾中國的棋子，甚至作為推動意識形態「和平演變」的基地。所以，美國對中國的任何統一行動都將極力反對。然而，一旦中國決心武力攻台統一中國，美國在阻擋不住之餘，將會考慮到其在中國大陸的長遠經濟利益遠大於當前在台灣所得到的經濟利益，不得已之中做出選擇。

（四）當前中國在國際政治上有舉足輕重的地位，更是聯合國安理會中五個具有否決權的常任理事國之一，美國和西方集團國家在世界各地推動其安全計畫和方案時，均需要中國的合作。諸如一些地區熱點問題，像中東、朝鮮半島、南亞、巴爾幹等，以及實質問題如人口、環保、移民等等。中國對聯合國外交運作中的任何抵制或阻礙，必然癱瘓許多重要議案的通過和執行。

（五）再者，在各項裁軍和軍備控制方面，美國與西方國家需要中國的密切合作，譬如防止全球大量毀滅性武器的擴散，全面禁止核試驗條約的簽定與生效，全面禁止化學武器的實現，控制各種導彈技術擴散和轉讓等等。

三、履行《台灣關係法》規定的極限

當前台海危機和中國決心解決台灣問題之際，美國對履行所謂《台灣關係法》規定實有其內在和外在的極限。從內在的極限方面看，《台灣關係法》是美台之間關係的美國國內法。根據一般國際法的原則，國內法不能與國際協定或條約相牴觸，不能凌駕國際協定。1969年簽定的《維也納條約法公約》第27條規定：「……當事國不得援引其國內法為理由而不履行條約。」因此，《台灣關係法》中的規定不能和中美三個公報中的條文相牴觸，除非中美關係極度惡化甚至於斷交，不履行國際協定的條文。再者台灣問題實質上是中國多年來未結束的內戰延伸的內政問題，不容外力干涉。何況中美已正式建交，美國承認只有一個中國，而台灣是中國一部分。所以，任何的外力干涉和介入都違反了國際法的根本原則。

從外在的極限方面看，中國領導人對解決台灣問題已下了破釜沉舟的決心，不惜與任何外來的武力干涉一戰，此一決心是解決台灣問題決定性的因素。從辯證關係上說，「你不怕他，他就怕你」，置之死地而後生。何況今天的中國有核武器反擊的威懾力量做後盾。《台灣關係法》中的模糊區只能配合「戰略性模糊」，難以明朗化。

不過，《台灣關係法》雖有其極限，也有其若干執行條文規定的空間。譬如：（一）在不違反中美《八一七公報》原則下，向台灣加速出售各種防禦性的武器。如美國有意助台，其出售武器的質量和數量或難查核驗證是否違反中美協定。（二）國會通過決議協助台灣。如3月19日眾議院通過以軍事武力防禦台灣的非拘束性決議。但是，該決議只能局限於「非拘束性」，作為行政部門考量情勢，採取「戰略性模糊」的一部分，其目的在恫嚇中國，防止中國對台灣動武。（三）此外，美國尚可發動國際輿論攻伐中國，指出軍事演習乃對台動武的前奏。甚至以其他方面的理由對中國實行經濟制裁，包括最惠國待遇；阻擋中國進入世界貿易組織等等。雖然如此，在《台灣關係法》的框架下以及其內涵的局限，都顯得黔驢技窮之勢。

結 論

自去年以來，中國一系列的「文攻武嚇」以及目前的三波軍事大演習都在於嚇阻「台獨」走向，促進祖國和平統一，早日進行談判。其政治目的遠大於軍事目的。美國兩個航空母艦戰鬥群的軍力展示，旨在對中國有限度的恫嚇，其政治意義大於軍事意義。

然而，近年來「台獨」的猖獗和國際形勢，使得中國領導人對祖國的早日統一有緊迫感。對解決台灣問題已下了破釜沉舟的決心，在最後關頭不惜一戰。尤其在解決台灣問題的過程中如有外力干預，將加速武力攻台的決心和行動。《台灣關係法》有其內在的局限和外在的極限，對協助台灣起不了決定性的作用。

從自己的國家安全利害打算，美國決不可能為了台灣而冒「核戰爭」的危險與中國武力衝突。60年代初法國懷疑美國會決心為法國對蘇聯進行核戰爭，而退出北大西洋公約軍事同盟，自行發展獨立的核武器能力至今。何況《台灣關係法》中模糊的「關切」承諾比起北約中的國際義務，實不可相提並論。

至今，中國仍以「和平統一、一國兩制」政策解決台灣問題。但不能無限期地拖延。不論這次「民選總統」的結果，都必須早早展開政治性談判。談判過程要有時間表，共同制定台灣行政區基本法。任何的偏離一個中國政策或外力介入都將導致武力解決。到那時「一國兩制」已失卻其政治意義，只可能實行「一國一制」了。

戰爭是全中國人的不幸，應該極力避免戰爭。如今台海地區的戰爭與和平實取決於台灣領導人及台灣人民對中國統一的態度和實際走向。

（本文作者林國炯博士，現任聯合國裁軍事務中心政治事務專員）◆