公投議題牽動下的美中台關係

張麟徵
(台大政治系教授)


布希政府上台之後的對華政策已經因為國際情勢驟變而有所調整,由向台灣大幅傾斜,而逐漸向大陸傾斜,最近因為陳水扁的「一邊一國」及「公投」主張,使此一傾斜更有加大的趨勢。到底「公投」議題對美中台關係會發生何種影響,值得關注。

一 「公投」議題何以出台

陳水扁十分重視與美國的關係無待贅言,所以初掌政權時,提出「四不一沒有」的主張,努力使美國安心「滿意」。但是言猶在耳,陳水扁卻在去年八月出其不意的拋出「一邊一國,公投立法有其迫切性」的說法,讓美國人大吃一驚。事後派了蔡英文赴美負荊請罪,好不容易把美國人哄得將信將疑,今年五月下旬又拋出將舉辦「核四公投」、「WHO公投」的說法,又把美國人嚇得一愣一愣的。

公投對兩岸關係與台美關係可能造成的衝擊,陳水扁絕對不會不知道,所以仍要一意孤行,全是因為選舉考慮。雖然民進黨有一套解圍的說詞,其實都難以掩蓋陳水扁骨子裡仇中,尋求升高兩岸衝突,來為自己實力加持的真正動機。

由於施政成績欠佳,經濟衰敝,再加上連宋整合成功,陳水扁勝選壓力增大,而內部如林義雄等基本教義派的不滿也升高,只好冒險丟出「公投牌」。「公投牌」的好處是:其一,「核四公投」對奉此為神主牌的林義雄有了交代,讓基本教義派沒有反彈的藉口,可鞏固基本票源。其二,「WHO公投」預期一定激起大陸打壓,則陳趁勢操作兩岸牌,既可凝聚台灣內部的反華力量,又可扣一向反對公投的「泛藍」一頂「賣台與中共同路人」的大帽,拉抬綠營選情。只是這個如意算盤能否打成很成問題,因為無論在台灣內部與美國都出現了始料未及的新反應。

二 美國與大陸的反應

先說美國反應。美國對台海基本利益就在維持穩定,因此陳水扁在兩岸關係上左搖右擺,一再測試禁區的作法,早已讓美國不勝頭疼,被「反恐」、伊拉克善後、北韓核武等議題搞得焦頭爛額的小布希,實在吃不消陳水扁一再在中美關係上給他出題目。因此「公投」議題出台之後,美國自然相當緊張,更何況大陸又對其施壓。

大陸對「公投」議題敏感不在話下,但也清楚其對台灣其實無計可施,任何直接反應,都會被民進黨利用,作為操作民粹反中的競選籌碼,因此最好的應對之道就是通過美國來約束台灣。換言之,對台與對美工作其實是一體二面,這是外交背景出身的唐家璇,出任中共對台工作小組秘書長的主要原因。

胡錦濤與布希在艾維昂高峰會時,就針對「公投」議題交換過意見。布希私下也再度重申「反對台獨」,以示不支持「公投」。六月二十日,美國在台協會台北辦事處處長包道格告知陳水扁,美國反對台灣進行任何議題的「公投」,並且轉達中共立場:任何議題的「公投」都已「跨越紅線」,而且就像切香腸一樣,一次一片,最終將走向不可避免的衝突引爆點。

包道格的談話自然令陳水扁難堪,因此府院出面澄清掩飾,故意曲解。只是沒有想到,美國務院會說包道格所為並未違反美國政策。稍後立法院長王金平及外交部長簡又新相繼赴美,美方也傳達了同樣的訊息。國務院發言人說:希望兩岸自制,不要採取任何可能升高兩岸緊張,或出現讓對話更難達成的行動或言論。在台協會理事主席夏馨在與簡又新會面時更質疑:公投的必要性何在?是否考慮過中共的反應?公投可能產生的變數為何?國務院資深官員甚至對我立法委員訪問團說:推動公投於否由台灣自行決定,但公投若引起麻煩,台灣得自行負責。

陳水扁要如何下這個台階?美國一反對,台灣就自反而縮,似乎太沒面子。另者,為選舉考量,公投又非辦不可。因此,陳水扁琢磨出來的解套之道就是:一,強調「公投」不涉統獨議題;二,聲稱只舉辦「諮詢性公投」,此一公投性質形同官辦民調,不一定要執行。但是就美國人來說,既然如此,就更不懂有何必要舉行這樣的公投?因此,這套說詞能否真的化解美國的干預還有待觀察。

三 泛藍反制

美國的反應多少還在陳水扁預料的情況之中,只是力道超乎想像。出乎陳水扁意料之外的是泛藍對「公投」立場的大反轉。陳水扁本來認為,泛藍一向反對主權性質的「公投」(plebiscite),至多只支持「創製復決」(referendum)立法,而在所謂「創製復決型的公投法」上,藍綠之間的想法也頗有距離,立法不易。陳水扁本來也不期待真的制訂「公投法」,只想以行政命令辦個民進黨可以上下其手的「諮詢性公投」。泛藍一向的反對公投立場正好可以讓其成為陳水扁的人肉盾牌,如此民進黨既不冒公投立法、舉行正式公投的國際風險,又可扣泛藍「不愛台」、「中共同路人」等大帽,在選戰中追著打,藉以鞏固本土選票。

但是這次泛藍戰術頗為靈活,因為看出美國制約的力量強大,戰術放手並無實質風險;再說,就是有風險,也該執政者來擔,所以泛藍一改前態。既然老百姓分不清「創製復決」與「公投」的不同,民進黨的民粹操作又把「公投」捧為神聖不可侵犯,那麼就「公投」吧。因此泛藍不僅表態支持公投立法,並支持最獨的蔡同榮版本,打算在立法院逼民進黨在統獨公投議題上攤牌,露出民進黨敢說不敢做的原形。如果民進黨不敢支持包含統獨公投在內的公投立法,就不能說泛藍不支持統獨公投就是「不愛台」,就是「中共同路人」,泛藍就可以在選戰中擺脫一路挨打的局面。

泛藍立場的大反轉使民進黨內部發生分裂,黨部費了九牛二虎之力遊說及積極動員之下,才在七月初立院加開的臨會中,以程序手法將蔡同榮版本攔下,化解泛藍政黨進逼。預料九月立法院開議,藍綠兩方還會在此議題上繼續過招。

中共間接施壓,美國直接力阻,泛藍突然撤防,陳水扁的公投牌要如何玩下去?

四 中美台在「公投」議題上的過招

誠如前文所言,陳水扁現階段的「公投牌」其實是選舉取向,並非玩真的。豈知其他三方都將此「假戲真作」,為化解美方壓力,陳水扁被迫只得在七月下旬派出親信邱義仁等一行四人到華府說明,不想又被大陸搶在前面,大陸國台辦正副主任,陳雲林及周明偉硬是在邱等抵美前,去華府作了一趟旋風式訪問,先對美國做了一番工作。

陳週二人在華府旋風式的訪問,雙方很快找到妥協點。那就是:除了台獨公投大陸無法忍耐外,其他則視公投主題而區別對待。如核四和國會改革,純屬內政,大陸不會在意,但是WHO公投則涉及主權,大陸一定反對。至於如何反制,則視主客觀情勢而定。

邱義仁等就陳水扁對公投的真實想法對美方做了說明,美國雖然仍疑信參半,但是自忖如果正式出面反對,也有被指為干涉內政之虞,所以表達反對的言語相當委婉,但立場則十分明確。國務院發言人瑞克聲稱:「美國嚴肅看待陳水扁總統不會推動改變台灣現狀的統獨公投的宣示」。國務院亞太事務副助理國務卿薛瑞福也表示:「美國看不出台北有足以服人的理由舉行公投,如果辦公投是為了台灣的內政考量,美國就沒有必要支持」。

美國會不會完全採信邱義仁等的說法?由於陳水扁一向出爾反爾,恐怕很難。特別是美國副國務卿阿米塔吉表示,邱義仁訪美時向其承諾,陳水扁今後將不再提「一邊一國」。但與此同時,陳水扁卻對其支持者宣稱:「一邊一國對一個中國」是大選主軸,即便黨內大老反對也無意更改;又對李潔明強調:「公投是普世價值,在大選日或之前舉行公投是不可避免的,不過不會舉行統獨公投」。一邊說不會舉行統獨公投,一邊又放言舉行「WHO諮詢性公投」,還高唱「一邊一國對一個中國」,這不矛盾嗎?如果陳水扁一貫輕諾善變,公投的「切香腸效應」自然不能排除,那麼美國與大陸會因邱義仁轉達的承諾而安心嗎?

五 美台關係所受影響

從去年八月「一邊一國,公投立法有其迫切性」的說法出爐之後,美國對陳水扁的失控就極為不滿,雙方互信動搖,「公投」議題浮出之後,政策向大陸傾斜的情形更為明顯。美台關係除基本利益認知上的差距外,其實雙方在軍售、經貿等方面這一兩年也有不少摩擦。這些摩擦本來可以慢慢化解,但是「公投」牌惹惱美國,使得陳水扁只好以在這些問題上的讓步,尋求美國諒解。

在軍售方面,美國對陳水扁消極的態度十分不悅,甚至批評台灣對自身防衛漠不關心,只想把責任推給美國。雖然經過美國對朝野政黨施壓,紀德艦的預算總算通過了,但由於對台灣的指管通情體系十分不放心,美國還希望台灣趕快購買長程預警雷達、愛國者三式飛彈。台灣一來無錢,二來對飛彈防衛的效力,內部爭議極大,所以預算被主計處打了回票。但捅出了「公投」的紕漏後,行政院急忙趕在邱義仁赴美時增列了百億軍費,讓他帶去美國做謝罪禮。

在經貿關係上,美國因為不滿台灣在保護智財權、稻米進口、藥品議價等問題上讓步有限,進度遲緩,所以早在今年初已經禁止資深經貿官員訪台,但為對外宣達。公投議題發酵後,美國在七月上旬證實此一決定,並謂中斷已達五年的貿易投資架構協定也不會恢復,並停止美台自由貿易協定的談判。基於選票考量,陳水扁本不急於在經貿問題上讓步,「公投」風波後,邱義仁赴美前,陳水扁匆忙宣佈老農津貼每月調高一千元,對老農進行預先安撫,顯示陳水扁將在上述經貿問題上鬆手,化解因為「公投」加深的美國不滿。華航新購發動機的花落「美」家,也是討好美國的作法。

由上述陳水扁政府以軍購及經貿讓步換取美國諒解,取得舉辦「諮詢性公投」通行證的作法看來,陳水扁不是不在意美國的態度,而是更在意自己的選情。如果明年選不上,得罪美國也沒什麼關係;選上了,再來負荊請罪,總有轉圜的餘地,因為美國也捨不得丟下這張台灣牌。所以陳水扁才會在邱義仁訪美的同時與歸來之後,仍把「一邊一國」、「公投不可避免」掛在口上。現在要看的倒是大陸與美國會如何反應。

雖然陳水扁擺明了「公投」是玩假的選舉牌,也承諾不會舉辦統獨公投,似乎大陸與美國只要表個態,把醜話說在前頭就夠了。只是陳水扁的可信度如何?「公投」例子一開,以後會有什麼影響?落實關乎主權的「WHO公投」,大陸會如何反應?

六 「公投」議題的後續發展與影響

如果要防範「切香腸效應」,最好不辦公投。等而次之就是要有法源,在「公投法」中就把統獨公投的可能性徹底排除。最壞的就是聽任舉辦「諮詢性公投」。因為既說是「諮詢性公投」,就是沒有法源。辦了之後,要規避責任就說這種公投等於民意調查,不必認真,無須執行。要是想推動,就說民意為大。更有進者,這種「諮詢性公投」辦多了,會激起民粹。有人可以主張:既是民調,並無拘束力,辦辦統獨公投又何妨?多年來,有關台灣民眾的統獨傾向民調不是一直在做嗎?那樣一來,問題就大了。

因此,九月立法院開議,「公投法」一定攻防激烈,執政與在野各黨都會非常小心,堅持立場。兩方拉鋸下,萬一「公投法」真的難產,陳水扁執意要以行政命令來舉辦「諮詢性公投」,又將如何?那後遺症不就埋下了嗎?還好最近舉行的「鄉鎮市長會議」中,兩百多鄉鎮市長通過決議宣示:如果在沒有法源的情況下,中央仍執意舉行「諮詢性公投」,則在中央違法的情況下,地方不會跟著違法,地方不會配合舉行「諮詢性公投」。這可以說是狠狠的將了陳水扁一軍,所以惹來行政院發言人林佳龍強硬回應。不過不管嘴有多硬,由於民進黨在基層民意首長與民代中席位有限,實力薄弱,這些基層單位真不配合,中央也無能為力。

目前看來,如果地方不配合,舉行全面性「諮詢性公投」的前景並不樂觀,能否快速制訂公投法也不明朗。如果事情發展僅止於此,「公投」議題所激起的中美台三邊關係的漣漪終將逐漸平息。但是既然這是陳水扁的選舉牌,陳水扁會輕易放棄嗎?即便陳水扁放棄,公投問題就會船過水無痕嗎?

就選舉效應而言,「公投」議題讓陳水扁在美國政府中的信用大打折扣,呂秀蓮的紐約之行賠掉了,陳水扁自己未來的「過境」之旅規格恐怕會縮水,陳水扁在選戰中打美國牌為自己加分的可能性減少,選情只怕更不樂觀。

對台灣來說,「公投」議題的炒熱已經是往「公投」的路上邁出一大步。從民調看來,拜民進黨民粹炒作之功,支持公投的民意達百分五十二,「公投」有一定的賣點勿庸置疑,但是人民對「公投」的危險性瞭解卻不高。且不說在台灣辦事涉主權的公投會掀起怎樣難以承受的風波,即便是屬於政策性的公投,在民粹當頭的情況下,對社會的健康發展也有很大的風險。如果連民主素養無人置疑的美國加州,也因為民粹當道,創製復決型的公投舉行太過頻繁,讓減稅與福利政策大行其道,導致加州財政崩潰,才來譴責投民所好慷慨的州長債台高築,應予罷免,那麼我們又能期待台灣民眾有多理性?

如果民意多數支持「公投」,公投立法是有必要的。如此,藍軍恐怕應該搬師回防,守住「創製復決」的底線,並對創製復決權行使的條件作嚴格的規範,一方面防止統獨公投變裝出現,一方面防止步上民粹式的「公投」將政府財政拖垮的先例。

大陸對「公投」議題態度的轉變,由反對一切議題的公投,到不反對台灣內政議題的公投,展現了一定程度的理性。對涉及統獨及主權內涵的公投,大陸與美國已經有了共識,一定會力阻。

如果陳水扁遵守承諾,「公投」議題雖然在兩岸三邊關係上掀起一些漣漪,但不會有多大影響,插槍走火的機會也不大。不過一來陳水扁的承諾可信度存疑,二來潘朵拉的盒子一開,要想善後就不容易。可以預見,在民進黨的扇動下,統獨和涉及主權的公投訴求會像SARS,條件得宜就捲土重來。其陰影對美中台關係,兩岸關係,乃至於台灣內部政治關係都會有持續性的不良影響。◆