熟習的轉折

在霸權主義、片面主義的撐腰下，布希上台後的外交作為強勢而張狂，一副「只要我喜歡，有什麼不可以」的態度的，令國際社會瞠目結舌。不過外交不比內政，如果在內政上都不能恣意而為的話，在外交上制約的因素就更多了，所以這個政策能走多遠，實不無疑問。美國目前已經調整了在中東、巴爾幹、北韓的若干作法，他的中國政策會不會也要做些修正呢？

一，布希對華政策引起的爭論

布希政府上台之初，對中共態度十分不友好，不僅放言兩國間之關係已經由戰略夥伴轉為戰略競爭，而且在具體的政策上採取許多不友好的措施，諸如堅持部署飛彈防禦系統、出售台灣六十億美元以上的武器（包括八艘攻擊性的潛水艇）、允許陳水扁兩度過境美國並給於高規格的接待、允許達賴訪美並由布希接見、撞機事件後全面切斷美中兩國軍事交流等。但是這樣蓄意挑釁的政策能走多遠呢？

中美兩國在貿易上互為市場，彼此需要。在維持區域安全上，也有共同利益。但不容諱言的，中美兩國在歷史背景、思想制度、文化習俗、價值觀念上有相當大的差距，因此衍生許多衝突。也因此，若想維持這樣一個既合作又抗爭的矛盾關係，雙方都要能顧全大局，並具有細膩的外交操作手腕。

其實對美國而言，中美兩國關係的本質，本來就是既合作又鬥爭，即便在柯林頓時代，將中美關係定位在戰略夥伴之時，雙邊關係也存在著強烈的衝突，否則為什麼有美日安保條約新防衛指針的出現？美國為什麼要考慮部署TMD、NMD呢？但這種戰略上對抗，經貿上合作的矛盾關係之所以還能運轉自如，是因為柯林頓經過教訓後，捉摸到箇中奧妙，不將這種矛盾點破，反而強調對中國全面交往的政策。他費心經營，給對方許多外交顏面，中共也樂意裝傻，所以縱有摩擦，還不至於怒目相向。布希上台後，把所有的面紗都掀去，這幾個月來對中共的刻意矮化、冷淡、刺激，如派鮑爾到歐洲各國、派阿米塔吉到日本印度等國解說美國部署NMD的原由，但派到中共去的卻是三四流層級的，國務院亞太事務助理國務卿凱利，而且只是去知會，並非解說；布希上台之後，就與各國元首或政府首長通了熱線電話，但獨漏江澤民；布希故意挑動中共那條最敏感的神經，公然對媒體放言，美國將竭盡所能，幫助台灣防衛他自己。這種「生意要做，巴掌要打」的粗魯態度，顯非外交之道。

中美關係上矛盾重重，但其中最大的卻是台灣問題。中共一再強調台灣問題是中美關係上最大的障礙，是一語道出了兩國關係的癥結。季辛吉在他的新書「美國需要外交政策嗎？」中也指出，真正會引起美國和中共衝突的，不是共產主義，而是民族主義；導火線的問題，不是中共發展全球霸權，而是台灣。

美國幾位前任總統，處理台灣問題都謹小慎微，就是知道台灣問題的嚴重性。所以對布希上台後對台灣一系列的談話與措施，直挑中共最不能忍受的禁忌，美國國會、智庫、學界許多人都以為不妥。就布希「將竭盡所能協防台灣」的談話而言，參院新的外交委員會主席，即民主黨資深議員拜登，就非常不以為然，覺得維持「戰略模糊」要比「戰略清晰」對美國更有利。學界人士中，如黎安友、陸伯彬等人以為，美國明顯偏向台灣的作法，可能升高北京的危機感，誘使其採取躁進行動，並坦率指出，布希政府是美中台三邊關係上的麻煩因素。唐耐心也批評布希的談話冒進，可能衍生重大後果；智庫卡都的研究報告也認為布希對台灣的保證過了頭，超出台灣關係法的規定，防衛台灣並非美國生死攸關的重大利益，卻涉及中共的重大利益，布希防衛台灣的談話已使美國陷入極度危險之境；蘭德公司的蘇亭格更認為此一談話既無助兩岸關係的解決，又會促使中共有所反應。對於布希政府高規格處理陳水扁過境一事，布魯金斯外交研究所的拉迪、卡內基國際和平基金會的裴敏欣都認為此舉讓中共顏面大失，將會有所報復。總之，美國的專家智庫與民間團體都以為，布希政府有必要改變這種對中共不假詞色的政策。

不僅美國國內各界對布希政府的中國政策不以為然，國際上也多持疑問立場。身處亞洲的國家，無論是東北亞的日韓，或東南亞的所有國家，都對布希的中國政策感到十分焦慮。對這些國家而言，中美兩國在亞洲都有經濟與軍事上巨大的影響力，他們不敢得罪任何一方，更不希望在中美的角力中被迫選邊站，譬如說，在撞機事件上他們就都不敢表態，三緘其口。他們希望中美之間能維持和諧的關係。

二，中共的因應態度

早在布希當選之前，中共就對他的中國政策十分憂慮，當選後，首先派了三位前任駐美大使去摸底，情況還未完全弄清，發生了撞機事件，使雙方關係雪上加霜。眼看美國對華政策整個變了調，中共究竟要如何因應？

從北京的角度來看，當前最要緊的是發展問題，這個方向抓對了，做出成績來，無論是內政的穩定，國際地位的提升，兩岸僵局的化解，北京都立於不敗之地，所以北京非常希望維持一個穩定的外在環境。美國新政府對北京的種種不利、不友好措施，雖然使中共極為惱怒，但為顧全大局，也只得隱忍。撞機事件之後，中美衝突升高，但中共中央仍認為不會影響兩國的基本關係，所以在事件發生之後，高層才會照預定行程出訪。

據說，就如何因應布希新的中國政策，五月初，在中共中央政治局的擴大會議中，經過熱烈討論，結論仍然是繼續維持「和平與發展」這一對外關係的政策主軸；繼續努力排除中美關係障礙，發展兩國間建設性合作關係；並將此一決定告知布希政府。中共此一態度，加上美國國內對布希政策的反對與壓力，導致後者因此也陸續採取了一些友好的措施，如延長對中共的正常貿易關係，就中共入世案達成全面共識，在中共申奧上採取中立，以緩和雙邊關係。

其實，中共面對布希對台灣、西藏與飛彈防衛系統一連串的挑釁作法，以及撞機事件中美方的無理態度，也不是沒有情緒。據美國有線電視新聞網五月下旬的報導，江澤民在在五月初中共內部會議中，曾嚴詞抨擊布希的作法是：「邏輯不通、毫無章法、極不明智」。事實上，江澤民在同一時間曾指示，為反擊布希鷹派反華政策，應採取三項措施，第一，中共必須減少對美國市場和美國投資的依賴；第二，加速高科技發展，特別是軍事裝備的現代化；第三，應鞏固與周邊國家，如俄國、日本、越南、巴基斯坦等國的外交關係。六月中旬，中國大陸與俄國及中亞四個國家成立上海合作組織，這是中共在廢止中蘇友好同盟條約後，第一次參與區域合作組織。七月中旬江澤民與普丁簽署睦鄰友好合作條約，其穩定此一區域國際關係，加強合作，反制美國的傾向是很清楚的。

雖然有這些情緒，但在如何直接對應美國挑釁上，江澤民還是十分謹慎，指示要低調回應，不能輕舉妄動。要讓布希把更多的牌攤在桌上，冷靜評估之後，再做因應。換言之，就是採取「韜光養晦，有所作為」的策略。

既然決定委曲求全，中共遂派外交部部長助理周文重於六月中下旬訪美，致力修好。周文重在此行中，與美國副國務卿阿米塔吉達成恢復正常關係，以及雙方高層重行接觸的協定。所以才有其後唐家璇與鮑爾，布希與江澤民的熱線通話。江澤民在七月初接受俄羅斯媒體訪問時，坦言中美關係經歷了一段艱困時期，此一狀況對雙方都不好。不過雙方最近的接觸產生了正面的變化，使他對雙方關係的未來感到樂觀。證諸於兩艘美國軍艦最近被允許訪問香港，雙方關係應該已經有某種程度的改善。

就中國大陸而言，在中美關係上，除非觸及台灣問題，必須嚴正以對，在其他的問題上多盡量尋求折衷兩全之道。中國大陸要爭取時間，致力建設發展，所以不只是在對美國外交上，在對日本、印度、東南亞的國家都有許多妥協，除非是遭到無可迴避的挑釁，這個政策在可預見的將來，大約不會調整。

三，政策調整的跡象

經過撞機事件、對台軍售、陳水扁過境、達賴訪美的衝擊，跌入谷底的中美關係，在今年六月以後趨於緩和。布希十分依重的白宮國家安全顧問賴斯，針對變動中的美中關係，在六月初表示，美國不會自尋威脅，因此正努力與中國大陸建立「建設性關係」，使美國得以繼續支援中國大陸正在進行中的重大轉型，並有益於亞太區域和平與安全；美國支援給予中國大陸正常貿易關係，及加入世界貿易組織。在兩岸關係上，賴斯說，美國不相信兩岸現狀可以由任何一方單獨改變，更不能以武力改變。在APEC高峰會議的參與上，賴斯與美國國務院發言人包潤石都一致認為，希望台灣仍循往例，派遣資深經貿官員出席上海APEC會議。

經過這樣的表態，幾天後，中共媒體報導，美國國務卿鮑爾將在七月底訪問大陸，就雙邊關係與布希出席APEC會議，訪問大陸一事交換意見。新加坡總理吳作棟在六月中旬訪問美國後轉述，布希希望和中國大陸維持良好關係，支援一個中國原則，台灣不能獨立。緊接著，美國政府不顧國會議員的反對，決定在北京申辦奧運一事上採取中立立場。六月下旬唐家璇與鮑爾通了電話。七月初，在迫降的美國偵察機經解體運回美國後，布希也主動的和江澤民通了熱線電話。

七月下旬鮑爾的大陸行，以及布希十月出席上海APEC會議並訪問北京，將是觀察中美關係的指標。從經濟面來看，大陸是目前全球經濟不景氣中，一枝獨秀的地區，美國應該重視此一事實；加以北京申辦奧運成功，大陸商機又多了一個利基，務實的美國商人，很難允許他們的政府搞砸他們的商機。從國際政治來看，布希政府的中國政策在亞洲沒有國家呼應，甚至連日本首相小泉都為了怕得罪中共，在訪美時，對飛彈防禦體系支吾以對，使政策難以為繼。

布希團隊中保守的三C份子，由於狂熱的反共、反中、反柯林頓取向，很想把行之有年的中國政策整個予以顛覆，無奈有國內國際的因素制約，想要跳脫美國長久以來的中國政策框架並不容易。雖然如此，但要他們回到原來的軌道顯然也是奢望。在未來這段時日裡，美國的中國政策在藍隊與紅隊之間，在保守的共和黨與較自由的民主黨之間，在軍火工業、軍火商與其他的企業商人間，政策辯論的拉鋸戰會熱烈展開。海峽兩岸也會在華府進行各式各樣的穿梭遊說。

在塵埃尚未落定前，政策混淆是必然的。例如白宮國安會亞太事務資深主任白特森，在六月二十一日的一場演講中，雖然表示希望布希十月的中國行能增加彼此瞭解，並與中共發展出「彼此信任的關係」；但另方面他又說，陳水扁在開啟兩岸對話上遵循了一條「正確的路」，即「兩岸對話不應預設任何前提」，他認同此一說法。美國官員正式呼應陳水扁，拒絕以「一個中國原則」為開啟兩岸對話之前提，不僅有違美國不介入兩岸對話的立場，似乎也有違美國的「一個中國政策」。此一態度引起媒體高度關切，所以事後國務院在被問到上述問題時，特別澄清美國領導階層無意改變現行中國政策。

什麼是現行中國政策？就是在雙邊關係上，美國不視中共為夥伴或敵人，而為競爭者及潛在的區域對手，因此美國要預做各種外交與軍事部署，其中NMD名為對付「流氓國家」，實際直指中共；而加強與日本、南韓、台灣、菲律賓乃至印度的關係，就是要圍堵中共。但美國也承認，中美雙方為貿易夥伴，在部分地區，如朝鮮半島有利益交集。在與兩岸的三邊關係上，美國表示仍然遵循台灣關係法、三個公報基礎上的一個中國政策，不支援台灣獨立，不做兩岸間的調人，反對使用武力，支援兩岸對話，和平解決問題等。這種立場與前任並無差異，所不同的是，美國對台海可能發生戰爭時的態度，由「戰略模糊」轉向「戰略清晰」，對台灣的態度更為友好。

四，美國政策的未來走向

截止目前看來，布希雖然在對中國大陸的態度上做了一些調整，敵意依然甚高。布希現階段對中國大陸的政策基調還是圍堵高於交往：圍堵，在抑制其勢力擴充；交往，在從中牟利，並促使其和平演化。但是如果圍堵的作法依然粗糙，則此一政策能否持續與成功，就要看各種因素能否配合。

這些因素中首要看美國的民意與實力，是否支援布希此一政策。就民意而言，美國外交關係協會與丕優(Pew)研究中心六月所做的民調顯示，在被問及「與中國維持良好關係」及「促進中國民主」何者為重時，百分之五十九的受訪者選擇前者，百分之三十二選擇後者；在「一旦中國對台動武，美國應承諾保衛台灣，還是不應承諾」的問題中，百分之六十四的受訪者反對做此承諾，只有百分之二十六的民眾支援。民意走向已經很清楚。至於實力，就飛彈防衛系統是否能順利研發部署而言，不僅外界反對與不看好，即使美國軍事專家都有很深的疑慮，他們甚至說，發展NMD比原子彈還難，因為技術與政治外交整合幾乎是不可能的任務。民意對飛彈防禦體系的昂貴花費，以及其在美國國防預算中所佔的巨大百分比，也十分反對。就經濟而言，美國經濟能否快速復甦，各方都在觀察，樂觀的估計會在今年第四季觸底反彈，但事實是否如此，還有待證明。在此情況下，美國在面對中美關係時，能否不考慮中共這一巨大經濟體在全球經濟發展中所扮演的角色，能否忽視亞洲國家在經濟上對中共的期望？

其次要看國際社會對布希政策的壓力是否足夠，能否有效牽制。以飛彈防禦體系來說，美國宣佈在阿拉斯加建立兩座飛彈發射測試站，一旦研發成功要部署時，則這兩座測試場就可改為指揮中心。此一決策顯示美國不僅部署NMD的心意已決，而且完全不把反飛彈條約放在眼中。國際社會，特別是俄羅斯與中共要如何反制，就叫人好奇。俄羅斯說，如果美國片面廢棄反飛彈條約，俄羅斯將把三十年來各項有關武器管制的條約視同作廢，並研製新一代多彈頭核武。中共也持同樣態度。同時兩國在新近簽訂的睦鄰友好合作條約中，除強調戰略協作夥伴關係外，特別聲明反對修改或破壞反彈道飛彈條約。中俄兩國的態度究竟對美國會產生何種效用，有待觀察。美國為減輕壓力，正對俄羅斯下功夫，希望各個擊破。客觀來看，中俄雖然都反對NMD，但俄國目前資金技術兩缺，中共雖然資金不慮匱乏，但有排擠效用，也不願把有限的資源用在無益國計民生的軍備競賽上，因此，只能談談以花費較小的不對稱戰略來反制。如果反制的力道不夠，或立場不堅定，美國根本不會重視。歐洲國家方面，態度也極為保留，連一向在國際事務上對美國亦步亦趨的英國人民都反對。亞洲國家中的日本與南韓對此事也很謹慎，加以日韓兩國的經濟情況目前都不好，反美情緒更是高漲，這兩國如果考慮他們與中共唇齒相依，不能與其為敵，無論在NMD，或其他對中共政策上，不隨美國的態度起舞，多少會都會對美國的中國政策產生一點煞車作用。

最後要看中國大陸是否有外交策略加以化解，或有實力反制。就中國大陸來講，有兩張牌好打，其一是柔性外交，其一是經濟。這其實可能也正是中共目前的策略。在柔性外交上，就是對美國不友好的外交攻勢，盡量保持低調，不正面挫其鋒。面對美國的「中國威脅論」，對中國的圍堵，雖然外交上需要的表態還是要表態，但是要淡化本身的軍事實力與企圖，深化中國可以提供的機會。為了讓對方寄希望於未來，要突出合作有「演進」的機會，對抗只有「退卻」的功能。對美國各界更要廣結善緣，紅隊要爭取，藍隊更要溝通。如能在人權等美國關心的問題上，做適度的調整，相信百煉鋼不敵繞指柔。就經濟牌來看，雖然在美國經濟衰退的影響下，中國大陸的經濟也不能自外於世界，但中共國家統計局副局長邱曉華表示，以一至四月大陸外貿（含進出口）成長率來看，去年同期成長百分之二十六點二，今年同期向下修正，只成長百分之十五點四。今年上半年大陸整體經濟的成長率，估計在百分之八左右，與世界其他國家比較起來，成績相當亮麗。下半年的情況估計會更好一點。在舉世經濟衰退之中，中共經濟所以能一枝獨秀，得力於他本身的市場規模，以及內需導向，對外貿的依賴不像其他國家那麼高。申奧成功之後，場館建設與吸引觀光的需要，會使中共本身投入更多的資金，外資在商機吸引下也會源源而來，對其經濟發展更如虎添翼。對許多周邊國家來說，中共已經取代美國，扮演經濟火車頭的角色，他們會贊成美國目前對中共的政策嗎？

台灣牌是美國牽制中共最有效的籌碼，美國決不會放棄。但台灣牌要發揮其力量有兩個條件，其一，要美國會玩，其二要台灣有做為牌的份量。就前者而言，台灣牌要玩得恰到好處，能發揮牽制力量，又不會激怒對手，招致反撲，需要幾分火候。布希上台所玩的這幾手，美國有識之士既然都叫險，所以應該會有一些調整。就後者而言，台灣今天內部問題叢生，當陳水扁奢言自己是下棋（打牌）的人時，其實台灣作為一個有效的牌或棋子的地位已經逐漸腐蝕。過去一年多台灣政治形同空轉，陳水扁將憲法、朝野政黨、人民玩弄於股掌之間，其結果不僅是政治上朝野對峙，互信蕩然；經濟上更是江河日下，一片哀鴻。人民從意識型態的麻藥中甦醒，突然對台灣信心俱失，在短短兩三個月內，只見在台灣一向只有拔之而後快，從來沒人澆水施肥的「一國兩制」，突然「一瞑大一寸」，接受度由四月份的百分之十六點一，直竄到七月中的百分之四十七點五。照這個趨勢發展下去，台灣還會是美國有用的牌嗎？

布希的中國政策究竟會如何演變？美國前助理國防部長奈伊說了幾句頗有意思的話。奈伊七月初訪問台灣時分析說，典型的美國政治是，上台時盡量表現與前任政府不同，但執政越久，越走回中間路線，從布希的北韓 政策轉變就可見端倪。奈伊的說法由歷史看來不是沒有道理，這樣的轉折曾出現在雷根身上，也曾出現在柯林頓身上。從歷史來看，中美兩國關係不論如何演變，主軸都是在起伏中向前推進，大好不易，大壞也難。在這個經濟掛帥的新世紀，在這個核戰毀滅已難以承受與想像的時代，前景大約也不脫這個基調。◆