公投議題牽動下的美中台關係

布希政府上台之後的對華政策已經因為國際情勢驟變而有所調整，由向台灣大幅傾斜，而逐漸向大陸傾斜，最近因為陳水扁的「一邊一國」及「公投」主張，使此一傾斜更有加大的趨勢。到底「公投」議題對美中台關係會發生何種影響，值得關注。

一　「公投」議題何以出台

陳水扁十分重視與美國的關係無待贅言，所以初掌政權時，提出「四不一沒有」的主張，努力使美國安心「滿意」。但是言猶在耳，陳水扁卻在去年八月出其不意的拋出「一邊一國，公投立法有其迫切性」的說法，讓美國人大吃一驚。事後派了蔡英文赴美負荊請罪，好不容易把美國人哄得將信將疑，今年五月下旬又拋出將舉辦「核四公投」、「WHO公投」的說法，又把美國人嚇得一愣一愣的。

公投對兩岸關係與台美關係可能造成的衝擊，陳水扁絕對不會不知道，所以仍要一意孤行，全是因為選舉考慮。雖然民進黨有一套解圍的說詞，其實都難以掩蓋陳水扁骨子裡仇中，尋求升高兩岸衝突，來為自己實力加持的真正動機。

由於施政成績欠佳，經濟衰敝，再加上連宋整合成功，陳水扁勝選壓力增大，而內部如林義雄等基本教義派的不滿也升高，只好冒險丟出「公投牌」。「公投牌」的好處是：其一，「核四公投」對奉此為神主牌的林義雄有了交代，讓基本教義派沒有反彈的藉口，可鞏固基本票源。其二，「WHO公投」預期一定激起大陸打壓，則陳趁勢操作兩岸牌，既可凝聚台灣內部的反華力量，又可扣一向反對公投的「泛藍」一頂「賣台與中共同路人」的大帽，拉抬綠營選情。只是這個如意算盤能否打成很成問題，因為無論在台灣內部與美國都出現了始料未及的新反應。

二　美國與大陸的反應

先說美國反應。美國對台海基本利益就在維持穩定，因此陳水扁在兩岸關係上左搖右擺，一再測試禁區的作法，早已讓美國不勝頭疼，被「反恐」、伊拉克善後、北韓核武等議題搞得焦頭爛額的小布希，實在吃不消陳水扁一再在中美關係上給他出題目。因此「公投」議題出台之後，美國自然相當緊張，更何況大陸又對其施壓。

大陸對「公投」議題敏感不在話下，但也清楚其對台灣其實無計可施，任何直接反應，都會被民進黨利用，作為操作民粹反中的競選籌碼，因此最好的應對之道就是通過美國來約束台灣。換言之，對台與對美工作其實是一體二面，這是外交背景出身的唐家璇，出任中共對台工作小組秘書長的主要原因。

胡錦濤與布希在艾維昂高峰會時，就針對「公投」議題交換過意見。布希私下也再度重申「反對台獨」，以示不支持「公投」。六月二十日，美國在台協會台北辦事處處長包道格告知陳水扁，美國反對台灣進行任何議題的「公投」，並且轉達中共立場：任何議題的「公投」都已「跨越紅線」，而且就像切香腸一樣，一次一片，最終將走向不可避免的衝突引爆點。

包道格的談話自然令陳水扁難堪，因此府院出面澄清掩飾，故意曲解。只是沒有想到，美國務院會說包道格所為並未違反美國政策。稍後立法院長王金平及外交部長簡又新相繼赴美，美方也傳達了同樣的訊息。國務院發言人說：希望兩岸自制，不要採取任何可能升高兩岸緊張，或出現讓對話更難達成的行動或言論。在台協會理事主席夏馨在與簡又新會面時更質疑：公投的必要性何在？是否考慮過中共的反應？公投可能產生的變數為何？國務院資深官員甚至對我立法委員訪問團說：推動公投於否由台灣自行決定，但公投若引起麻煩，台灣得自行負責。

陳水扁要如何下這個台階？美國一反對，台灣就自反而縮，似乎太沒面子。另者，為選舉考量，公投又非辦不可。因此，陳水扁琢磨出來的解套之道就是：一，強調「公投」不涉統獨議題；二，聲稱只舉辦「諮詢性公投」，此一公投性質形同官辦民調，不一定要執行。但是就美國人來說，既然如此，就更不懂有何必要舉行這樣的公投？因此，這套說詞能否真的化解美國的干預還有待觀察。

三　泛藍反制

美國的反應多少還在陳水扁預料的情況之中，只是力道超乎想像。出乎陳水扁意料之外的是泛藍對「公投」立場的大反轉。陳水扁本來認為，泛藍一向反對主權性質的「公投」（plebiscite），至多只支持「創製復決」(referendum)立法，而在所謂「創製復決型的公投法」上，藍綠之間的想法也頗有距離，立法不易。陳水扁本來也不期待真的制訂「公投法」，只想以行政命令辦個民進黨可以上下其手的「諮詢性公投」。泛藍一向的反對公投立場正好可以讓其成為陳水扁的人肉盾牌，如此民進黨既不冒公投立法、舉行正式公投的國際風險，又可扣泛藍「不愛台」、「中共同路人」等大帽，在選戰中追著打，藉以鞏固本土選票。

但是這次泛藍戰術頗為靈活，因為看出美國制約的力量強大，戰術放手並無實質風險；再說，就是有風險，也該執政者來擔，所以泛藍一改前態。既然老百姓分不清「創製復決」與「公投」的不同，民進黨的民粹操作又把「公投」捧為神聖不可侵犯，那麼就「公投」吧。因此泛藍不僅表態支持公投立法，並支持最獨的蔡同榮版本，打算在立法院逼民進黨在統獨公投議題上攤牌，露出民進黨敢說不敢做的原形。如果民進黨不敢支持包含統獨公投在內的公投立法，就不能說泛藍不支持統獨公投就是「不愛台」，就是「中共同路人」，泛藍就可以在選戰中擺脫一路挨打的局面。

泛藍立場的大反轉使民進黨內部發生分裂，黨部費了九牛二虎之力遊說及積極動員之下，才在七月初立院加開的臨會中，以程序手法將蔡同榮版本攔下，化解泛藍政黨進逼。預料九月立法院開議，藍綠兩方還會在此議題上繼續過招。

中共間接施壓，美國直接力阻，泛藍突然撤防，陳水扁的公投牌要如何玩下去？

四　中美台在「公投」議題上的過招

誠如前文所言，陳水扁現階段的「公投牌」其實是選舉取向，並非玩真的。豈知其他三方都將此「假戲真作」，為化解美方壓力，陳水扁被迫只得在七月下旬派出親信邱義仁等一行四人到華府說明，不想又被大陸搶在前面，大陸國台辦正副主任，陳雲林及周明偉硬是在邱等抵美前，去華府作了一趟旋風式訪問，先對美國做了一番工作。

陳週二人在華府旋風式的訪問，雙方很快找到妥協點。那就是：除了台獨公投大陸無法忍耐外，其他則視公投主題而區別對待。如核四和國會改革，純屬內政，大陸不會在意，但是WHO公投則涉及主權，大陸一定反對。至於如何反制，則視主客觀情勢而定。

邱義仁等就陳水扁對公投的真實想法對美方做了說明，美國雖然仍疑信參半，但是自忖如果正式出面反對，也有被指為干涉內政之虞，所以表達反對的言語相當委婉，但立場則十分明確。國務院發言人瑞克聲稱：「美國嚴肅看待陳水扁總統不會推動改變台灣現狀的統獨公投的宣示」。國務院亞太事務副助理國務卿薛瑞福也表示：「美國看不出台北有足以服人的理由舉行公投，如果辦公投是為了台灣的內政考量，美國就沒有必要支持」。

美國會不會完全採信邱義仁等的說法？由於陳水扁一向出爾反爾，恐怕很難。特別是美國副國務卿阿米塔吉表示，邱義仁訪美時向其承諾，陳水扁今後將不再提「一邊一國」。但與此同時，陳水扁卻對其支持者宣稱：「一邊一國對一個中國」是大選主軸，即便黨內大老反對也無意更改；又對李潔明強調：「公投是普世價值，在大選日或之前舉行公投是不可避免的，不過不會舉行統獨公投」。一邊說不會舉行統獨公投，一邊又放言舉行「WHO諮詢性公投」，還高唱「一邊一國對一個中國」，這不矛盾嗎？如果陳水扁一貫輕諾善變，公投的「切香腸效應」自然不能排除，那麼美國與大陸會因邱義仁轉達的承諾而安心嗎？

五　美台關係所受影響

從去年八月「一邊一國，公投立法有其迫切性」的說法出爐之後，美國對陳水扁的失控就極為不滿，雙方互信動搖，「公投」議題浮出之後，政策向大陸傾斜的情形更為明顯。美台關係除基本利益認知上的差距外，其實雙方在軍售、經貿等方面這一兩年也有不少摩擦。這些摩擦本來可以慢慢化解，但是「公投」牌惹惱美國，使得陳水扁只好以在這些問題上的讓步，尋求美國諒解。

在軍售方面，美國對陳水扁消極的態度十分不悅，甚至批評台灣對自身防衛漠不關心，只想把責任推給美國。雖然經過美國對朝野政黨施壓，紀德艦的預算總算通過了，但由於對台灣的指管通情體系十分不放心，美國還希望台灣趕快購買長程預警雷達、愛國者三式飛彈。台灣一來無錢，二來對飛彈防衛的效力，內部爭議極大，所以預算被主計處打了回票。但捅出了「公投」的紕漏後，行政院急忙趕在邱義仁赴美時增列了百億軍費，讓他帶去美國做謝罪禮。

在經貿關係上，美國因為不滿台灣在保護智財權、稻米進口、藥品議價等問題上讓步有限，進度遲緩，所以早在今年初已經禁止資深經貿官員訪台，但為對外宣達。公投議題發酵後，美國在七月上旬證實此一決定，並謂中斷已達五年的貿易投資架構協定也不會恢復，並停止美台自由貿易協定的談判。基於選票考量，陳水扁本不急於在經貿問題上讓步，「公投」風波後，邱義仁赴美前，陳水扁匆忙宣佈老農津貼每月調高一千元，對老農進行預先安撫，顯示陳水扁將在上述經貿問題上鬆手，化解因為「公投」加深的美國不滿。華航新購發動機的花落「美」家，也是討好美國的作法。

由上述陳水扁政府以軍購及經貿讓步換取美國諒解，取得舉辦「諮詢性公投」通行證的作法看來，陳水扁不是不在意美國的態度，而是更在意自己的選情。如果明年選不上，得罪美國也沒什麼關係；選上了，再來負荊請罪，總有轉圜的餘地，因為美國也捨不得丟下這張台灣牌。所以陳水扁才會在邱義仁訪美的同時與歸來之後，仍把「一邊一國」、「公投不可避免」掛在口上。現在要看的倒是大陸與美國會如何反應。

雖然陳水扁擺明了「公投」是玩假的選舉牌，也承諾不會舉辦統獨公投，似乎大陸與美國只要表個態，把醜話說在前頭就夠了。只是陳水扁的可信度如何？「公投」例子一開，以後會有什麼影響？落實關乎主權的「WHO公投」，大陸會如何反應？

六　「公投」議題的後續發展與影響

如果要防範「切香腸效應」，最好不辦公投。等而次之就是要有法源，在「公投法」中就把統獨公投的可能性徹底排除。最壞的就是聽任舉辦「諮詢性公投」。因為既說是「諮詢性公投」，就是沒有法源。辦了之後，要規避責任就說這種公投等於民意調查，不必認真，無須執行。要是想推動，就說民意為大。更有進者，這種「諮詢性公投」辦多了，會激起民粹。有人可以主張：既是民調，並無拘束力，辦辦統獨公投又何妨？多年來，有關台灣民眾的統獨傾向民調不是一直在做嗎？那樣一來，問題就大了。

因此，九月立法院開議，「公投法」一定攻防激烈，執政與在野各黨都會非常小心，堅持立場。兩方拉鋸下，萬一「公投法」真的難產，陳水扁執意要以行政命令來舉辦「諮詢性公投」，又將如何？那後遺症不就埋下了嗎？還好最近舉行的「鄉鎮市長會議」中，兩百多鄉鎮市長通過決議宣示：如果在沒有法源的情況下，中央仍執意舉行「諮詢性公投」，則在中央違法的情況下，地方不會跟著違法，地方不會配合舉行「諮詢性公投」。這可以說是狠狠的將了陳水扁一軍，所以惹來行政院發言人林佳龍強硬回應。不過不管嘴有多硬，由於民進黨在基層民意首長與民代中席位有限，實力薄弱，這些基層單位真不配合，中央也無能為力。

目前看來，如果地方不配合，舉行全面性「諮詢性公投」的前景並不樂觀，能否快速制訂公投法也不明朗。如果事情發展僅止於此，「公投」議題所激起的中美台三邊關係的漣漪終將逐漸平息。但是既然這是陳水扁的選舉牌，陳水扁會輕易放棄嗎？即便陳水扁放棄，公投問題就會船過水無痕嗎？

就選舉效應而言，「公投」議題讓陳水扁在美國政府中的信用大打折扣，呂秀蓮的紐約之行賠掉了，陳水扁自己未來的「過境」之旅規格恐怕會縮水，陳水扁在選戰中打美國牌為自己加分的可能性減少，選情只怕更不樂觀。

對台灣來說，「公投」議題的炒熱已經是往「公投」的路上邁出一大步。從民調看來，拜民進黨民粹炒作之功，支持公投的民意達百分五十二，「公投」有一定的賣點勿庸置疑，但是人民對「公投」的危險性瞭解卻不高。且不說在台灣辦事涉主權的公投會掀起怎樣難以承受的風波，即便是屬於政策性的公投，在民粹當頭的情況下，對社會的健康發展也有很大的風險。如果連民主素養無人置疑的美國加州，也因為民粹當道，創製復決型的公投舉行太過頻繁，讓減稅與福利政策大行其道，導致加州財政崩潰，才來譴責投民所好慷慨的州長債台高築，應予罷免，那麼我們又能期待台灣民眾有多理性？

如果民意多數支持「公投」，公投立法是有必要的。如此，藍軍恐怕應該搬師回防，守住「創製復決」的底線，並對創製復決權行使的條件作嚴格的規範，一方面防止統獨公投變裝出現，一方面防止步上民粹式的「公投」將政府財政拖垮的先例。

大陸對「公投」議題態度的轉變，由反對一切議題的公投，到不反對台灣內政議題的公投，展現了一定程度的理性。對涉及統獨及主權內涵的公投，大陸與美國已經有了共識，一定會力阻。

如果陳水扁遵守承諾，「公投」議題雖然在兩岸三邊關係上掀起一些漣漪，但不會有多大影響，插槍走火的機會也不大。不過一來陳水扁的承諾可信度存疑，二來潘朵拉的盒子一開，要想善後就不容易。可以預見，在民進黨的扇動下，統獨和涉及主權的公投訴求會像SARS，條件得宜就捲土重來。其陰影對美中台關係，兩岸關係，乃至於台灣內部政治關係都會有持續性的不良影響。◆