從全球化與區域化分析東協的台海兩岸發展策略

壹、前 言

東協近年來受到區域化與全球化的衝擊相當大，尤其自從一九九七年遭受到金融危機的重挫，加上中國大陸的政經實力的日漸壯大，相對地也促使東協的兩岸發展策略產生變化，並出現向中國大陸傾斜的發展，一改以往對兩岸發展採取政經分離原則，一方面與台灣發展務實的經貿關係和彈性務實外交，另一方面堅守一中原則的政治立場，在大陸「一中」與台灣「南向」之間採取有利的彈性雙面外交。而在國際政經生態環境丕變下，東協的台海兩岸發展策略也深受到區域化與全球化的影響。東協與台海兩岸政經關係不再呈現在同一平面場域進行槓桿原理的平衡發展策略，而是趨向於在不同層次場域平台上的不平衡發展策略，作適時適地的有利回應。前者的一中問題是固定的架構，而後者的一中問題卻出現浮動與模糊的變化，即在一中原則下做出動態的決策。

東協的台海兩岸發展策略出現有三個層次的現象：第一現象出現在國家主權層次上，東協自然一面倒向中國大陸，堅持一中原則的外交立場，此對東協最為有利，也最沒有模糊空間，不給予台灣外交發展任何機會。第二現象出現在區域化層次上，東協採取向中國大陸傾斜的政經分離策略，與大陸進行大規模的經貿整合和政治善意交往，只給台灣經貿投資空間和局部務實外交空間。第三現象出現在全球化層次上，有利東協跳脫出一中原則的限制，至少可以將一中問題虛化，在經濟自由化、政治民主化、和全球市民社會興起下，東協在台海兩岸的著力點將更有空間與彈性，隨著超越國界與主權的全球化發展，將讓東協與台灣在經貿、社會、文化、科技上更能密切發展。在現階段，東協的台海兩岸發展策略出現：東協對台灣的發展策略傾向於全球化層次思維，對於中國大陸的發展策略傾向於區域化的思維，並在全球化與區域化架構下，對台海兩岸獲取最大的東協利益。不過在東協對於全球化發展反應不是很積極的情況下，東協對台海兩岸的發展策略仍將停留於區域化層次，這不利於台灣南向發展，卻有利於大陸的南向擴張。相對地，假如東協重視全球化發展，勢必對台海兩岸的南向發展皆有利。

貳、東協的全球化與區域化發展策略

一般說來，東協重視區域化發展遠勝於全球化發展，而其區域發展優勢具有「主動性」和「自主性」，不若在全球化下被置於「被動」、「防衛」、與「依賴」關係。對東協而言，區域化是操之在我，全球化則操之在人。長期以來，東協積極運作區域化發展之策略與優勢，並透過區域化優勢來連結全球化。而對於全球化發展因處於相對不利位置，可以看出東協全球化發展不是很積極因應，甚至出現刻意忽視的反應。或許可以更貼切的說，東協全球化發展是建立在區域化策略優勢的基礎上，試圖以區域化優勢來降低全球化的劣勢。

（一）東協區域化發展與策略

一般說來，東協近來的區域化發展策略主要可以歸納成三項：一是建立「新東協」（newASEAN）新面貌的角色。東協在二○○三年十月的第九屆領袖高峰會於印尼巴里島舉行，便開始凸顯出所謂「新東協」的外交發展策略，一則東南亞上一代領導已經被新領導所替換，新領導的模式具有新時代意義，不但逐漸走出威權領導，更積極追求區域經濟的成長。二則新東協的外交認知與策略有所改變，即亞太地區的政經秩序重組不一定要以東協為支配主軸，但一定要透過東協為中心的運作才能有所展現。換言之，東協不一定要扮演東亞區域的主角，但東亞事務的操作一定要以東協為核心。

二是建立一個高度整合的「東協共同體」（ASEANCommunity）。東協也特別強調「東協共同體」的發展不會淪為「東協堡壘」，更不會設立貿易壁壘，東協仍將以更積極的「開放外交」立場來與對話夥伴國或其他國家保持密切的接觸，並建立經貿聯繫，來維持其外向的發展策略。「巴里島第二號協議」更宣示一個由三大支柱支持的共同體，未來東協共同體將包括「經濟共同體」、「安全共同體」、和「社會文化共同體」之體現，期待於二○二○年之前完成第二協議藍圖計畫，建構「東協共同體」和振興東協經濟。將東協從一個政府間組織形式，轉型到區域共同體模式，以加速建構區域認同。

三是積極加強東協「十加一」、「十加三」、東協區域論壇（ARF）、與東協自由貿易區等多層次策略的經貿關係。在對外關係上，東協一方面進行東協「十加三」高峰會，凸顯東協在東亞地區的地位；另一方面也進行「東協加一」高峰會，東協不但與中共和日本個別舉行高峰會，也將首次與印度召開高峰會，而且又與中共與印度兩個亞洲強國簽署《東南亞友好合作條約》（TreatyofAmityandCooperation）。同時，透過東協區域論壇來對東亞區域安全與衝突發揮預警和防範機制，以及自由貿易區來提高其在區域的經貿談判地位。此外，東協成員還個別與其他國家簽署FTA，來增強彼此的經貿關係。可知東協的外交策略是多層面、多管道、多途徑的作法，只要有豐厚的外交利益，其外交策略便具有相當的彈性。

（二）東協全球化發展與策略

東協的全球化發展策略受到區域化影響極大，基本上是透過區域化優勢來規劃全球化的發展策略，但是區域化優勢卻又難在全球化層次有所使力。一般說來，東協的全球化發展是消極地順著全球化潮流反應，這可以從三方面看出：一是堅持反恐立場，跟國際反恐體制接軌，這是當前世界主流價值。東南亞不能被視為是窩藏恐怖份子的地區，也不能讓恐怖活動破壞東南亞地區的安全與經濟成長。積極與歐美國家進行反恐合作，進而企圖與歐美簽署貿易協定，有利可圖。

二是加強東協與歐盟和北美自由貿易區的經貿關係，透過亞歐高峰會和歐盟與東協年度會議，透過亞太經合會和反恐機制來加強與北美國家的關係，並透過東協加一、加三整合東亞經濟，形成全球經貿發展的網絡，可說退可守住區域經濟，進可連結全球經濟。

三是積極發展數位化與電子化，建立電子化東協（e-ASEAN）的目標，例如，e化企業、e化教育、e化商業、e化政府、e化社會等，可以跟全球社會接軌，來創造商業契機，提高國家競爭力，不至因科技電子化發展被邊緣化，而失去機先。並透過e化發展，可以擴張東協全球化的基礎與影響力。

（三）、東協發展策略應用

當前東協的發展策略應用呈現出幾項特徵：第一，在對內策略上，東協將設法使投資者不要棄東南亞，而把資金轉移到大陸與印度等勞工資源較廉價的國家。至少將資金留在國內，有利於東協的投資與建設。

第二，加強東協國家的經濟整合，以應付中國、印度等強大經濟體的競爭，積極推動成立經濟共同體，來提高東協的經濟競爭力。

第三，東協在外交的兩手策略和平衡等距的外交策略上，必然也會靈活應用到經貿關係的推動上，在自由貿易區建構下的「開放」與「封閉」之間找尋平衡點。在此情況下，可能採取動態不平衡的兩手外交策略，在不平衡動態外交中獲得平衡的利益。

第四，東協各國對「經濟擺中間、政治擺兩旁」存在著強烈的共識，「先經濟後政治」的東協發展模式，積極排除各種障礙，不僅是對東協內部的作法，也是對東協外部的策略。這更能順應區域化與全球化的發展趨勢和內涵。

第五，東協國家深知假如東南亞經濟無法有效合作與整合，將失去主導區域經濟與政治的優勢，因此東南亞的經濟整合也具有相當的政治外交意圖。經濟發展成為政治實力的延伸，沒有經濟便無政治影響力，也將被政治邊緣化，繼而被經濟邊緣化。

最後，東協出現新一代領導將主導「新東協」之發展，其所面臨的挑戰不僅是區域政經變動而已，也將面對全球化發展佈局的挑戰，加速東協本身的經濟、安全與社會發展的整合，無疑是東協的優勢與法寶。

參、東協與台海兩岸之關係

（一）、中共政治因素障礙與社經因素競爭

台灣與東協雙邊發展最大障礙仍是「中共」因素，基本上屬於政治障礙。不過近年來，中國大陸不斷地與東協開拓「全方位」的合作新領域，逐漸從政治外交與軍事安全，轉變到經貿合作與投資，又跨足到社會文化領域，積極推動大陸與東南亞社會的連結和整合。最近更是通過對東南亞農業產品的低關稅或零關稅進口，以便贏得當地農村農民的肯定，也積極派出農業訪問團、農業顧問團至鄉下宣導與協助農業發展，這符合中國大陸當局以「農村包圍城市」、「國際包圍國內」、「以經濟社會包圍政治」的新外交策略。此外，大批的大陸觀光團，也為東南亞社會帶來商機，甚至東協國家和中國大陸在抗SARS疫情上，通過共同加強各國之間出入境檢疫管理的行動計劃，以保障各國之間人員往來的順暢和人員的健康。這些舉動不但可以有效掌握東南亞政治、經濟、與社會發展動態，也可以讓中共更能參與當地的政經與社會事務。另一方面也能圍堵台灣或打壓台灣的國際生存空間，可說一舉兩得。

東協與中國大陸關係發展愈密切，而當東協從中國大陸身上將獲得更多的政經利益時，東協遵守一中原則的立場將更加堅持，而台灣欲與東協國家簽訂「自由貿易協定」(FTA)或是參與ASEAN，將更加不可能。此外，當中國大陸政經勢力與軍事力量壯大時，中國大陸假如無法繼續提供東協更多的經貿利益，以及東協所承受的中共威脅增高，加上全球貿易與投資皆轉向中國大陸，東協經濟將因被邊緣化而出現危機，並與中國大陸在國際市場上（甚至在國內市場上）形成競爭關係，那麼東協欲與台灣建立實質經貿關係的意願也將隨之提高。而且只要與台灣簽訂FTA將為東協國家帶來實質與具體利益時，在簽訂FTA議題上，東協排除中共政治干擾的可能性將提高。只要有一個東協國家與台灣簽訂FTA，勢必影響其他國家以比照方式來跟台灣簽訂FTA。

（二）、東協與台海兩岸在全球化和區域化發展之關係型態

首先，就台灣與東協個別之全球化與區域化發展關係的配置，可以歸納出四種關係發展的思維模式，即TYPEI、II、III、和IV。其中的說明如表一所示，而且形成「22」之四個類屬。從東協立場來看，假若以政治因素為考量，則其優先順序為TYPEI＞TYPEII＞TYPEIII＞TYPEIV，此意味著與台灣交往不受到政治一中原則影響最有利。在經濟考量上，東協對台灣的優先順序則是TYPEI＞TYPEIII＞TYPEII＞TYPEIV，這意味著只要台灣走向全球化發展，對東協來說都是利基。事實上，台灣已經邁向全球化發展，遠甚於區域化的發展，這對東協來說都是經貿利益所在，東協國家非常瞭解這一點，台灣對東協絕對有利無害。因此，以政經考量為配置的話，也假若以分數4＞3＞2＞1來計算，那麼東協對台灣的策略將以追求TYPEI為最佳（8分），追求TYPEII和TYPEIII為次佳（各為5分），但是在現實環境上，受到中國大陸的一中原則限制，現階段東協仍將與台灣維持在TYPEIV的發展策略情境，畢竟全球化層次未必對東協有利，中國大陸也會彌補東協無法從台灣獲得好處的損失。

對台灣來說，在政治上根本無法跳脫一中框架，最壞的情況就是TYPEIV，台灣最好走向全球化，可以降低中國大陸施以一中原則的限制。但是在經貿上，台灣的優先順序是TYPEI＞TYPEII＞TYPEIII＞TYPEIV，此意味著台灣走向全球化與區域化發展，則對台灣經貿最有利。在東協政經分離的策略下，以經貿區域化和全球化策略，或許可以改變東協對台灣的區域化與全球化策略。換言之，台灣最不利或是最壞的情況就是處於TYPEIV，亦即是維持目前的現狀，處處仍受制於一中原則。而其他三個類屬關係，基本上都可以視為是機會與契機，畢竟在區域化與全球化架構下的規範與利益，不同於國家層級架構的規範與利益，對此自然是可以期待與努力推動的。但對台灣來說，至少是從TYPEIV開始，並逐漸邁向漸佳的TYPEIII、II、I的關係發展格局。

其次，就中國大陸與東協個別之全球化與區域化發展關係的配置，也可以歸納出四種關係發展的思維模式，即TYPEI、II、III、和IV，其中的說明如表二所示。由於東協與中國大陸之間並無類似台灣主權的問題，在正常國家的基礎上，可以發現東協與大陸的政經關係發展上呈現出的策略偏好有所不同。

對於東協的發展策略來看，以政治為考量時，其優先順序為TYPEI＞TYPEIII＞TYPEII＞TYPEIV，此意涵是當中國大陸愈走向全球化發展，必然使東協降低安全上的威脅程度，但在區域化的發展層次上，東協將成為中國大陸強大的棋子，淪為中國大陸在亞太區域的配角。以經貿為考量時，東協的優先順序是TYPEI＞TYPEIII＞TYPEIV＞TYPEII，此意涵著當大陸採取全球化發展時，對東協經貿發展最有利。若將政經兩者一起考量，假若以配分4＞3＞2＞1方式來計算，在理想狀態下，可以發現東協將追求TYPEI為最佳（8分），而追求TYPEIII為次佳（6分）。但實際上，東協將採取區域化發展策略來因應中國大陸的全球化與區域化，此舉將使東協立於不敗之地。最糟的情況則停留於TYPEIV，不過可以往TPYEIII情況來發展。

單以政治因素影響程度來看，中國大陸的優先順序將是TYPEIV＞TYPEII＞TYPEIII＞TYPEI，因為全球化發展對於中共政權的衝擊較大。但單從經濟層面來看，中國大陸的優先順序則是TYPEI＞TYPEII＞TYPEIV＞TYPEIII，這是將全球化和自由化的位階高於區域化的發展來考量。綜合兩者來看，大陸的政治考量將以低階為主，傾向於區域化發展，而不是全球化發展；而在經濟的考量上，大陸的經貿發展將以高階為主，傾向於全球化發展。在兩者的政經配置上，優先順序不同，假若以配分4＞3＞2＞1方式來計算，則中國大陸追求TYPEIV或TYPEII最為有利（各得六分）。這意味著中國大陸採取區域化策略來應對東協的全球化或區域化最有利可圖，也最為安定。

很明顯地，東協與中國大陸將維持在TYPEIV型態的區域對區域發展策略，可說最為有利。然後，各懷盤算地企圖影響對方或提高自己的實力，以增強各方的相對自主性。

肆、結 語

首先，當中國大陸愈是走向區域化與全球化的發展時，勢必受到區域與全球規範體制的限制愈高，中國大陸對台灣關係的戰略思考，必然不容許中國大陸只是站在兩岸關係的主權層次來看待台灣問題，而必須考量到區域安定繁榮和全球體制的發展，畢竟中國大陸不再是共產主義體系下的成員，而是融入資本主義體系下的區域化與全球化發展，而中國大陸經貿實力的增強也是由於順應區域化與全球化發展所致，中國大陸對台灣問題的思考層次也將拉高至區域化和全球化的戰略，屆時台灣問題也將跳脫兩岸關係問題框架，而提升到區域和全球的框架層次。畢竟，中國大陸欲成為區域霸權或是全球強權的同時，就必須重視國際輿論，以及國際規範的約束，自不能隨意地在兩岸關係中以單邊主義方式來處理台灣問題，否則將使中國大陸因小失大，甚至遭受國際社會的疑慮與譴責，而淪為全球的惡權惡霸，此不利於中國大陸的區域化與全球化的戰略發展。很明顯地，隨著區域化與全球化的發展，中國大陸對台立場與策略也隨之改變，逐漸從以往單邊主義的思維，轉為多邊主義的戰略思維方式，台灣問題的層次已經轉為國家、區域、和全球層次上的混合問題。

其次，東協與台灣之經貿關係可以透過WTO和APEC組織的架構來協商，由於台灣與東協是一種經貿互補關係，雙邊的產品區隔大，彼此的經貿衝突較低，何況台灣主要市場是歐盟、北美自由貿易區、中國大陸與日本。東協市場對台灣來說不是首要市場，較不構成威脅，但是卻可以提升或擴張東南亞市場，此具有「加分」和「整合」效果。東協與中國大陸之經貿關係是競爭與排擠的，甚至可能出現零合遊戲效應，不容易出現雙贏局面。而從全球經貿佈局來思考台灣與東協關係，可以跨出國家層次的政治外交框架限制，多利用台灣在產業分工優勢，以及維持台灣在東南亞地區投資與生產鏈中的關鍵角色，讓東南亞成為台灣全球貿易的生產地，透過雙邊的產業科技合作與全球市場接軌，可以將東協經貿與台灣經貿之發展融合為一，成為互賴互利的經貿與產業整合體。

第三，全球市民社會的接軌與發展，將成為跨越全球政治與經濟的另一外交場域，讓東協與台海兩岸整合可以更上一層樓。透過非政府組織的串連活動，在慈善救援、文教、環保、體育、藝術、媒體、旅遊、農業合作、人權、弱勢團體等活動，來聯繫雙邊或三邊的實質社會整合，亦將有利於雙邊或三邊的經貿發展。

第四，東協與台灣關係互動以經貿投資和社會交流為主，基本上是經濟利益互利關係。東協與中國大陸、日本、印度、美國等強國之互動則以政經利益為考量，外交平衡意義大。台灣與東南亞雙邊的發展受到兩岸關係影響甚鉅，特別是政治外交層次，台灣在東南亞幾乎沒有發展空間，反而與中國大陸形成惡性競爭，其邏輯將會是：「中國大陸經濟越是壯大，台灣越是推動南向政策來制衡，但也因為中國大陸勢力壯大，也將注定南向政策的失敗。」這種論調，充滿著政治悲觀發展觀點。而相對於政治悲觀論，經貿與社會文化層次卻是相當的樂觀，邏輯是：「當東南亞經濟景氣與社會發展時，將有利於台灣南向發展，促進雙邊社會的整合與交流。若當東南亞經濟不景氣與社會衰退，則東南亞國家與社會將更需要台灣的援助與投資，以改善東南亞的困境。」

第五，台灣應該積極與東協國家簽訂類似FTA的協議，如CER、RTA、CEPA等，降低政治因素的限制，凸顯經貿特質的關係，將有利台灣開拓東協市場與投資。換言之，台灣若能與任一個東協國家簽訂FTA，將有利於台灣跟其他東協國家簽訂FTA協定，因為有例可循與有利可圖。東協若能與台灣簽訂FTA，將有利於吸引台灣投資，並加強雙邊的經貿關係，降低受到中國大陸經濟的掌控。

最後，東協政經與社會高度整合有利於台灣投入。台灣面對新東協的新領導區域整合發展，社會大眾只看到台灣可能會受到邊緣化的衝擊，卻不見對台灣有利的商機和整合機會。高度整合的東協或許不利於台灣的區域發展，甚至會造成台商更積極西進與南向投資，以尋求市場與貿易利益。不過在東協高度整合下，積極尋求全球化佈局、反恐與安全、社會文化整合、積極吸引外資將是不可擋的發展趨勢，屆時勢必更強調區域開放的策略和全球經貿佈局優勢。因此，台灣在東協社會高度整合發展下仍有著力點，在雙向推動區域與全球佈局同時，假如能與東協社會契合或接軌，營造雙贏互賴合作關係，相信台灣仍有可為。至少東協將印度與中國納入的經貿整合，也意味著超過三十億人口團聚在一個共同友好條約下，肯定有助於和平與穩定，並為在本區域投資台商帶來發展。◆