和平談判抑或軍備競賽

序

陳水扁於二○○○年五月二十日就任總統一職，在光鮮亮麗的裝飾，歡聲雷動的慶祝後，不可避免地面對到兩岸問題。事實上他的兩岸政策基礎就是「二○○○年總統大選民進黨重要中國政策」，從避談「兩岸政策」而強調「中國政策」，民進黨已明確地將兩岸政策定為兩國政策，在這「重要政策」中刻意標明台灣是「主權國家」，僅稱中華民國是「現稱」，而略去表明中華民國是否是「主權國家」這一燙手的問題。這一宣示意在台灣有主權，而中華民國不過是目前的名稱，在這樣子的一個基礎上，要想衍生出一個兩岸均可以接受的和諧關係，可謂難上加難。

有鑒於此，陳水扁在其五．二○就職演說中善意的表示樂與北京當局以足夠的智慧及創意為「未來一個中國的問題」共同因應。然而在「兩國論」的陰影下，復有民進黨基本教義派的強大壓力，阿扁總統的兩岸政策在就職一年後，仍未成形，也就因為如此，北京與台北間的關係看似無浪，實已起風。自命決不涉入兩岸爭論的美國政府也似乎在主、客觀環境變遷下，在台灣風雲中扮演了吃重的角色，一旦如此，美國政府的兩岸政策，自是為北京與台北所注目，困難的是，就任國務卿的鮑威爾如何與對手北京採取干涉行為，卻不會採取干涉行動，因為一旦有行動，則第三次大戰，在所難免。

事實上，遠在柯林頓政府時期，北京、台北與華府的三角之間，就是一個典型的現實關係，與理想主義衝突的範例。美國「允許」這種衝突存在，或則更坦白的說是默許雙方衝突，問題在這種衝突可不可以有效的掌握 (Managing)，還是任由這種衝突升高。一九九五年李登輝的康乃爾大學之行，帶來的是次年的飛彈演習，再加上李登輝的兩國論使得兩岸關係直落谷底。明顯的是李的暢所欲言帶來了中共強烈的反應，或有識者認為這是李登輝兩岸政策規劃者「誤判國際與兩岸情勢」。筆者則猜測這一結果，可能正是李所要的。雖然陳水扁並未再重複「兩國論」這一名詞，北京方面認為阿扁「不把『兩國論』入憲，在於與李登輝有別，向大陸表達其所謂之『善意及誠意』」，然而這也並不表示阿扁「承認一個中國原則」。事實上，從最嚴謹的國際法精神以觀，兩岸間兩個分裂國家的法律過程尚未完成，因此「台海兩岸的戰爭本質：仍非國際戰爭，而是內戰。」

自一九九九年七月之後，兩國論引發了北京與台北之間言詞上的針鋒相對，美國柯林頓總統努力地從中居間協調，穩定台海局勢，再引起世人矚目，一直相互拉扯的美中台三角關係也持續地變動。然而「一中原則」則未改變，兩岸間這樣的對立與緊張，對彼此的前途發展與世局和平並無助益：更多的語言攻擊和挑釁動作，只會更加破壞兩岸關係，無利於雙方的共存共榮。兩岸政府必須深思、檢討，避免繼續破壞雙方關係，而以和諧的基礎及合作的態度共謀發展。

從國際法的觀點來看，人權問題代表的是一個較為抽像的理念，不容易用一個絕對的標準來衡量哪一個國家有人權，或哪一個國家沒有人權。美國每一次出兵或外交行動也不見得都是以人權為出發點，美國所講的道德戰爭與人權至上，在某些情況下，並不是完全如此。但需注意的是，不能據此全盤推翻美國的人權外交，或者說這種道德戰爭完全沒有一點基礎。

北約對南斯拉夫的轟炸，就美國和北約國家的立場而言，是一個人權大於主權的事實。但假定人權大於主權的話，那由誰來決定那一個國家或那一個地區的人權狀況是好、或是壞？又壞到什麼程度？什麼樣的程度會導致美國軍事干預？什麼樣的程度會致使美國派遣地面部隊？這些都是無法解答的問題。對於美國聯合了北約幾個國家，在南斯拉夫進行轟炸行為，美國辯稱完全是為了維護人權。但反觀非洲，仍有一些國家內戰頻仍，或是侵略他國。比如，一九九四年四月六日發生政變的盧安達，其腥風血雨的內戰與種族屠殺即奪走五十萬條寶貴人命，以及百萬難民流離失所。這種侵略或內戰，其違反人權的事實歷歷可證。可是這樣的事實，並未受到世人足夠的重視。美國前次大張旗鼓地出兵南斯拉夫，若說是全然為了悍衛人權，這其中是有模糊性的。事實上，在現實的國際環境中就是強權政治，就是國家利益。國際間鮮見所謂真正的道德，國際間的道德是隨著國家利益而變換的。

目前，令人感到憂慮的，就是台灣有一些人士，認為人權大於主權，如果這種觀念成立的話，就要商榷。假使台灣搞台獨，導致北京對台動武，全世界講人權的國家，是不是都要幫助台獨？所以，某些人士贊成美國向南斯拉夫進攻，認為這是未來台灣走向獨立的一個最佳理論基礎！同樣的模式真的可以放在美國處理台海危機的態度上嗎？美國到底在兩岸之間會採取什麼政策？美國在北京對台用武以後，到底會採取什麼因應手段？維護人權是不是美國解決紛亂的主要動機？僅是注重「理想主義」，而拋棄「現實主義」是不實際的。

對於兩岸的政策，就美國而言，仍決心在後冷戰時期「扮演世界警察」，在亞洲則要取得兩岸之平衡。一九七八年到一九九○年間，在這段時期，美國打中國牌，其目的之一是在新疆設立監視站，以監視前蘇聯的軍事活動；其二，美國要使莫斯科跟北京這兩大共產國家，不能夠有任何軍事聯盟；其三，美國與北京在某些方面有所合作。為達以上目的，美國對兩岸關係的政策採取下列幾個步驟：第一，一個中國政策；第二，台灣問題要用和平手段解決；第三，由兩岸中國人自行解決，美國不加干涉。在一個中國政策下，台灣跟美國沒有正式邦交，自一九七九年開始，華府與台北「發展非官方關係」，在一九九六年，當台海發生飛彈危機時，美國即派了兩組軍艦群到太平洋來穩住局勢，使得一些主張台獨者非常振奮！認為美國在當時會派兩組航空母艦群來，若將來台灣受到軍事侵略時，美國也會再派軍艦，甚至會和台灣並肩作戰！當美國兩組軍艦群來了後，確實是振奮了許多台灣人的民心、士氣，甚至有些民進黨員認為北京是個「紙老虎」。然而，如果冷靜地從長遠來看，則問題可能不一樣，也不會如此簡單。一

一 模糊政策下的三邊關係

一九九○年以前，美國對兩岸政策較為渾沌、含糊。這個政策就是「模糊政策」。已經故去的美籍日裔參議員早川雪曾經在美國國會《八一七公報》聽證會說過一段話，他說：「文字最美麗的地方就是它的模糊之處。」正因為模糊，才能顯得文字的優美。假如文字講得赤裸裸的清楚，沒有迴旋的餘地，那就不美麗了。所以，文字的模糊是有藝術性的。早川雪博士是世界研究語義學的專家，他對「模糊」兩字的解說，帶來新的認知，也對美國在兩岸關係上所用的模糊政策有很適切的說明。美國在兩岸關係上的模糊，從《上海公報》、《建交公報》、《八一七公報》、以及《台灣關係法》上看來，都有痕跡之處。大陸和台灣對這種模糊的解讀，各有不同。大陸有大陸的版本，台灣有台灣的版本。

不過，模糊雖然有它的好處，但也有學者認為，兩岸關係不能一直模糊下去，因為模糊下去可能出現危險。所以，美國也會隨著時間情勢而有所修正。美國以前所說的「兩岸問題應由兩岸中國人和平解決。」現在卻有人突然提出「中程協議」的建議，事實上美國政府對以前的模糊政策已經在作小幅度之修正。以前的模糊是要兩岸自行解決兩岸問題，但實際上是難以解決。美國希望雙方上談判桌。這些動作證明美國似乎已經有所不耐，有些學者認為美國有必要「為台灣而戰」？如果兩岸能持續對談，緊張氣氛就會緩和；不談，雙方關係只會越來越緊張。不管要談多久，十年或二十年，而最後的結果也許不是美國所想看到的，但若兩岸關係不再緊張，這也有其正面的意義。至於，美國到底希望台北跟北京統一？還是兩岸永遠分開？答案不易看到。不過一九九六年以後的政策已有所不同。之前美國聲稱「不參與兩岸之間的談判」；現在，儘管美國政府發言人一再否認參與兩岸對談，但在實際上美國已經在某種程度中參與了兩岸對談。那麼，這對兩岸關係到底會產生正面或負面的影響，這又是一個不易回答的問題。

對於今後的台灣，美國可能想把兩岸問題國際化，這也是台灣內部某些人士的看法，認為國際化以後，台灣就可以直接訴諸於國際社會，在國際社會的同情下，以一個合乎民主、自由的台灣，可以不理會來自北京的壓力。台灣內部也有人持相反的看法，他們認為兩岸的事情不應該讓不相干的人插足，不必使這個問題更為複雜，讓台灣成為他國的一個棋子！而主張把台灣問題推向國際化的人士則認為，美國和日本會在發生危機時協助台灣。但是，我們必須思索美國和日本的台灣政策是否永久不變。就美國的立場而言，什麼對美國最有利，他們就會採取最有利於美國的政策，國際間皆是如此。等到這種政策對他們不利，他們自然會作修改。有些人認為，中國大陸很需要美國的資金、技術等，所以中國不敢得罪美國；但美國也同樣需要中國合作。例如，南、北韓之間的穩定，限製出售飛彈給阿拉伯國家；希望中國不要幫助巴基斯坦開發核子武器！在一九九八年的東亞金融危機時，希望人民幣不貶值。所以，無論在經濟、軍事、安全以及金融上，美國都需要中國的合作。

一般來講，「美國是個講求現實的資本主義者，然而也是一個力求原則，追尋理想的年輕國家」，對於一些國際問題，美國希望常任理事國之一的中國不要在聯合國動用否決權。只要中國一投否決票，美國在聯合國所欲推動的政策便會失敗。之前，美國之所以沒有用聯合國的名義出兵南斯拉夫，就是因為美國知道如果用聯合國名義，中國跟俄羅斯一定會投票否決。因此。採用北約的名義避免他們的杯葛。美國和中國相互需要，可以說是一種平衡。美國對兩岸的政策在改變，而台灣的兩岸政策好像就是「拖」。這種政策能拖多久是一個問題。不論如何，對於兩岸問題，總要做個因應之道。假定北京向台灣動武，而這個軍事活動的方式不是僅放一兩個飛彈，而是持續地發射，並採取轟炸台灣的手段，對於這種直接的軍事行動，台灣應如何因應?要回答這一問題，是非常困難的。二

二 兩岸難題──談判、溝通或軍備競賽

至於目前台灣國防部所積極研議的「戰區飛彈防禦系統」(TMD)，同樣引發台海兩岸軍備競賽的緊張關係。不過，這個防禦系統，美國至今尚在研究中，整個系統研發成功恐怕還要十年時間。如果台灣要參加TMD的話，所需的經費是天文數字！日本、美國皆積極推動，南韓則拒絕參加。目前台灣的民間、官方對這個系統，都有一些正面的反應。假定台灣同美國簽了TMD合作協定，那就等於是台灣和中國大陸從事軍備競賽。然而，問題是根據評估TMD防衛系統要等到約十年後方能完成，但十年後中國大陸研發飛彈的技術也會精進，TMD是否還能有效地擊落對方的飛彈則是一個問題，另外一個問題則是：如此下去，是否會對台獨有鼓勵作用。

加入TMD計劃後，台灣有可能與美國、日本在軍事上連成一線來對付中國。不過，要注意的是，目前美國跟中國互有所需，關係密切；彼此間不但有正式協定，雙方在軍事上也互有往來，這包括軍事互訪、軍事情報交換等等。從理論上來看，一個國家終結一個有邦交國的關係，而去幫助一個沒有正式邦交的國家，這在國際關係史上是相當少見的!同時也會引起新一波的軍備競賽。

假如中國大陸對台灣出兵，在什麼情況之下，美國才會幫助台灣對抗北京？要回答這一問題，應瞭解在後冷戰時期美國出兵的原則。這個原則就是絕對避免與一個核武國家發生直接的軍事衝突。美國與蘇聯在冷戰期間對人類最大的貢獻，就是冷戰了四十五年還是冷戰。儘管他們與一些國家間有著大大小小的戰爭，可是蘇聯跟美國從來沒有在軍事上有正面衝突。他們之間有競爭、有對抗、也有妥協，但從沒有過直接的軍事戰爭。這是因為如果美、蘇兩國爆發戰爭，就有可能引發核戰，甚至導致第三次世界大戰。所以，美、蘇兩國始終努力避免正面軍事衝突，避免因核彈所導致的人類浩劫。世界和平不僅是「希望、夢想，也是我們的終極目標」(Not only hope, not only our dream, but our steadfast objective)

美國在冷戰期間躲過核子戰爭，現在更不會為了台灣而跟中國掀起一場核子大戰。美國這次出兵攻擊南斯拉夫，其目的不僅是為了人權。另一個重要原因在於南斯拉夫是當前俄羅斯最堅強的盟友，美國想一舉把俄羅斯目前在東歐最親密的戰友打垮。俄羅斯看在眼裡，當然非常不高興，大力反對北約出兵。從此可看出美國出兵作戰是有選擇性的。所以，美國要跟一個有十三億人口的核子國家進行全面軍事衝突的假設不易成立。

台北目前與北京的關係，又因民進黨執政而落入低潮。最大的原因是雙方沒有互信，常透過文宣互相放話，彼此在言語上互做攻擊，汪道涵在一九九九年底來台訪問的機會沒有之後，兩岸之間的對話一直在彼此間頻生波瀾。事實上，談判是一種討價還價的對話，互相雖有底線，但也要有妥協，否則，就難談出什麼結果。不過即使談判毫無結果，但若兩岸能持績對話，仍有益於彼此間的溝通，緩和緊張的關係。

這些年來，由於兩岸彼此缺乏互信，關係一直不能向前推展。不過，目前美國好像已經不耐煩，已在示意雙方要認真面對問題，加速進行對話。於是第二軌道、中程協議、一國三制等想法也就浮上檯面。但是，當台北當局追問這些究竟是什麼意思時，美國好像欲語還休，而這當然是有含意的。不管美國傳話的真意是什麼，台北當局總要做開始談判的心理準備。

南韓故總統樸正熙，上任後就表示要跟北韓對談，可是，多年過去了，南北韓仍然是南北韓。所以，今天就算是台灣與中國大陸談判，也不會馬上有什麼結果。台灣不能怕談判，談判已經是今後無法躲避的，因為現在國際潮流是以談判代替對抗，而對抗不會帶來什麼好處。這個問題雖然見仁見智，不過，台北當局至少不能把兩岸關係當成「沒有關係」。

就經濟層面而言，台灣跟大陸的關係非常密切，台灣每年也從大陸賺進外匯，台商的進駐對大陸沿海地區的經濟發展助益甚大。單從這一點看來，就知道大陸跟台灣有著相互依存的密切關係。台灣跟大陸的關係是多層次的，有心理、情感、政治、和經濟上的層面。兩岸關係太複雜，既非三言兩語可以道盡，也不是一年半載可以解決。「兩國論」的提出及陳水扁當選總統使雙方關係回到原點，甚至更加惡化，但是雙方政府應體認彼此的言語攻訐於事無補，只會造成台海局勢更不安定，進而影響雙方的經濟發展。所以，在雙方關係緊張時，更應冷靜地坐下來談，以合作代替對抗，才是兩岸和平的保障，共榮的基石。

相對的則是雙方升高敵對的聲勢，則兩岸就談不上有融和的關係，在二○○○年的二月初，美國國會就以三四一票對七十票通過了一項引人爭議的《台灣安全加強法案》(Taiwan Security Enhancement Act)，這一法案自是成為兩岸拔河的一個課題，也成為一顆不定時炸彈。三

三 《台灣安全加強法案》帶來的爭議

美國眾議院在二○○○年二月一日通過了《台灣安全加強法案》，這一在眾議院以百分之八十三的懸殊比數通過的議案，是一項十足爭議性的議案，儘管在眾議院以大多數的贊成通過，然而其矛盾及爭議性的本質，引發了美國行政與立法兩個部門的爭論，更嚴重的是，此一法案使得本來就風雨飄搖的兩岸關係，更見大雨滂沱，雷聲連連，一舉牽動了三邊的既存關係，值得重視。

事實上，早在一九九九年秋末，國會山莊就有消息，揣測此案必定可先在眾議院通過。至於參議院則不見得會立即跟隨眾議院的腳步。如今眾議院通過已一年，仍不見參議院的動靜，果然印證了一九九九年秋末的預測，參議院為何迄今仍未動聲色，這是因為行政部門強烈反對所致，本文稍後會對此一情形予以詳細剖析，現在先來看看這件提案，究竟帶來了什麼重要訊息？

根據通過的條文，此一提案之精髓約可概略分成下述各項：其一是美國對台灣的軍售，應該從實際防衛需求考量，而不是由政治面考量；其二美國行政部門應與台灣有更為緊密的溝通；其三是美國行政部門應向立法部門定期提出對台防護報告；其四是在「美國在台協會」中增設軍事幕僚職位。其目的則是在形成一個較為完備的協調合作機制。事實上，這一機制在過去三十年間一直存在著，這是因為華盛頓與台北在軍售及訓練上的所需，再加上華府對台北自一九九七年台海危機後行之有年的「安全對話」，似乎已發揮了功效，這在實質運作上，給予雙方以「工作夥伴」般的實際效用。

然而「加強法」卻意圖將此一已存在的實際關係表面化，甚至是加強化，而引起了北京方面的不滿與猜疑，最令北京不安的是這一趨勢是否會衍生出華府與台北的准軍事聯盟。由於華府與台北目前沒有正式外交關係，所以沒有成立正式軍事聯盟的條件，然而也不是就毫無建立准軍事同盟的可能，在理論上，這事雖然有可能實現，然而在現實上，卻是不可能的，因為這種「准軍事同盟」的組成，一定會引起北京方面的強烈反制，台海局勢不免為之緊繃而再起風雲。

中南海的領導班子們對「台灣安全加強法」有著極強烈的反應，其主因就在於此一「加強法」正在測試中共約底線，瞭然於此法之敏感度，北京方面自然有反對到底的態度。事實上，此法的本身不是十分重要，而是此法所衍生出的後果卻令中共不能等閒視之。要能對此一問題作較為完備的看法，一定要先看清中共在華府、台北與北京三角關係的立場。唯有如此才能對此一問題有著充分的認識。

自從一九九九年七月李登輝提出「特殊國與國論」後，大陸海協會會長汪道涵取消來台，兩岸關係陷入僵局，迄今未有進展。雙方歧見加深，台海情勢趨於緊張。而「加強法」的出現。兩岸關係無疑雪上加霜。中南海的領導班子們認為雙方愈走愈遠，歸咎於台灣獨立理念日漸高張，而在二○○○年二月底推出了《一個中國原則與台灣問題》白皮書，這一白皮書共刊出了三個「如果」，這三個「如果」如有一項發生，就將對台用兵，一時之間舉世震驚，台北也面臨了前所未有的挑戰。

這三個「如果」是：一、台灣發生了台獨；二、外國勢力來台；三、台灣一直延遲談判統一。這第三個「如果」首次出現，一時之間，使得本已惡化的兩岸關係被壓縮地更無迴旋的餘地。何以致此?根據台北方面的說法認為這是中共的強權政治，然而根據北京的說法，認為這是對台獨的反制。在雙方各有立場，又無法妥協的情況下，兩岸關係的發展當然就必須等到五月二十日台灣新領導人就職以後再做打算。然而，陳水扁在五二○的就職演說中，並無任何突破，一些善意在北京方面則認為不過是「暗獨」而已。總之，兩岸之緊張關係不曾就此消失。危機是否可以一變而為轉機，實是一大問題，也嚴峻考驗陳水扁的智慧。四

四 成功的務實外交政策

就理論上來看，「加強法案」將加強台灣防務，乍聽之下，好像從此就可以高枕無憂，然而仔細一分析，則就覺得此事不是這麼簡單。因為北京這一個因素揮之不去，而這一個因素將決定未來台灣是否安全。美國行政部門極為審慎且嚴肅地表示，設若此案未來在參院通過，則一定要予以否決，行政官員直言這一法案將「嚴重削弱台灣安全，傷害美國有關亞洲安定的整體目標」。他並且表示，現行的《台灣關係法》為台灣安全提供了有效的架構，而且也在有效地運作，實在無需修正，或另外補強。從上所述，可知美國的行政部門與立法部門，對此一法案的看法截然不同。就中華民國政府而言，是傾向同意美國行政部門的解釋抑或傾向國會的支持，就看新政府的智慧了。

在北京白皮書公佈之後，此法案未來之走向，格外令人重視，就目前趨勢看來，此法案未來有個可能，其一是參院通過，總統否決。其二是參院否決，或者根本不予討論。則此法案，也就消失，不再構成為刺激兩岸的因素。事實上，布希總統儘管在大選期間說了大話，要支持「台安法」，然而上任後卻在態度上有了轉變。

問題是為何美國眾議院通過此一提案，是真為了台灣的安全，還是保障美國軍火商的市場，還是將台灣當作與北京角力的籌碼！在審視華府、台北與北京三邊關係之餘，吾人應冷靜地思索一番，我們在這場角力中有什麼籌碼？什麼本錢？刺激北京非上策，依賴美國，更不足恃。民粹主義在李登輝主政下成長不少！期望在未來的歲月，我們的新領導人能冷靜地因應兩岸間持續的緊張關係，真正為台灣人民帶來安定與繁榮。

事實上，「台安法」僅帶來面子，台灣今天真正的需要則是裡子，目前華府的折衷辦法是案子不再由參院提出，為了給足國會支持台灣人士的「裡子」，則由行政部門向國會報告美國在對台軍售上的實踐，在這樣子的一個安排下，美國行政部門將向國會進行機密簡報，這將是多年來首次向國會簡報。這類簡報有下述兩項意義，在二○○一年台美軍售會議前，國會可瞭解全盤狀況，並可與行政官員交換意見，其二是在實質上，確立了行政與立法有關對台軍售諮商的機制。由此以觀，國會不必再強行通過「台安法」而可將該法中之要點及精神逐一加諸行政部門及國會間的關係，從此一案例中，可以看出台北與華府實質關係的增進是可以作得到的。可惜的是在李登輝的十二年主政當中，卻未曾多在這方面著墨，反倒是樂於作一些英雄式「走出去」對外關係，如一九九五年康乃爾大學之行即是一個毫不務實的行為。

扁政府在外交上的作為應記取李登輝對外關係失敗的痛苦教訓，阿扁應該走務實外交，而不是什麼「走出去外交」，什麼「南進政策」，更不是作「凱子外交」，因為成功的外交必在實質中是為全民，而不是標榜個人的自得與自滿，陳水扁記取這個教訓，才可真正地實踐「務實外交」。