日本調查大陸棚及台灣政治情勢對釣魚台主權的影響

一、前言

「日本的國土面積為三十八萬平方公里，居世界第六十一位。能源、礦物資源幾乎都仰賴進口」〔註一〕，因此其國力強盛時對領土與資源始終有強烈的企圖。戰前日本愛用武力作前導，「鯨吞」包括中國在內東亞、東南亞鄰國的領土與資源；戰後則在美國刻意的扶持與袒護下，改採陰柔、表面上似乎合法、民主的「蠶食」方式，技巧地延續跟戰前異曲但同工的意志，奄美群島、琉球群島就是這樣一個一個收入版圖的，當然，接下來日本還有好幾個「尚待完成」的目標。不過，目前日本最垂涎的是大陸棚（又稱大陸架或大陸礁層）的資源。

一般地理學所謂的大陸棚（continental shelf），指的是大陸或大島從鄰接海岸的淺海海底，到水深兩百公尺的海底之間，呈緩緩傾斜如棚狀的區域。全球海洋中，有百分之七點六是大陸棚，這裡埋藏著豐富的石油、天然氣及金屬礦物等資源，同時也是很棒的漁場。一九四五年九月二十八日，美國總統杜魯門基於「根據最近的技術演進，已經或不久的將來即可實現（對美國沿海大陸棚石油的開採）」，率先主張美國對鄰接海岸公海下大陸棚地底和海床的天然資源，擁有管轄權和控制權。此一主張通稱為「大陸棚宣言（杜魯門宣言）」。之後，許多國家起而傚尤，遂點燃了日後各國覬覦大陸棚資源的野心，而且胃口越來越大。

一九八二年聯合國通過了新的海洋法條約〔註二〕，規定沿海國家在符合特定的地質、地形條件下，可以主張超過兩百海浬（約三百七十公里）乃至最多到三百五十海浬（約六百五十公里）的大陸棚（海洋法上的大陸棚跟地理學上的大陸棚定義不同），除了上方水域仍屬公海外，對大陸棚底下的礦藏和固定棲息在該處的海產都有主權的權利（sovereign rights），猶如一國的海底領土。日本四面環海、得天獨厚，絕對會視此為「千載難逢的機會」。

然而，必須注意的是，中日兩國雖未毗鄰，可是海島連綿，不僅大陸棚會重疊，更不可避免的會涉及到極敏感的釣魚台問題（日本稱為「尖閣列島」；釣魚台是一系列的小島嶼，本文為行文簡潔，皆統稱作釣魚台）。一九六八年「聯合國亞洲暨遠東經濟委員會」，勘察中國東海、台灣海峽北方的海底資源，證實釣魚台附近海域蘊藏著堪稱「第二個中東」的豐富石油〔註三〕。現今中國大陸、台灣、日本三方均宣稱擁有釣魚台主權，情形原本就很複雜，那麼，日本在爭取大陸棚時，會如何處理釣魚台？另外，台灣島內政治情勢的演變，又會為釣魚台的歸屬增加什麼變數？這是個亟需未雨綢繆、早謀對策的課題。

二、日本全力動員調查圓夢

經過數個月的醞釀，二○○三年七月八日，當時的日本國土交通大臣扇千景（後於九月二十二日卸任）正式提出請求，要將目前以海上保安廳為主的「調查大陸棚當成國家計畫（project）」，得到小泉首相的同意。

為了擴大海底資源的挖掘權，日本政府八月二十五日公佈了一份對未來六年調查大陸棚非常重要的文件──「為劃定大陸棚今後的基本構想」，並於翌日在首相官邸召開的相關省廳連絡會議上，正式決定未來調查大陸棚的工作分兩階段進行，二○○四年為第一階段，分工是海上保安廳做精密的海底地形調查，海上保安廳與文部科學省擔任勘察地殼結構，資源能源廳則負責地質調查。二○○五年起是根據第一階段的結果，修正調查方式的效率和時程，進行更縝密的第二階段調查〔註四〕。

事實上，日本早從一九八三年即展開調查，迄今已進行超過二十年了，在小笠原群島、沖鳥島、南鳥島一帶等六個地區。就其所調查的區域觀之，日本是將「領土」拉到散佈在太平洋西側的各群島，再以群島的最外側延伸其大陸棚區域，盡可能取最大範圍──三百五十海浬〔註五〕。

據日本估計，已調查的大陸棚海底埋有數十兆日圓的資源；可以主張權力的面積約有六十五萬平方公里，相當於現在領土的一點七倍。前國交大臣扇千景曾在一篇標題為「調查大陸棚是國家的百年大計──資源大國日本不是夢」的文章裡，向民眾舉例說：那裡有日本年消耗量三百二十年份的錳、一千三百年份的鈷、一百年份的鎳、一百年份的天然瓦斯等〔註六〕。另有資料指出，還有大量也許能取代石油的甲烷水合物（methane hydrate）、品質甚佳的金礦、銅礦，可作抗癌劑、風濕痛藥物的白蛤（calyptogena），及蝦、蟹、貝類等龐大的生物資源〔註七〕。真是足以使日本從天然資源貧乏國家搖身一變為「天然資源大國」。

無怪乎保守新黨參議院幹事長泉信也會說，這是「和平、不用戰爭而擴大領土的契機」〔註八〕；日本地質學會會長平朝彥講得更明確，「調查大陸棚對日本的國家利益非常重要。……就長遠資源安全保障的觀點來看，應該投入國家的力量。聯合國指南是以大西洋型的海底做基準所製作出來的，然而太平洋海底地形的形成和結構更複雜。日本這次的調查，探測太平洋這邊的地形、進行科學的研究也是很有意義的，應該實施可以改寫聯合國指南那種程度的精密調查」──言外之意頗希望往後能以日本的標準為標準，便可居主導的優勢。

由於一九九七年聯合國設置了審查沿海國家大陸棚延伸的「大陸棚界限委員會」，而申請的期限是二○○九年五月〔註九〕，因此現在的日本是「與各國競爭、與時間競賽」。

八月二十九日日本政府決定，從二○○四年到○九年要投入一千億日圓，動員一切方法達到目的。日本為什麼突然下起猛藥呢？

這是因為今年五月上旬，日本得知俄羅斯去年六月所提出北極海、白令海、巴倫支海、鄂霍次克海四個海域大陸棚的申請遭到「聯合國大陸棚界限委員會」駁回。理由雖沒有公佈，但先前海上保安廳花了大約一年的時間在聯合國「活動（lobby）」，將俄羅斯的調查內容弄到手，這回正好可拿俄羅斯的挫敗作他山之石。

日本方面的研判是，俄羅斯對向北極海展延的大陸棚，沒有做出從陸地延伸到海底山脈（山脊）地區地質接續的證明。俄羅斯提出了採集自海底的標本，不過並未做海底地質調查，無法證明陸地和海底是同一種岩石，於是「聯合國大陸棚界限委員會」以「證據不足」不予受理〔註十〕。

這一點令日本頗受衝擊，驚覺原來聯合國審查的門檻極高。日本四周的大陸棚跟俄羅斯一樣，許多地方要證明陸地延伸到海底山脈是接續的，因而必須大幅增加地質調查的地點。

目前的調查，海上保安廳有調查船兩艘〔註十一〕，文部科學省、經濟產業省各一艘，且每年僅可借用數十天，根本不敷調查所需。於是海上保安廳計畫，從二○○四年以後的四年間，向民間借調約二十艘船，加速調查。而民間到底有多少設備可勝任這項工作的船隻尚不清楚，必要時日本甚至打算包租外國船隻。這期間，地質調查的地點由過去預定的六十一個地方，增加四倍有餘的二百五十九個地方；地殼結構調查線（應調查的線狀地區）也由當初預估的十一條，大增七倍多，變成八十二條〔註十二〕。由於聯合國的審理比事前評估嚴格甚多，而「基本構想」裡要求二○○七年內得調查完畢，接下來是資料整合與撰寫申請書的時間。目前進度落後（僅有所需資料的十分之一），日本深恐來不及在截止期限做完。

值此關鍵時刻，為求拿下大陸棚資源，日本是卯足了全力。

三、慎防日本申請案暗中挾帶釣魚台

日本這次決定投入更多的財力、物力做調查，動作很大，卻幾乎沒有受到什麼阻力，透露出頗不尋常的意義。

海上保安廳今（二○○三）年的預算為兩億兩千萬日圓，二○○四年竟暴增為五十四億日圓。在近年來一直抑制歲出、削減公共事業費的情況下，這項預算居然可以鶴立雞群，一口氣增加近二十五倍，業務量大幅膨脹是事實，不過參照過去的例子，顯然待遇好太多了。通常一個省廳的某項預算大增，少不了都會在報紙、雜誌上被廣泛討論，可是這次日本政府和媒體均相當低調，見諸報章的報導甚少，或許正如一位政府官員所說，該項調查「深切地攸關國家利益」，事涉敏感，避免招惹鄰國的注意。

再仔細觀察，日本政府官員講到跟調查大陸棚相關的事務時，舉例、說明都沒有提到「釣魚台」、「石油」之類的字眼。海上保安廳所公佈調查大陸棚的區域（請參考附圖），釣魚台畫在兩百海浬線內，並未塗上跟「有可能被承認為大陸棚海域」一樣的顏色（該圖應只是顯示近年或部分調查的區域；諸如更早期日韓共同開發中國東海大陸棚油、氣時所做的調查就沒有標示）。那麼，釣魚台海域沒有包括在內？這一點令人覺得很詭異──因為沒有向「聯合國大陸棚界限委員會」申請，就無法取得開發釣魚台附近海域油藏「主權的權利」。石油和天然氣是當今人類在大陸棚可開發最重要、儲量也最大的天然資源，約占從海床所開採經濟價值的百分之九十〔註十三〕。而日本的石油幾乎百分之百靠進口，英國過去和日本有相同的困惱，但自從發現並開採北海石油後，即變成石油輸出國，如今知道釣魚台附近有豐富的油藏，豈有不動心之理？

看得出來，日本政府就整個調查大陸棚的作業，操作得十分謹慎、細膩，盡量躲開國外的干擾。

日本在「為劃定大陸棚今後的基本構想」裡面，明白記載著（大陸棚）界限延長的意義是「探查大陸棚及確保開發天然資源主權的權利」；其方針也說要「注意有關聯合國審查標準的議論，加強收集聯合國及申請國家的情報，務必努力使聯合國的審查對日本有滿意的結果」〔註十四〕。很明顯地，日本就是要在二○○九年五月期限的申請一舉成功，而這不免教人懷疑，其中是否隱含著「一石數鳥」的作用──除了囊括本土海域陸棚、遠海外陸棚的礦藏、魚產外，會不會挾帶、包裹著釣魚台的主權，一旦整個大陸棚申請案獲得像聯合國這樣的國際機構「認證」，等於是坐實了釣魚台主權及其海底的油藏。聯合國接不接受審查有爭議的大陸棚海域是另一回事，但一定要預先防範日本玩這一手。

其實，日本方面也很清楚中國大陸在釣魚台附近海域及東海做探勘、調查的情形。譬如：一九九六年二月上旬，中國石油挖掘船「勘探三號」在釣魚台北北東方三百二十公里、超過日方認為的「中日中央線」五百七十公尺的海域，採集到噴出火焰的天然瓦斯〔註十五〕；中國有「東方紅二號」、「向陽紅九號」、「向陽紅十四號」等在東海作業〔註十六〕，日本海上保安廳、自衛隊之類的機構都有記錄，偶爾會給媒體報導出來。日本政府較少出聲，可是民間的右翼團體屢屢批評政府「軟弱」，甚至出點子──要自衛隊多去釣魚台附近演習，最好是跟美國第七艦隊聯合演習；建燈塔、派駐員警、建保護漁民的設施等，告訴全世界日本掌控著釣魚台〔註十七〕，催促政府態度要強硬。【待續】◆