兩岸國營企業經貿合作的契機與模式

第一節　前言

就正式的統計數據來看，台商大概從1983年開始較積極地投資中國大陸。在往後的發展過程裡，1992年鄧小平南巡是相當重要的分水嶺。因為迄1991年底，台商累計協議投資金額僅有33億美元，實際投資金額更低到8.7億美元，投入的企業也多屬中小型，兩頭在外的傳統產業廠商，活動範圍以廣東和福建沿海地區為限。1992年台商受到大陸經濟開放與深化改革的鼓舞，掀起投資熱潮，單是1992年的協議投資金額便比1991年暴增了三倍。總計從1979年至1997年3月止，台商協議投資金額高達3,732,300萬美元，實際投資金額也達到1573300萬美元，占中國大陸利用外資總額的8.63%，成為僅次於香港的第二大投資來源（又據民間媒體估計，台商赴大陸投資的家數約四萬家，投資金額已超過500億美元）。值得注意的是，在1992年至1996年期間，台商對中國大陸投資額占同期台灣對外投資總額比率高達87%，顯示台灣對外投資已出現過度集中於中國大陸的現象，而台商投資的企業規模亦明顯擴大，技術層次顯著升高，產業種類也傾向多元化，更有朝內陸和沿海其他省份（如江蘇、山東、遼寧）發展之普遍化趨勢。這種情勢的發展引起台灣高層的憂慮，因此才出現「戒急用忍」政策，想為「大陸投資熱」降溫。

不過儘管受到「戒急用忍」政策和兩岸關係陷入僵局的影響，台商赴大陸投資的行動仍有增無減。根據《聯合報》和《經濟日報》針對台灣1,384家大型或績優廠商負責人的問卷調查，發現其中有37%的企業已赴大陸投資，54%的企業與大陸有經貿往來。立場偏向台灣本土的《自由時報》也指出，上市、上櫃公司前進大陸投資的動作不斷，目前400家上市公司中，已有150家登陸，佔37.5%；105家上櫃公司中，則有23家登陸，佔21.1%。該報並預期在1998年兩岸關係解凍後，台商將更積極投資大陸。根據這些資料，可見台灣對大陸的投資已脫離中小企業的局限，進一步擴及中大型企業。再依高長、徐東海（1996）的研究，目前台商投資具有三個特點。一是投資規模擴大，中大型企業的投資明顯增多。二是投資產業的分佈更趨多元化。三是投資型態由個別辦廠，發展為水平整合、策略聯盟，龍頭企業帶動相關企業作配套性投資等方式，並有往集團化發展的趨勢。

台商赴中國大陸投資的動機，亦隨著台商結構的轉變而異。早期中小型台商是以降低成本、增強出口競爭力、擴大利潤為標的。現在的中大型台商則多著眼於企業策略的考量，如以開發大陸內銷市場，來達到規模經濟和範疇經濟效果；進行垂直整合以發揮綜效；發揮核心競爭力，使過剩的無形資產能充分利用等。如果台商投資大陸的動機已由牟利紓困轉變為策略性考量。則短期獲利的目標之重要性將被淡化，即獲利已非台商目標函數中最關鍵的變數。不過儘管如此，台商在中國大陸仍有不劣的獲利成績。根據台灣全國工業總會的調查，台商在1995年間獲利者佔40%，另有35%虧損，有25%收支平衡。而這些企業中有高達60%的受訪者預期未來的盈利將會增加，此一調查結果相當程度反映出，台商對中國大陸的投資環境仍保持高度樂觀。

儘管赴中國大陸投資的台商結構已發生相當程度之變化，像由中小型趨向中大型，封閉性家族公司轉向上市公司，單一公司擴大為集團化投資。而即使大陸投資熱已籠罩所有台灣企業，有一種在台灣位居關鍵地位的企業卻始終未能搶搭該班列車，這種企業便是國營企業。

兩岸國營企業都正面臨變革轉型的關鍵時刻，在踏上21世紀的2001年，其經營機制都將發生翻天覆地的變化。台灣國營企業屆時大部分已完成民營化。大陸國營企業則一部分也走上民營化的道路，其他未進行民營化的國營企業，也能取得較寬闊自由的經營空間。在此一充滿戲劇性變化的轉折時刻，鮮少往來的兩岸國營企業有無互補合作的空間?本文試圖從策略管理和企業變革的角度切入，探討兩岸國營企業進行經貿合作的可行性和落實的模式。我們堅信如果這種合作美夢成真的話，兩岸經貿關係將開啟另一嶄新的篇章，其重要性不亞於1992年的鄧小平南巡。

本文撰寫結構除前言外，第二節先比較兩岸國營企業改革的各種方案。第三節是在前面兩節的分析基礎上，進一步探討兩岸國營企業進行經貿合作的可行性，並提出五個合作模式。第四節為綜合全文的結論。

第二節　兩岸國營企業改革方案的比較

國營企業經營效率欠佳，成為國家財政的沈重包袱，可以說是海峽兩岸共同的特徵。就台灣地區而言，國營企業在整體經濟中所佔的比重並不大，但牽涉到數十萬就業人口及掌握石油、電力、電信、郵政、煙酒、造船、鋼鐵、肥料、砂糖等重要物資，對民生福利影響甚鉅。為解決經營效率不振的問題，政府著手於民營化和自由化兩個方向，卻發生員工抗爭與財團化之疑慮，使民營化、自由化之步伐顯得緩慢。至於大陸地區之國營企業在整體經濟中則扮演更關鍵的角色，由於國營企業眾多，就業人口龐大，稍有不慎將使經濟崩解，形成政治危機。基此，大陸國營企業改革雖為其經濟改革的重要環節，但改革步調力求謹慎，其方向以承包、租賃和股份制為主，較少進行私有化（即民營化）。兩岸國營企業在本質上雖存有差異，但彼此面對之問題卻相當近似；改革的方式雖各有所重，然而總括而言皆屬企業變革的範疇。

部分大陸新生代學者和官僚在論及國企改革時，頗重視台灣國營事業民營化的經驗，認為可借鏡於大陸。台灣在1953年土地改革及之後發展中小企業的私有化程序，的確是造成經濟起飛的關鍵。但自1989年之後開始推動的民營化作業，不論是已完成的陽明海運、中產、中工、中石化、中鋼、退輔會液化石油氣、台機，或是正在進行的中華電信、台電、中油、公賣局、郵局、中船、唐榮等案例，均乏善可陳，且其中弊病叢生，並不足以取法，反倒應作為大陸在國企改革中的警惕。

國營企業屬於「貴族式組織」，該種組織體的特徵是歷史悠久、規模龐大、層級眾多、官僚氣息瀰漫、重形式與傳統。一般人只問如何討好上級，做好公共關係，卻不去思考效率改善之道，所以在國營企業內部瀰漫著「做好反而不妥」、「做好做差沒有分別」、「只要不出紕漏就可安穩過日子」的低氣壓。這種企業如果在政府保護傘的孤立機制下，尚可苟延殘喘，一旦面對國際化、自由化的競爭壓力，馬上就有適應不良的各種症候群出現。

造成國營企業效率低落的原因歸納起來有五：缺乏競爭、利潤與政策目標並存、決策程序冗長、從業人員的准公務員身份，和外部力量干預等。其實這就是典型的「Ｘ無效率」問題，一方面因為政府以法令保護其獨佔地位，造成外在的競爭壓力喪失；另一方面內部高級主管的職位成為酬庸政府官員的最佳安排，這些空降部隊對公司缺乏向心力，只將之視為陞官的跳板，因此大量公司資源被移轉成個人公關登龍的憑藉就不足為奇了。

台灣國營企業民營化大致分成七種具體模式，第一對負債比率偏高，經營陷入困境的企業，以尋找策略投資人拍賣或議價出售等方式完成民營化，前者如中船、榮民氣體廠，後者則如台機、退輔會液化石油氣廠等。第二是先對國營企業的資產重估，劃分成財會獨立的數個事業群，然後尋找民間企業合資或出售，如煙酒公賣局。第三是委託證券商承銷公股，透過股權釋出來降低公股比率至50%以下，以完成民營化作業，如陽明海運、中油石化、中華工程、華南銀行、彰化銀行，和第一銀行等皆屬之。第四是全民釋股，即將公股釋放予年滿20歲的國民，使股權達到社會化與大眾化的目標，如中華電信、中油、台電屬之。第五是藉由股權結構中，原本屬國營企業的法人股東先行民營化之後，進而降低被投資公司內的公股比率，然後再行增資，完成被投資公司民營化的目標，如唐榮。第六是以企業之部份固定資產作價，與民間企業進行合資或策略聯盟式合作，如台糖與長億集團合資成立月眉開發公司，並與義美、金車等民間合組策略聯盟公司赴海外投資。第七是採取BOT（興建－營運－轉移，Build-Operate-Transfer）或BOO（興建－營運－擁有，Build-Operate-Own）等方式，將公共工程、碼頭、機場或公共運輸系統交由民間經營，前者如高鐵、中正機場與台北市內捷運系統，後者則如高速公路部份休息站的附設加油站。

大陸國營企業的問題較諸台灣更加嚴重，歸納起來原因有六點。第一是國營企業在整體經濟中所佔比重極大，改革起來牽動層面廣。第二是國營企業吸收大量勞動力就業，其中低度就業的比重極高，一旦精簡人力、層級，將造成嚴重的失業問題。第三是國營企業的價格訂定，受政策目標所左右，如果改革以後管制鬆綁，可能造成物價上漲，引發通貨膨脹。第四是國營企業之間存在極嚴重的三角債問題，與金融機構間也有糾纏不清的帳目瓜葛。第五是國營企業是社會主義的標誌，大刀闊斧改革可能引起意識型態之爭。第六是國營企業的產品品質較有保障，至少在消費者心目中認為其比較不會偷工減料或以假冒真。

大陸的國企改革比較偏重於經營權調整，對所有權更動的程度較小。以企業規模來區分，小型國營企業大都採拍賣、議價出售、承包或租賃等方式，轉讓給較具活力的民間經營者來打理。中型國營企業除了將部分車間（廠房或生產線）承包予私人外，允許員工持股參與經營的股份合作制也是重要的改革方案。至於大型國營企業最為棘手，在有限的額度內，釋出部份股份給社會大眾，成為上市或上櫃公司，也有的在香港或海外尋求上市以籌募資金（目前已有近40家大陸國企在香港上市）。

大陸國企改革的阻力比台灣大得多，使其改革舉步維艱，這也是台灣敢走上民營化，大陸則只能在經營機制調整上打轉的原因。大陸的國企改革太過保守，台灣的民營化卻又過份草率躁進，甚至出現濫引世界潮流，視民營化為改善國企效率的萬靈丹之迷思。這種現象充斥於政府、學界和媒體，相當程度也誤導了社會大眾。尤其政府官員常將企業變革窄化成民營化，透過直線推理，便成了國營企業必須進行變革，而民營化是變革的主調。

將企業變革窄化成民營化，已經是相當嚴重的錯誤，認為民營化是解決國營企業問題之萬靈丹，則是更加糟糕的偏差觀念。再者，政府官員為求盡速擺脫國營企業這個燙手山芋，更進一步將民營化曲解為釋出股權；但事實上，釋出股權或資產標售只是所有權轉換的方式之一。更廣義的民營化，應該還要包括經營權民營化（租賃、委託經營），放寬進入障礙，允許民間經營，或與民間合資等，甚至讓員工參與經營決策的「產業民主」，也可視為民營化的一種方式。

台灣資本市場的胃納量相當有限，一旦採取股權出售方式，主管部門為求速效，偏好找承銷商包銷股票，這一來提供不肖財團絕佳的良機，可以要求提高洽商銷售比率，進而操控大量委託書，再以四兩撥千斤方式控制企業經營。從中華工程和中油石化的釋股過程來看，京華證券雖僅握有不及1%的股權，卻因掌控洽商銷售的主導權，乃得以控制董事會，甚至打敗握有超過20%股權的經濟部代表，贏得公司經營權。京華完全掌控了中華工程和中油石化以後，進一步以兩家國營企業之資產向銀行抵押貸款，套出現金投入股市、房地產市場，並進行海外併購。撇開員工權益不提，如果經濟持續繁榮還好；若陷入泡沫經濟破裂的情境，將使該國營企業的經營主體遭遇危機。在欠缺防火牆機能的今日，上述的憂慮絕非「杞人憂天」，而是「合理的懷疑」。

至於將國營企業分割，再洽策略投資人承購的作法，也是流弊叢生。例如，在台機民營化的過程中，獲得經營權的是統一實業、東南水泥、安峰鋼鐵三家民間大企業。事實證明，財團只是在覬覦龐大的土地資源而已，勞工權益與社會福利根本不在其考量之內。至於全民釋股，雖說是政府為防止民營化扭曲成財團化之政策設計，但要落實於現實環境卻梗礙叢生。尤其當中油、台電和中華電信將公股釋出規劃權交給中華開發、怡富證券與大華證券時，便已注定要走上財團化、黨營化的命運。採取BOT方式將公共工程轉移給民間經營，雖然立意甚佳，卻可能遭遇融資過程不順利，或因舉債過鉅而拖垮企業的風險，嚴重起來還可能癱瘓整個公共工程之進度，造成龐大之社會成本。

我認為在民營化的過程裡，應讓企業員工有更多的機會參與決策，「程序公平」絕對可有效降低民營化的交易成本。此外，在民營化的規劃裡，應先將部分股權優先、優惠配售予員工，而配售價格只能等於或略高於面值（而非目前以承銷價格配售），但規定持股員工在若干年內不得轉售，須集中信託保管。至於在董事會內納入三分之一勞方董事的產業民主構想，在現階段雖仍困阨重重，但董事會內存在勞方代表的立意甚佳，必須重視。

「產業民主」最近也頗受到大陸官方的重視，認為是改善國企效率的良方，但台灣官方卻刻意排斥，且情緒性地將之視為共產社會的產物。由這個現象來觀察，大陸在國企改革中，雖因包袱過大而顯得保守，但其謹慎處理的態度，卻可提供台灣主持民營化的官員作為參考。其實民營化只是手段，並不是目標，如果演變成「為民營化而民營化」，全民福祉將淪為國企改革的祭品。

中共十五大和台灣修憲以後，兩岸的領導人，不論是江澤民或李登輝，都已集大權於一身，而江李所任命的閣揆也是以財經見長的朱鎔基和蕭萬長。兩岸在往後的日子裡，將各自在經濟發展和生活品質領域裡尋求突破，進行良性競爭，其中國企改革應該算是最重要的一環。

第三節　兩岸國營企業進行合作的可行性

就現行法令而言，台灣國營企業受制於法令規章，根本不可能赴大陸投資，甚至欲與大陸相關企業進行採購交易、策略聯盟，或貿易往來，都必須偷偷摸摸地進行，若不慎被媒體曝光，往往成為在野黨攻擊的話柄。舉例來說，在六年前，我曾代表台灣肥料公司，想以台灣過剩的硫酸銨，用以物易物方式向大陸化工部換取工業用粗鹽，兩造之談判已達實質階段時，因被媒體獲悉後大幅報導，當時的經濟部長蕭萬長在各方壓力下，只有腰斬此一兩岸國營企業的首宗交易案。後來社會的觀念逐漸開放後，兩岸交往漸趨熱絡，但多透過退休人員來居間穿針引線，倒也完成了一些經貿交易，如台電在大陸採購煤炭，中油與大陸商談海底探勘採油計畫，中華電信與中國電訊、香港電訊簽署策略聯盟，中船向大陸船廠採購零配件，郵政高層主管互訪等。不過這些活動都僅屬於蜻蜓點水式接觸，無法站在策略規劃的角度進行積極性合作，所以對兩岸所滋生之效益都不大，殊屬可惜。然而值得慶幸的是，在兩岸國企改革能有具體突破後，上述的瓶頸便可望獲得解決。

自1989年台灣正式推動民營化開始，迄1997年12月止，已完成中國產物保險、陽明海運、中華工程、中油石化、中鋼、台機等八間國營企業的民營化作業。1998年1月省屬三家商業銀行亦完成民營化，不過目前尚餘82家國（公）營企業，這些企業的業主權益合計高達27,400億元（台幣）。如果在公元2000年順利完成這些企業的民營化，則不需再受到《國營事業管理法》之約束，也毋庸再將預算送交立法院審查，更無需為配合政府政策目標，去執行一些缺乏經濟效益的投資，也就是說屆時國營企業可完全鬆綁。

台灣國營企業鬆綁以後，必須積極進行企業變革工程。一方面在內部落實企業再造，精簡組織與人事，重建組織文化，將功能型組織轉換成財務會計獨立的事業群，甚至進一步分解成子公司。另一方面，在恐龍型大企業分解成輕薄小巧、充滿活力的子公司以後，就可進軍大陸市場，或積極進行貿易、策略聯盟，或可選擇合適的大陸國營企業，以併購和合資等方式，將兩岸國營企業的資源予以結合，優勢互補，兩岸經貿關係將獲得突破性發展。

至於大陸國營企業在落實股份制改革後，各企業的經營可以有較大的自主空間，甚至在「抓大放小」的政策原則下，許多中小型國營企業可與台灣方面透過股權交換、合資、併購等方式，達到民營化之策略目標。這也就是說，大陸國營企業可藉與台灣國營企業的合作，來加快其改革步伐之落實。

兩岸國營企業在不久的將來，確具有積極合作的可行性。那落實的模式是什麼 ?以下提出五個模式來作為思考的起點：

模式一：以策略聯盟方式交換股權，彼此藉由對方的行銷通路，擴大市場經營的範疇。例如：台灣中華電信在1998年7月便開始釋出30%的股權給海外策略投資人，而大陸中國電訊已於1997年12月在香港上市，因此雙方可採交換股權，相互持股的方式來進行合作，利用彼此現有的行銷通路，共同開發兩岸的大哥大、二哥大、呼叫器、行動數據通信等高成長性市場。

模式二：台灣國營企業子公司赴大陸投資設廠，並積極開發大陸內銷市場。例如：台灣煙酒公賣局在1999年將分割成捲煙、啤酒、烈酒和行銷四個子公司，其中捲煙和啤酒公司如果赴大陸設廠，或選擇合適對象，進行合資和併購，然後以大陸寬闊的市場作為經營腹地，公賣局將獲得起死回生的契機。

模式三：以台灣國營公司轉投資海外控股公司，再由此控股公司結合民間資金赴大陸投資或併購。台糖或台肥公司都可採取此一模式，尤其是台糖與其下游的義美、金車等民間企業，已有形成策略聯盟赴越南投資的經驗，正好可藉政策鬆綁之契機，轉移至大陸發展。如果這個構想能夠落實，台糖的甘蔗種植、砂糖製造，及綜合利用都可搬到大陸，在台灣只留下研發與新事業部門，閒置下來的土地、廠房和行銷通路，前者與民間合作，進入房地產開發市場；後兩者可轉型為綜合性食品公司與物流中心，至於投資控股公司可選擇設在稅負最低的海外合適地點。

模式四：台灣國營企業以其子公司與大陸國營企業共同進行技術合作與策略聯盟。如中油可成立子公司與大陸進行海底石油探勘開發，或進一步合資生產天然氣。台電也可利用子公司型態，在大陸投資或併購發電廠，並藉此掌握煤炭之採購通路。台鹽公司則可在適當地區與大陸國營鹽場進行策略聯盟，在當地生產之部分粗鹽運回台灣，供酸鹼工業發展所需。

模式五：由完成民營化之後的台灣國營企業，以BOT或BOO等方式投入中國大陸公共設施的建設投資。運用此一模式，最可能落實的項目，包含碼頭、倉儲、機場、高速公路、鐵路、發電廠等。當然此一模式之落實，必須以大陸國營企業鬆綁與官方政策進一步開放為前提。

以上五個模式只是提供討論思考的起點。事實上，兩岸國營企業合作的方案極多，各種模式之適切性要看雙方的策略目標、資源秉賦，現有競爭條件，和當時外在情境變化來決定。

第四節　結論

企業變革已經成為現代經營管理的顯學。依管理大師Pascale在《哈佛商業評論》（1997）的文章，越來越多的企業已體會到變革之重要，它們也正努力地在推動變革。企業需不需要進行變革，必須先檢視其內在健康狀況，有沒有罹患一些病症。Pascale提供了四項檢驗健康狀態的標準，即權力、認同、衝突和學習。如果企業的權力集中在少數幾個人手裡，大部分的成員形成無力感，覺得自己沒有權力改變現況，並喪失想建議或更加努力的活力時，便代表企業的權力結構生病了。其次，如果企業成員不再認同組織，不以組織為榮，也不覺得組織的無形資產對自己成長有正面貢獻時，這個企業的認同狀態也生病了。再來檢視一下衝突，其實衝突對組織而言並不是壞事，如果能妥善管理，衝突會形成許多建設性成果，但生病的企業卻不能好好處理衝突，反而使衝突轉變成你死我活的零和賽局、情緒鬥爭。最後觀察學習狀態，長壽的公司幾乎都屬學習性組織，這種組織體不斷吸收新知、持續成長，而在學習過程裡也凝聚了動力和共識。但是生病的企業對學習新知高度排斥，甚至無所不用其極地打壓有創意的成員，結果使企業成為一攤死水。

Pascale認為企業如果出現上述的症候，就必須積極轉型，轉型之道就是進行變革。看了上面的說明，大家一定會肯定兩岸國營企業進行變革的合理性。要如何具體落實變革?台灣偏好企業再造與民營化並行；大陸則以經營機制調整，抓大放小，循序漸進推動股份制改革為主調。除了兩岸的經驗作法可相互借鏡、警惕外，最重要的是經過國企改革之後，將使這兩個原本鮮少往來的企業群體可獲得相互合作的空間，因為台灣國營企業民營化後，可以擺脫法令規章與政府政策之束縛，然後站在策略管理的角度，進行更積極的變革，其中策略轉移與企業再造的成敗，將有相當程度決定於大陸國營企業。而大陸國營企業，尤其是中小型規模者，或被台灣併購，或由台灣購買部分股權，參與經營後，雙方的資源的互補性將得到進一步的發揮，如此不但有助於大陸國企的改造轉型，台灣國企也因獲得寬闊的市場腹地，而出現光明的前景。

依照兩岸官方所預定的國營企業改革時程，台灣預計在2000年時完成民營化工程，而大陸也可能在2001年達成國營企業初階段改造計畫。如果上述的改革進度能順利落實的話，本文所提出兩岸國營企業進行經貿合作的五個具體模式，便具有相當重要的前瞻性意義。而其也將推動兩岸經貿邁入嶄新的里程碑，重要性絕對不遜於1992年鄧小平南巡之舉。屆時兩岸國營企業合作，將在大中華經濟協作系統中發揮關鍵的影響力，進而在21世紀的國際經濟中成為耀眼的有機組合。

參考文獻
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