布希政府對華政策的可能內涵

布希總統已經在一月二十日宣誓就職，國際社會對即將正式出台的美國外交政策，無不十分關注。至於海峽兩岸，由於目前關係緊繃，更對美國新政府的對華政策極端重視。究竟布希政府的對華政策走向如何？會有哪些具體的作為？確實值得我們探究與觀察。

一　美國與中共關係的定位

要觀察布希政府對兩岸政策的走向，首先得弄清楚美國與大陸的關係究竟如何定位。在競選過程中，布希及其團隊就一再揚言，今後美國將不再視中共為「戰略夥伴」，相反的，將視其為「戰略競爭對手」。究竟此一立場的真意為何？可以由新任國務卿鮑爾的談話中得到進一步的釐清。

鮑爾在任命聽證會上說：把中國大陸當成戰略夥伴就不必了，但中國大陸也不是美國無可避免、難以和解的敵手，美國將視中國大陸的表現，決定如何對待他。他認為中國大陸是美國的競爭者，潛在的區域對手，但也是一個願意合作的重要貿易夥伴。中國大陸不是美國的敵人，而如何讓其不成為美國的敵人也是美國的挑戰。新任的國防部長倫斯斐也說，美中關係牽涉多個層面，既是戰略對手，也是貿易夥伴，歷史仍在撰寫，美國需明智對待。

持平而論，這些談話道出了「中」美關係的真實內涵。其實，即便柯林頓政府時代，雙方把彼此關係定位為「邁向建設性的戰略夥伴關係」，那也不過是美麗的、包裝的外交語言，無法掩蓋關係的本質。在「建設性戰略夥伴」的掩蓋下，美國對中共一向也都是交往與對抗雙管齊下。但是，無可否認的是，無論人際關係或國際關係，委婉的、甜蜜的的話語總是比較容易入耳，也比較可能將關係導向正面發展。在期待「建設性戰略夥伴」終可建構的憧憬中，雙方可以淡化對抗，深化交往。因此布希政府掀開美國與中國大陸關係的真實面貌，不僅令對手失望，也令對手對前景失去相當期待，並提高警覺，使雙方關係的良性發展蒙上一層陰影。

也許就是在這樣的顧慮下，最近美國一些即將卸任的官員，紛紛就美國與中共的關係發表看法，談話內容不僅較以往清晰，有些話甚至與以往的立場頗有距離。是否「行將去職，其言也真」？值得玩味。

美國前國務卿歐布萊特，在一月十日接受「今日美國」專訪，當被問到美國未來的挑戰時，她認為不樹敵就是一大挑戰，並特別挑明：如果將俄羅斯逼成敵國，或將中共逼成邪惡的新帝國，就大錯特錯。就中共而言，歐布萊特認為中共雖是地區強權，希望以某種方式展現實力，但並不可能發展成為攻城略池的侵略者。中共擔憂的是分離主義，特別是台灣問題。這些談話顯示歐布萊特對中共的瞭解相當正確，對於應如何看待中共也很客觀。這一看法與共和黨的外交元老季辛吉相同。

美國國家安全顧問柏格在同月十一日紐約「外交關係協會」的離任告別演說中，對中美關係也著墨甚多。與歐布萊特相同的是，他也強調，美國與中共及俄羅斯建立有原則性的、建設性的關係，是美國和平與安全之所繫。而美國與中共關係上的最大挑戰，就在於如何在交往與對抗中維持平衡。只有達成這一平衡，才有助於維持台海的和平；才能取得北京支持，穩定朝鮮半島情勢。他並指出，美國對中共進一步的政策，一在將北京納入國際體系，遵守國際禁止武器擴散規範；另一則在努力將中共納入世界貿易組織，開拓美國產品市場。

這兩位前朝重臣的談話，相當程度表達了他們對布希政府對華政策的關切。由於共和黨政府中許多重要人物，如國家安全顧問萊思，國防部長倫斯斐等人都是冷戰時代的參與者，難免有冷戰遺緒，如果他們還是抱著對抗的心態與中共周旋，雙方關係不僅難有進展，可能還會大幅後退，危及區域或國際和平。所以歐布萊特與柏格都希望，新政府在未來不要太過偏離柯林頓路線。

二　布希新政府對兩岸關係的看法

美國與中共關係中，最具關鍵性、也最難解決的就是台灣問題。在柯林頓政府時代，以一九九五年為分水嶺，之前美國在兩岸間比較偏向台灣，之後則逐漸偏向大陸。在競選過程中，布希團隊對中共的高姿態，以及對台灣的友好，似乎意味美國新政府當家之後，會重新考量美國對兩岸現有的態度。

不過，不論是視中共為夥伴也好，視其為競爭對手也好，除非不在乎與中共關係逆轉，也不考慮此一逆轉可能帶來的後果，布希政府在處理兩岸關係上就沒有太多迴旋空間。

事實上，自七○年代以來，美國的對華政策逐漸成形，此一政策建構在三個公報與台灣關係法之上，這已是民主與共和兩黨的共同政策，這個基礎不會改變。至於如何化解兩岸之間的僵局，經由這幾年的摸索，柯林頓政府所強調的「一個中國，兩岸對談，和平解決」的三支柱，在美國朝野也有相當共識，以布希政府成員最近釋放出來的訊息來看，這三大支柱也會是新政府未來的政策。

如果我們進一步分析，布希政府在台海問題上的態度，似乎比柯林頓政府還要清晰，這可由下列談話中看出。國務卿鮑爾在任命聽證會上說：美國長久以來就認知到「只有一個中國」，以這個觀點來看，「台灣是中國的一部份」。對一直不願承認自己是中國人，台灣是中國的一部份的民進黨人來說，美國新任國務卿正式指稱，台灣為中國的一部份，當然非其所樂見。

更有進者，鮑爾在任命聽證會上還說：美國堅持台海歧見應和平化解，解決之道「應該得到兩岸人民同意」。鮑爾主張應得到「兩岸人民」，而不是「台灣人民」的同意，想必也令陳水扁政府十分失望，因為這種說法顯然比柯林頓後來所添加的，台灣稱之為「第四支柱」的說法對台灣還要不利。所謂第四支柱，即柯林頓提出「三大支柱」說之後，在親台議員的壓力與運作下，曾補強的提出：「和平解決方案應得到台灣人民同意」，這當然較合台獨支持者的胃口。而鮑爾「應得到兩岸人民同意」之說，雖然較為平衡，但卻顯然不利於台灣。

為甚麼看來親台的布希政府成員會有不利於台灣的言論？原因也很簡單。布希政府與中共在許多國際問題上，如堅持部署NMD、TMD，強調美日同盟關係等，看法確實與柯林頓時代不同，對美國與中共的關係看法也比較保守，多一分戒心，少一些善意。也正因為如此，在處理台海問題上，就更須加倍小心謹慎，展現誠意。鮑爾的相關說明正是這樣的產物。

美國新政府在兩岸關係上的立場會走多遠，偏向何方，還有待觀察。但可以確定的是，走馬上任，實際接觸到真實的現實與相關資訊時，一定會有更務實，或說更符合美國利益的主張浮現。若干卸任官員在這方面也提出了有用的臨別贈言。

國務院亞太助卿陸士達，在卸任前的一場演說中，表達對兩岸關係的前景十分憂心，認為海峽兩岸政府的政策都有盲點：大陸拒絕與台灣的新政府打交道，而台灣的新政府也似乎未能理解大陸對兩岸關係的敏感，這種情勢使人憂心。但在悲觀中他也指出，中共副總理錢其琛最近「大陸和台灣都是中國的一部份」的談話，為兩岸妥協提供了空間。另方面，前國防部長柯恩在一月九日曾與中共駐美大使李肇星會面，並在次日華府全國記者俱樂部演講中提起，雙方對台灣問題採取「中國的和平方式」解決極感興趣。柯恩並表示，美國支持一個中國政策，也支持台灣關係法中的約束，即「任何統一的方式都必須經由和平手段」達成。

這兩位卸任官員的臨別談話都值得玩味。就陸士達的談話而言，雖然把兩岸僵局歸咎於兩岸政府態度僵化，似乎各打了五十大板，但從其肯定錢其琛的談話中可以看出，美國其實認為大陸比較有彈性，而台灣以小三通規避回應一中原則，是昧於時勢。這番談話顯現中共在處理兩岸關係上的彈性態度，以及靈活的對美外交，已經贏得美國政府的好感。至於柯恩有關和平「統一」的談話，更值得玩味。因為以往美國對於兩岸問題，多用和平「解決」(peaceful resolution)一詞，絕少使用和平「統一」(peaceful unification or reunification)的說法，更不會以和平統一來詮釋台灣關係法。也許美國並不樂見中國統一，但由於台灣獨立就意味戰爭，因此相較與台灣獨立或武力統一，自然寧可選擇和平統一，以免美國被強拉下水。

「和平統一」一說最初是在一九九八年六月二十九日，柯林頓在北京大學演講時提到。他說，「美國政策不會是中國和台灣和平統一的障礙」。現在柯恩又再度提及統一。這些談話顯示，柯林頓政府在後期已體認到，既無法長久維持台海兩岸分治的現狀，也不能阻擋中共統一的合理訴求，除非拋棄其「一個中國政策」，但這樣做，風險又太大。如此，退而求其次，只能接受並要求「和平統一」。但接受和平統一確實是不得已，所以前政府中如李侃如、陸士達等人所建議的「中程協議」，深入分析，不過是推遲和平統一的策略而已。

布希政府會不會在「和平統一」的說法上跟進？答案可能是肯定的。理由也如前所指：布希政府既然在美中關係上對中共重新定位，捨「夥伴」而取「競爭對手」，為免中共產生更多的猜疑，有必要在兩岸議題上站穩立場。

三　檢驗美國中共新關係的具體事項

布希政府上台後，美國與中共新關係馬上會面臨幾項考驗。其一是，還要不要繼續推動「台灣安全加強法」？其二是，在即將到來的日內瓦人權會議上，美國還要不要繼續提案譴責中共？其三是，在即將與台灣展開的對台軍售問題上，分寸要如何拿捏？這其中，有些問題是對中共與美國關係有立即影響的。

就「台灣安全加強法」來說，在競選的時候，布希大力支持。這個被稀釋的法案，已經在眾議院以壓倒性比數通過，但參議院尚未表決。柯林頓政府十分反對這個法案，他的國家安全顧問柏格甚至說，這個法案應該正名為「台灣不安全加強法」，因為他們深知，一旦美國通過這個法案，中共必然會以各種手段反制，到時候不僅美中關係會受到影響，台灣處境也反而更不安全。在布希競選時，其網站上大力支持此一法案，但最近，此一法案卻不聲不響的從網站上消失了。這可能是政策改變的風向球。

至於對中共的人權譴責提案，除了一次例外，美國幾乎每年都在日內瓦人權會議上，帶頭提案，譴責中共。就某個層面來看，這似乎是行禮如儀的例行公事：一方面為了維持美國在國際上標榜人權的形象，一定得找個國家開鍘；另方面也是對美國國內若干民意有個交代。柯林頓時代，這樣的提案沒有危害美國與中共關係的發展，布希時代大約也不會。從這個角度推測，美國今年還是會提案，中共會不悅，但雙方關係不至於因為此一事件而太受影響。

在美國對台軍售的問題上，情形可能就不太一樣。對布希來說，他一直強調會依照台灣關係法，執行對台軍售，各方也基於其對台的友好言論，期待其在對台軍售的項目上，會有進一步的開放。但事實會否真的如此，還有待觀察。雖然共和黨中的強硬派主張，軍售項目一定不能較柯林頓時代退讓，否則難以展現布希亞洲政策的新貌；但共和黨中的親中派卻一再警告，出售敏感武器，如柯林頓政府已經拒絕，台灣一心想要的神盾艦與長程預警雷達等，則美中關係可能全面倒退。因為這些武器實際上是TMD的相關裝備，中共反對TMD及NMD的態度已經十分清楚。

眼看四月美台軍售會議即將來到，如何決定，應是布希目前十分傷神的事。對剛剛上台的布希來說，大約不會想馬上把與中共的關係搞僵，如此變通之道，或者是私下先向台灣表達，不要提敏感軍售，讓美國新政府為難；或是如包道格所建議，暫不決定，拖到明年。以台灣的角度來看，雖然布希言論較為友好，但實際政策卻未必，目前提出讓布希新政府為難的要求，既未能如願，也可能傷及未來關係，倒不一定會提出此一要求。不過，柯林頓政府在之前似乎已經私下向台灣表示，美國可以出售四艘紀德級飛彈驅逐艦以為替代，但並未正式敲定。這次美台軍售會議上，如果台灣正式提出購買紀德級飛彈驅逐艦的要求，布希政府會否應允？不答應，那可真的比柯林頓政府還要倒退；答應，中共的抗議是必然的。布希政府的最後決定，應當是檢驗美國對華政策的最佳試金石。

四　走向務實的對華政策

不管布希在競選時的外交主張為何，上台之後一定會有一些調整，這樣的訊息已經很多。不論是部署NMD、TMD，從巴爾幹撤軍，都聽到要檢討的聲音。至於與中國大陸的關係，早在選戰中，布希團隊還在放言高論之時，就有密使造訪北京，就職前又有密使再度前往。這就讓我們不難瞭解，何以北京高層針對「戰略競爭對手」的說法，始終反應平和，說甚麼北京既不是什麼對手，也不搞競爭，還是重視合作等等。而國務卿鮑爾在獲得提名之後，也不再使用「戰略競爭」這個用語。

據說在布希密使的大陸行中，曾經向錢其琛傳達，布希將繼續執行柯林頓對兩岸問題的承諾：不會支持台灣獨立，也不會把台灣納入TMD內。而布希政府所要部署的TMD及NMD體系，也非針對中共而來。如果布希對前此柯林頓的兩岸政策不做改變，美國與中共關係自然較少波瀾，但並不意味沒有問題。在對台軍售，TMD及NMD的部署上，中共仍不能不步步設防，這是為什麼中共不斷強化它與俄羅斯、古巴等國關係的主要原因。

柯林頓八年任內在外交上也許沒有什麼偉大的建樹，但也沒有了不起的衝突。柏格說得好，柯林頓政府至少將外交政策的定義，從冷戰時期，負面的「我們反抗什麼」，改變成後冷戰時期，正面的「我們建設什麼」。在這個政策下，美國與冷戰時期的兩大對手，俄羅斯與中共，關係都獲得相當改善，美國也從此一政策中獲利：軍備與軍員的減縮，相當程度幫助了美國經濟的繁榮。布希政府會不會真的反其道而行，再度由「建設」走向「反抗」，值得關注。

至於如何處理台海問題，相信現實主義導向的布希總統與共和黨人，一定會從實力、利益、後果等角度，作出對美國最有利的考量。道義、理想主義，也許不會從外交決策考量中完全剔除，但份量畢竟有限，這是台海兩岸政府都要需瞭解的。◆