布希政府對華政策的可能內涵

張麟徵
(台灣大學政治系教授)


布希總統已經在一月二十日宣誓就職,國際社會對即將正式出台的美國外交政策,無不十分關注。至於海峽兩岸,由於目前關係緊繃,更對美國新政府的對華政策極端重視。究竟布希政府的對華政策走向如何?會有哪些具體的作為?確實值得我們探究與觀察。

一 美國與中共關係的定位

要觀察布希政府對兩岸政策的走向,首先得弄清楚美國與大陸的關係究竟如何定位。在競選過程中,布希及其團隊就一再揚言,今後美國將不再視中共為「戰略夥伴」,相反的,將視其為「戰略競爭對手」。究竟此一立場的真意為何?可以由新任國務卿鮑爾的談話中得到進一步的釐清。

鮑爾在任命聽證會上說:把中國大陸當成戰略夥伴就不必了,但中國大陸也不是美國無可避免、難以和解的敵手,美國將視中國大陸的表現,決定如何對待他。他認為中國大陸是美國的競爭者,潛在的區域對手,但也是一個願意合作的重要貿易夥伴。中國大陸不是美國的敵人,而如何讓其不成為美國的敵人也是美國的挑戰。新任的國防部長倫斯斐也說,美中關係牽涉多個層面,既是戰略對手,也是貿易夥伴,歷史仍在撰寫,美國需明智對待。

持平而論,這些談話道出了「中」美關係的真實內涵。其實,即便柯林頓政府時代,雙方把彼此關係定位為「邁向建設性的戰略夥伴關係」,那也不過是美麗的、包裝的外交語言,無法掩蓋關係的本質。在「建設性戰略夥伴」的掩蓋下,美國對中共一向也都是交往與對抗雙管齊下。但是,無可否認的是,無論人際關係或國際關係,委婉的、甜蜜的的話語總是比較容易入耳,也比較可能將關係導向正面發展。在期待「建設性戰略夥伴」終可建構的憧憬中,雙方可以淡化對抗,深化交往。因此布希政府掀開美國與中國大陸關係的真實面貌,不僅令對手失望,也令對手對前景失去相當期待,並提高警覺,使雙方關係的良性發展蒙上一層陰影。

也許就是在這樣的顧慮下,最近美國一些即將卸任的官員,紛紛就美國與中共的關係發表看法,談話內容不僅較以往清晰,有些話甚至與以往的立場頗有距離。是否「行將去職,其言也真」?值得玩味。

美國前國務卿歐布萊特,在一月十日接受「今日美國」專訪,當被問到美國未來的挑戰時,她認為不樹敵就是一大挑戰,並特別挑明:如果將俄羅斯逼成敵國,或將中共逼成邪惡的新帝國,就大錯特錯。就中共而言,歐布萊特認為中共雖是地區強權,希望以某種方式展現實力,但並不可能發展成為攻城略池的侵略者。中共擔憂的是分離主義,特別是台灣問題。這些談話顯示歐布萊特對中共的瞭解相當正確,對於應如何看待中共也很客觀。這一看法與共和黨的外交元老季辛吉相同。

美國國家安全顧問柏格在同月十一日紐約「外交關係協會」的離任告別演說中,對中美關係也著墨甚多。與歐布萊特相同的是,他也強調,美國與中共及俄羅斯建立有原則性的、建設性的關係,是美國和平與安全之所繫。而美國與中共關係上的最大挑戰,就在於如何在交往與對抗中維持平衡。只有達成這一平衡,才有助於維持台海的和平;才能取得北京支持,穩定朝鮮半島情勢。他並指出,美國對中共進一步的政策,一在將北京納入國際體系,遵守國際禁止武器擴散規範;另一則在努力將中共納入世界貿易組織,開拓美國產品市場。

這兩位前朝重臣的談話,相當程度表達了他們對布希政府對華政策的關切。由於共和黨政府中許多重要人物,如國家安全顧問萊思,國防部長倫斯斐等人都是冷戰時代的參與者,難免有冷戰遺緒,如果他們還是抱著對抗的心態與中共周旋,雙方關係不僅難有進展,可能還會大幅後退,危及區域或國際和平。所以歐布萊特與柏格都希望,新政府在未來不要太過偏離柯林頓路線。

二 布希新政府對兩岸關係的看法

美國與中共關係中,最具關鍵性、也最難解決的就是台灣問題。在柯林頓政府時代,以一九九五年為分水嶺,之前美國在兩岸間比較偏向台灣,之後則逐漸偏向大陸。在競選過程中,布希團隊對中共的高姿態,以及對台灣的友好,似乎意味美國新政府當家之後,會重新考量美國對兩岸現有的態度。

不過,不論是視中共為夥伴也好,視其為競爭對手也好,除非不在乎與中共關係逆轉,也不考慮此一逆轉可能帶來的後果,布希政府在處理兩岸關係上就沒有太多迴旋空間。

事實上,自七○年代以來,美國的對華政策逐漸成形,此一政策建構在三個公報與台灣關係法之上,這已是民主與共和兩黨的共同政策,這個基礎不會改變。至於如何化解兩岸之間的僵局,經由這幾年的摸索,柯林頓政府所強調的「一個中國,兩岸對談,和平解決」的三支柱,在美國朝野也有相當共識,以布希政府成員最近釋放出來的訊息來看,這三大支柱也會是新政府未來的政策。

如果我們進一步分析,布希政府在台海問題上的態度,似乎比柯林頓政府還要清晰,這可由下列談話中看出。國務卿鮑爾在任命聽證會上說:美國長久以來就認知到「只有一個中國」,以這個觀點來看,「台灣是中國的一部份」。對一直不願承認自己是中國人,台灣是中國的一部份的民進黨人來說,美國新任國務卿正式指稱,台灣為中國的一部份,當然非其所樂見。

更有進者,鮑爾在任命聽證會上還說:美國堅持台海歧見應和平化解,解決之道「應該得到兩岸人民同意」。鮑爾主張應得到「兩岸人民」,而不是「台灣人民」的同意,想必也令陳水扁政府十分失望,因為這種說法顯然比柯林頓後來所添加的,台灣稱之為「第四支柱」的說法對台灣還要不利。所謂第四支柱,即柯林頓提出「三大支柱」說之後,在親台議員的壓力與運作下,曾補強的提出:「和平解決方案應得到台灣人民同意」,這當然較合台獨支持者的胃口。而鮑爾「應得到兩岸人民同意」之說,雖然較為平衡,但卻顯然不利於台灣。

為甚麼看來親台的布希政府成員會有不利於台灣的言論?原因也很簡單。布希政府與中共在許多國際問題上,如堅持部署NMD、TMD,強調美日同盟關係等,看法確實與柯林頓時代不同,對美國與中共的關係看法也比較保守,多一分戒心,少一些善意。也正因為如此,在處理台海問題上,就更須加倍小心謹慎,展現誠意。鮑爾的相關說明正是這樣的產物。

美國新政府在兩岸關係上的立場會走多遠,偏向何方,還有待觀察。但可以確定的是,走馬上任,實際接觸到真實的現實與相關資訊時,一定會有更務實,或說更符合美國利益的主張浮現。若干卸任官員在這方面也提出了有用的臨別贈言。

國務院亞太助卿陸士達,在卸任前的一場演說中,表達對兩岸關係的前景十分憂心,認為海峽兩岸政府的政策都有盲點:大陸拒絕與台灣的新政府打交道,而台灣的新政府也似乎未能理解大陸對兩岸關係的敏感,這種情勢使人憂心。但在悲觀中他也指出,中共副總理錢其琛最近「大陸和台灣都是中國的一部份」的談話,為兩岸妥協提供了空間。另方面,前國防部長柯恩在一月九日曾與中共駐美大使李肇星會面,並在次日華府全國記者俱樂部演講中提起,雙方對台灣問題採取「中國的和平方式」解決極感興趣。柯恩並表示,美國支持一個中國政策,也支持台灣關係法中的約束,即「任何統一的方式都必須經由和平手段」達成。

這兩位卸任官員的臨別談話都值得玩味。就陸士達的談話而言,雖然把兩岸僵局歸咎於兩岸政府態度僵化,似乎各打了五十大板,但從其肯定錢其琛的談話中可以看出,美國其實認為大陸比較有彈性,而台灣以小三通規避回應一中原則,是昧於時勢。這番談話顯現中共在處理兩岸關係上的彈性態度,以及靈活的對美外交,已經贏得美國政府的好感。至於柯恩有關和平「統一」的談話,更值得玩味。因為以往美國對於兩岸問題,多用和平「解決」(peaceful resolution)一詞,絕少使用和平「統一」(peaceful unification or reunification)的說法,更不會以和平統一來詮釋台灣關係法。也許美國並不樂見中國統一,但由於台灣獨立就意味戰爭,因此相較與台灣獨立或武力統一,自然寧可選擇和平統一,以免美國被強拉下水。

「和平統一」一說最初是在一九九八年六月二十九日,柯林頓在北京大學演講時提到。他說,「美國政策不會是中國和台灣和平統一的障礙」。現在柯恩又再度提及統一。這些談話顯示,柯林頓政府在後期已體認到,既無法長久維持台海兩岸分治的現狀,也不能阻擋中共統一的合理訴求,除非拋棄其「一個中國政策」,但這樣做,風險又太大。如此,退而求其次,只能接受並要求「和平統一」。但接受和平統一確實是不得已,所以前政府中如李侃如、陸士達等人所建議的「中程協議」,深入分析,不過是推遲和平統一的策略而已。

布希政府會不會在「和平統一」的說法上跟進?答案可能是肯定的。理由也如前所指:布希政府既然在美中關係上對中共重新定位,捨「夥伴」而取「競爭對手」,為免中共產生更多的猜疑,有必要在兩岸議題上站穩立場。

三 檢驗美國中共新關係的具體事項

布希政府上台後,美國與中共新關係馬上會面臨幾項考驗。其一是,還要不要繼續推動「台灣安全加強法」?其二是,在即將到來的日內瓦人權會議上,美國還要不要繼續提案譴責中共?其三是,在即將與台灣展開的對台軍售問題上,分寸要如何拿捏?這其中,有些問題是對中共與美國關係有立即影響的。

就「台灣安全加強法」來說,在競選的時候,布希大力支持。這個被稀釋的法案,已經在眾議院以壓倒性比數通過,但參議院尚未表決。柯林頓政府十分反對這個法案,他的國家安全顧問柏格甚至說,這個法案應該正名為「台灣不安全加強法」,因為他們深知,一旦美國通過這個法案,中共必然會以各種手段反制,到時候不僅美中關係會受到影響,台灣處境也反而更不安全。在布希競選時,其網站上大力支持此一法案,但最近,此一法案卻不聲不響的從網站上消失了。這可能是政策改變的風向球。

至於對中共的人權譴責提案,除了一次例外,美國幾乎每年都在日內瓦人權會議上,帶頭提案,譴責中共。就某個層面來看,這似乎是行禮如儀的例行公事:一方面為了維持美國在國際上標榜人權的形象,一定得找個國家開鍘;另方面也是對美國國內若干民意有個交代。柯林頓時代,這樣的提案沒有危害美國與中共關係的發展,布希時代大約也不會。從這個角度推測,美國今年還是會提案,中共會不悅,但雙方關係不至於因為此一事件而太受影響。

在美國對台軍售的問題上,情形可能就不太一樣。對布希來說,他一直強調會依照台灣關係法,執行對台軍售,各方也基於其對台的友好言論,期待其在對台軍售的項目上,會有進一步的開放。但事實會否真的如此,還有待觀察。雖然共和黨中的強硬派主張,軍售項目一定不能較柯林頓時代退讓,否則難以展現布希亞洲政策的新貌;但共和黨中的親中派卻一再警告,出售敏感武器,如柯林頓政府已經拒絕,台灣一心想要的神盾艦與長程預警雷達等,則美中關係可能全面倒退。因為這些武器實際上是TMD的相關裝備,中共反對TMD及NMD的態度已經十分清楚。

眼看四月美台軍售會議即將來到,如何決定,應是布希目前十分傷神的事。對剛剛上台的布希來說,大約不會想馬上把與中共的關係搞僵,如此變通之道,或者是私下先向台灣表達,不要提敏感軍售,讓美國新政府為難;或是如包道格所建議,暫不決定,拖到明年。以台灣的角度來看,雖然布希言論較為友好,但實際政策卻未必,目前提出讓布希新政府為難的要求,既未能如願,也可能傷及未來關係,倒不一定會提出此一要求。不過,柯林頓政府在之前似乎已經私下向台灣表示,美國可以出售四艘紀德級飛彈驅逐艦以為替代,但並未正式敲定。這次美台軍售會議上,如果台灣正式提出購買紀德級飛彈驅逐艦的要求,布希政府會否應允?不答應,那可真的比柯林頓政府還要倒退;答應,中共的抗議是必然的。布希政府的最後決定,應當是檢驗美國對華政策的最佳試金石。

四 走向務實的對華政策

不管布希在競選時的外交主張為何,上台之後一定會有一些調整,這樣的訊息已經很多。不論是部署NMD、TMD,從巴爾幹撤軍,都聽到要檢討的聲音。至於與中國大陸的關係,早在選戰中,布希團隊還在放言高論之時,就有密使造訪北京,就職前又有密使再度前往。這就讓我們不難瞭解,何以北京高層針對「戰略競爭對手」的說法,始終反應平和,說甚麼北京既不是什麼對手,也不搞競爭,還是重視合作等等。而國務卿鮑爾在獲得提名之後,也不再使用「戰略競爭」這個用語。

據說在布希密使的大陸行中,曾經向錢其琛傳達,布希將繼續執行柯林頓對兩岸問題的承諾:不會支持台灣獨立,也不會把台灣納入TMD內。而布希政府所要部署的TMD及NMD體系,也非針對中共而來。如果布希對前此柯林頓的兩岸政策不做改變,美國與中共關係自然較少波瀾,但並不意味沒有問題。在對台軍售,TMD及NMD的部署上,中共仍不能不步步設防,這是為什麼中共不斷強化它與俄羅斯、古巴等國關係的主要原因。

柯林頓八年任內在外交上也許沒有什麼偉大的建樹,但也沒有了不起的衝突。柏格說得好,柯林頓政府至少將外交政策的定義,從冷戰時期,負面的「我們反抗什麼」,改變成後冷戰時期,正面的「我們建設什麼」。在這個政策下,美國與冷戰時期的兩大對手,俄羅斯與中共,關係都獲得相當改善,美國也從此一政策中獲利:軍備與軍員的減縮,相當程度幫助了美國經濟的繁榮。布希政府會不會真的反其道而行,再度由「建設」走向「反抗」,值得關注。

至於如何處理台海問題,相信現實主義導向的布希總統與共和黨人,一定會從實力、利益、後果等角度,作出對美國最有利的考量。道義、理想主義,也許不會從外交決策考量中完全剔除,但份量畢竟有限,這是台海兩岸政府都要需瞭解的。◆