論南中國海政策及南沙群島問題

大陸、台灣、越南、馬來西亞、汶萊和菲律賓都宣稱擁有全部或部分南沙群島主權，1996年8月印尼卻與美國之艾克森石油公司、美孚石油公司共同開發距雅加達110公里，位於南沙群島南端納土納群島之天然氣田，已經引起包括中國、馬來西亞等國之疑懼，認為印尼染指南沙群島海域之天然氣田及9月在南中國海舉行軍事演習系向其他國家之挑釁行為。

1995年4月2日越南駐華代表機構向台北提出有關南海領域主權之抗議，我政府已予拒絕。我外交部重申中華民國對南沙群島主權之主張，並且表示願與本區各國繼續發展實質友好關係，共同開發資源，和平解決爭端。

一、中共對我參與國際討論南中國海問題之政策立場

論者謂目前亞太地區之三大潛在不穩定因素分別為：（一）南、北韓武裝對峙、（二）南沙群島主權爭端、以及（三）台海緊張情勢。南中國海周邊國家普遍擔心北京可能為爭奪南沙主權而挑起軍事衝突，均希望以集體議價方式，和平解決南沙爭端，避免引起軍事衝突。越南堅持是項會談應包括西、南沙主權問題在內，菲律賓主張將南沙爭端提交東協論壇討論，中共則堅決反對將南沙問題列入論壇，倘台海兩岸聯手合作處理南海問題，則不僅對兩岸關係之緩和有利，且攸關亞太地區之和平穩定；反之，我若在南海會議上支持印尼、越南等國用以制衡中共，南中國海問題或將轉變為兩岸鬥爭之焦點，台灣將為印尼等國所利用，則南海爭端非僅無助於兩岸關係之緩和，且對區域之和平穩定可能產生負面影響。

南中國海地區發生武裝衝突之可能性不大，理由有三：（一）位於南沙中央之島礁地帶目前尚未發現石油，因此各國尚不至為石油而媾兵；（二）南沙距各國本土均相當遙遠，非有遠洋作戰能力之國家，不敢輕啟戰端；（三）爭端各國均盼維持南海區域和平，且認為應以經濟發展為重。當前菲律賓、中共、越南等國有關解決南沙問題行為準則為：（一）以和平談判方式解決衝突：中共主張分別、即以雙邊方式談判；東協各國則要求以集體談判方式進行討論；（二）以公認之國際法準則及1982年《聯合國海洋法公約》作為解決衝突之依據；中共主張依據「時際法主義」，即一國領土之取得系按取得領土當時之法律，而非現行有效之法律，倘取得領土當時視為合法取得，即被認可，即使日後法律改變亦然；東協各國則堅持應依「現行法」；（三）不應妨礙南海海域船舶之自由航行：東協各國以南海非核區方式企圖排除中共之核武；（四）共同促進南海海域資源之科學研究及利用。

領土之取得非依現行國際法，而系依取得領土當時之國際法。由歷史觀之，西、南沙群島，於唐貞元五年（公元789年）將南沙群島劃歸瓊州府管轄。宋朝（公元960年至1276年）即隸屬於中國版圖：元世祖廿九年（公元1293年），元將史弼等率水師到達過「萬里石塘」。明清時期官方出版之《廣東通志》、《瓊州府志》、《萬州志》中均記載著南沙群島歸屬廣東省萬州管轄。中國歷代書籍及中外地圖均有明確之記載，說明南中國海諸島屬中國領土；北越外交部副部長雍文謙於1956年6月15日承認此一觀點，越南外交部亞洲司代司長黎祿進亦然。然越南以佔領及繼承法國在西、南沙群島之權利為由；菲律賓以發現及鄰近原則；馬來西亞以彈丸礁（Shallow Reef）與安波揚沙州（Amboyan Cay）均在馬國大陸架上為由，而對南中國海中之若干島嶼主張主權；汶萊亦聲稱擁有南通礁主權。

從嚴格法律觀點而言，南中國海爭端系可依國際法原則加以解決者，然除越南外，多數南中國海爭端國家均缺乏南中國海主權之歷史文獻及法律文件，以證明其主張，故欲將之國際化，成為高度政治性問題，而非純粹法律問題，難以司法解決。多數周邊國家亦利用1982年「海洋法公約」對抗中國。我國若干學者不瞭解該等國家之企圖，亦隨聲附和，認為我國主張之南中國海Ｕ形線違反1982年「聯合國海洋法公約」，殊不知海洋法公約於1994年11月16日才開始生效，而U形線之中國領域已存在了二千年之久。法律不得溯及既往，亦不能影響業已存在之既得權益。

際茲，為維護國家海洋權益，北京當局刻正協調建立海上執法管理部門間之機制及頒布《專屬經濟區及大陸架法》，俾能充分發揮現有力量，以因應未來之發展。基於政治及統戰考慮，中共對我方學者或官方，以非官方之方式參與國際間產、官、學三邊南海問題討論會，目前暫持容忍態度。與南海主權有關國家則各懷鬼胎，如印尼企圖利用台灣及越南與中共對抗，在南海問題發揮制衡中共之效果。越南則不僅有意聯合南海周邊國家與中國大陸就南沙群島進行談判，且更進一步主張此項談判應包括西沙群島在內之主權歸屬問題。根據資料顯示，印尼等南中國海周邊國家似有意將產、官、學三邊討論之論壇形式，升格為政府間之談判形式。

倘中共參加此等政府間之正式討論，無異默認菲律賓、印尼等國對南海島嶼擁有主權。但台灣因與東協國家均無邦交，中共亦不願意讓台灣與其對等參加政府間國際會議等觀之，召開政府形式之南海會議，事實上等於排除台灣參與討論南沙問題之可能性。惟使單純的南海問題，通過多邊國際會議來解決，中共將面臨強大國際壓力，自勿待言，此卻非北京當局所樂見。

中共對我方參與國際討論南海問題之容忍底線為「一個中國，南沙為中國之一部分」；對中國領土主權問題，兩岸態度理應一致，至忌變生肘腋。1996年5月下旬我應邀至北京大學國際法研所講學時，曾被詢及：南海U形線究竟應主張「島嶼歸屬線」抑或「國界線」？我答以1948年2月，我內政部方域司編制出版之南海諸島位置圖，統以「九條斷續國界線」，來標示中國在南海之疆界。是以我認為應堅持「九條斷續國界線」為「傳統海疆線」，蓋如此不僅包括島嶼且包括水域在內，且從無任何國家對此「海疆線」提出異議。月前中共副總參謀長熊光楷訪菲律賓時表示：「中國對於南中國海諸島及鄰近水域，具有不容置疑之主權。」

二、從國際法角度，依據1982年《聯合國海洋公約》，是否可解決南中國海問題？

南中國海周邊國家企圖利用1982年《聯合國海洋法公約》來限制並對抗中國對南中國海傳統海域之主張。作為《聯合國海洋法公約》締約國之中共，不認為南沙群島主權爭端可以談判方式加以解決，亦不認為依《聯合國海洋法公約》解決南中國海爭端對中國有利。儘管中共系《國際法院規約》之當事國，但不認為依現行國際法，將南沙群島主權爭端提交國際法院，以司法方式解決此一爭端對中國有利。

我在北大講學期間，員生曾詢及，倘南沙群島爭端提交國際法院以司法解決，對中國之利弊得失如何？我答以，鑒於南沙群島問題並非一單純國際法問題，其中涉及到高度政治性，似宜以司法解決。就中國之立場而言，南沙群島爭端之處理，如使用武力解決，勢必引起包括美、英、加、日及南沙群島周邊國家之集體抵制，故宜先行用盡司法解決途徑，即將此一爭端提交國際法院，對中國較為有利。緣以僅中國有較多之歷史文獻，可足資佐證，而越南又曾為我國之屬國，司法解決系以證據取勝，中國擁有較多之歷史檔案和證據，至於其他國家如菲律賓、印尼、馬來西亞等則較缺乏，故以司法解決對中國較有利。中國提出司法解決，倘其他相關國家不願接受國際法之管轄，中國即可將此一南沙群島爭端作為懸案處理，待他日適當時機再行處理，最後或使用武力強制解決，如此，國際社會對中國之衝擊可能較小。

三、當前美政府南中國海政策之基本立場及原則

美國對南中國海諸島問題之立場系採取不介入各國主權之爭，切願各國和平解決南海島嶼之主權爭端，維持海道之自由航行權。美國認為和平解決南海領土爭端故屬當事國之首要任務，惟一旦和平解決失敗，南沙群島武裝衝突勢將牽動東南亞地區，甚至引發全球性連鎖效應。

中共與越南曾分別與外國石油公司簽訂特許權契約，准許外國公司在南海重疊區開採石油。越南加入東協後，東協各國以越南與印尼為首，欲集體與中共解決南海諸島之主權爭端，惟中共主張此一爭端應由爭端國家以個別雙邊協議解決，反對非屬於該區之國家，例如美、日等國插手干預或攪局。

美國戰略及國際研究中心太平洋論壇執行長雷夫．柯沙（Ralph A.Cossa ），呼籲中共勿在南海觸動扳機；渠認為南海鄰近諸國以中共在南海之動作探試中共在此區域之長遠目標，一旦中共因南海主權問題動武，將破壞東南亞地區之區域穩定，影響中共與東南亞鄰邦積極交往之政策。且中共與美國、日本等國之關係亦可能產生嚴重摩擦。

菲律賓軍艦進入南海美濟礁，美國曾暗中將中共在美濟礁上之建築工事之空中攝影相片提供給菲國，摧毀中共建造之部分工事。因美國已與菲律賓於南海禮樂灘開發海底石油，菲律賓欲仰仗美菲軍事協防條約達成維護菲國南沙群島之主權主張，惟美西戰爭後簽署之《美西條約》及《美菲協防條約》中列舉之菲律賓傳統領土範圍，均未包括南沙群島在內，故菲律賓之主張尚未獲得美國首肯。惟由於美菲例行性之聯合防衛演習，使中共誤以為美菲軍事協防條約可以保障菲國在南沙群島之主張，是以對菲律賓軍艦進入南海美濟礁之反應，顯得相當自制。

當前台灣空軍軍力不能及於太平島，中共空中加油仍待訓練，越南在南沙群島海域佔有空優，惟因越南與美國恢復外交關係，爭取最惠國待遇，加入東協，以及忙於經濟發展，不會輕易動武。中共海軍不斷增強，越南十年內不見得仍能繼續保持其現有之空軍優勢。

美國未來南中國海政策之重點為：（一）維護船舶海洋之自由航行權，反對東協所倡之非核區計畫及馬來西亞所主張之麻六甲海峽收費案；（二）分別與南海周邊重要國家訂約合作探勘與開發石油；（三）主張在南海科學研究之自由。

中共鑒於南中國海問題涉及國防與戰略，故有關大陸當局對南中國海政策之制定，軍方實具有舉足輕重之影響力。事實上，中共南中國海政策由中央軍委策劃主導，海軍負責政策執行，中共對美國南中國海政策之發展相當注意，對日本南中國海政策則較為忽略。惟中共對美、日在南海之企圖卻深具戒心。

四、在錯綜複雜之南中國海問題發展中，我與中共基於南中國海為中國領土之共識，是否可在國際間就此問題進行聯手合作？

中共認為南中國海周邊國家暗中以國內立法形式，對原本屬於中國之海域主張權利，公然掠奪中國之海洋自然資源，非法侵略中國島嶼，實施有效控制，其中尤以越南為最，該國曾在大陸文革動亂期間，公然大舉侵佔原屬中國之南海島嶼。兩岸政府皆曾提議所謂「擱置主權，共同開發」之意見，實際上主權問題不可擱置，爭議則應懸而不決，待時機成熟時，再行解決。是以應改為「擱置爭議」而非「擱置主權」。至於「共同開發」則應改為「共同探勘」；蓋「共同開發」涉及自然資源之分配問題，南中國海周邊國家皆可分享海洋資源；「共同探勘」則不涉及自然資源之分配問題，待發現何處有石油礦藏後，再決定與大陸架重疊國家合作開發。目前南中海周邊各國對共同開發進行之方式相當分歧，若干國家反對共同開發，菲律賓總統羅慕斯認為共同開發不能只有中共與相關國家之雙邊共同開發，而應與所有爭端國共同開發。此外，中共亦不接受菲律賓和越南主張將其非法佔領之島嶼納入共同開發之範圍。

至於西方國家則並非完全從歷史、法律角度認識南沙問題，而主要是從國際戰略利益之角度進行分析考慮。基於南中海為中國領土之立場，兩岸可在國際間就南海問題進行聯手合作。事實上，海南島當局已有意與台灣聯手合作，共同開發南沙群島的石油資源。在參加南海會議前夕，倘兩岸能先行交換意見，溝通協調，與會時使兩岸較有默契，不至於產生摩擦，互相掣肘，抵消實力，而應共同維護中國在南海之領土完整與合法權益，勿使其他國家乘虛而入，坐收漁利。惟目前亦有部份人士主張，台灣可以南沙群島為餌，與南海周邊國家連成共同陣線，藉以制衡中共。中共外交部法律顧問許光健最近即曾指出，台灣與中國大陸在維護南沙主權之立場，大抵一致，惟隨著台灣島內台獨勢力之增加，台灣爭取重返聯合國等形勢變化，台灣在南沙問題上之態度似已略有變化。

五、結 論：

由於中共每次出席南海會議均遭南中國海諸國抨擊，致使中共有意不再參加區域性與國際性之南海會議。中共堅持南沙主權，不容許南沙問題國際化，事實上，南沙群島問題已然國際化，國際稱呼由「南中國海」變為「南海」，甚且將再改稱「東協海」。早先舉行之國際南中國海會議均未邀請兩岸參加；南海周邊國家欲共同合擬南中國海政策，並擬定區域性國際法以適用於南中國海區域，造成既定之事實，迫使兩岸進入此區即得遵行該法規。

南中國海國家如印尼、馬來西亞曾數度於南海會議中，抨擊兩岸之南中國海政策；並有意拉攏台北對抗北京，而台灣亦有學者主張以南沙群島為餌，誘使南海國家建立亞太區域安全體系，共同對抗中共；惟應審慎考量其意向究為目的或手段。

有鑒於最近釣魚台列島問題，演變成為台、港、中共及日本四方紛爭之事實，未來南海諸島主權端爭，此一攸關國家利益和主權問題，我政府似不可不未雨綢繆。目前中共對南海諸島主權爭端，主張經由雙方談判解決，反對以多邊或國際會議方式進行討論，俾免於面臨國際壓力。至於印尼、越南等南海周邊國家，有意舉行政府間形式的國際會議，並可能將我排在會談之外，則我政府似應特別注意早作防範。◆