2005年國代修憲概略

有鑒於長久以來我們國會的亂象叢生，比如黑金橫行、立法怠惰、吵嚷不休，在選舉時更是同室操戈、派系分贓以及配票效應等等，外界甚至視立法院為社會的亂源，使得國會改革的呼聲甚囂塵上。更具體而言，朝野政黨早在2001年立委選舉時，就競相提出國會改革的主張。

因此，終於在去（2004）年8月23日，立法院以臨時會的方式，過程極為倉卒，同時在無黨籍聯盟10名立委退場與鼓噪聲中，以200比1的超高票，通過了下列幾項憲法增修條文的修正案。查其原因，此乃由於第六屆立委選舉將屆（2004年12月11日），以及各小黨擔心會被套上反改革之罪名，再加上宋楚瑜的光環褪色與林義雄民粹式靜坐的壓力之下，各黨為順應改革的潮流，拉抬選情，強力動員，以及各政黨主席親自督陣的結果。

繼之，將於今（2005）年5月14日選出任務行國代來予以復決，此乃將成為自1991年以來的第七次修憲。但以目前的情況觀之，由於各小黨紛紛翻案，為修憲案能否成功投下巨大變數，因茲事體大，茲分析如下。

1.法源與程式

依照民國89(公元2000)年4月25日國民大會所通過的現行憲法增修條文第一條的規定，「國民大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，或提出總統、副總統彈劾案時，應於三個月內採取比例代表制選出之，……比例代表制之選舉方式以法律定之。國民大會之職權如左，……一、……復決立法院所提之憲法修正案。……國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會，國民大會集會以一個月為限，……國民大會代表任期與集會期間相同……。」准於此，去年8月23日之後半年為今年2月23日，然後在三個月內，也就是5月23日之前，因而5月14日的國代選舉完全合憲。

其中，國民大會代表選舉法，則已經在今年1月14日由立法院三讀通過。若一切進行順利，國大將於5月24日以前自行集會，一個月內閉會。新選出的國大將設主席團11人，主席團主席由國代互選，議事日程由主席團主席共同決定，復決結果國大需在三日內咨請總統公佈，以完成修憲程式。

2.此次修憲案的主要內容

2.1.修憲過程

增修條文第一條規定，「中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案……，經公告半年，應於三個月內投票復決……。」此乃極具爭議的所謂公投入憲案，一旦通過，立法院的權力將相應擴大，而公民投票法也將具有合憲的正當性。同時，這也意味將修憲主導權完全交由立法院，並經由公民復決作最後定奪，徹底廢除國民大會。

增修條文第四條第三項規定，「中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，即出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票復決，有效贊成票過選舉人總額之半數，不得變更之。」

由於上述四分之一、四分之三、四分之三之門檻與一般修憲門檻相同（憲法增修條文第12條），但是，旴衡當前兩岸的僵持關係，有關領土變更案應更為慎重，其門檻應高於一般的修憲案，實屬合理。但是，以該條文「有效贊成票過選舉人總額之半數」的門檻觀之，再以台灣1200萬票（1500萬選舉人乘上屆總統選舉的投票率80%）來計算，必須要有超過750萬贊成票才算通過，也就是1200萬票的62.5%，確實比公投法的規定，要超過750萬選民投票，其中有效贊成票過半的此一門檻要高出很多，因為這只需750萬票的二分之一即可，因而，這也可能是國民黨恃其不可能會通過的原因。

其實，此乃民進黨的權宜措施，由於他們目前在立院沒有多數，因而只能接受國民黨所提「立院修憲創製，人民修憲復決」的提案，以達公投入憲之目的。今後，如果綠營在立法院中的實力增長，就不但可透過再次修憲，奪回人民修憲創製權，進而提出變更領土及國號的公投，極為值得關注。

2.2.國會改革

增修條文第四條第一項與第二項的內容包括有：

1、立委議席減半，由現在的225席減為113席。具體分配為：直選部份，區域立委73人，每縣市至少1人；平地原住民及山地原住民各3人。間接選舉部分，全國不分區立委及僑選立委共34人，由獲得5%以上選票的政黨，依政黨比例選出。

2、選制改為單一選區兩票制，趨向日本式的並立制。

3、立委任期3年改為4年，與總統任期相同。

4、各政黨名單中，婦女不得低於二分之一。

上述改革內容自2007年的第七屆立法院開始實施。

因為立法院現有12個委員會，若立委減為113席，則一個委員會只分配到9個立委，只要三分之一出席就可開會，這也就是三個委員就將決定重大的法律案件，這同時也將增加了財團或政黨控制立法院的可能性。若以台灣2300萬人口來劃分為73個單一選區，每個選區平均為31.5萬人，那麼馬祖的八千人與宜蘭的43萬人是否都只能選出一位立委？

而單一選區兩票制，則可分為日本式的並立制與德國式的連立制兩大類，前者單一選區所佔比率過高，對小黨比較不利，依照目前修憲案的比例（73/113＝65%），也顯過高；後者以選黨的第二票依照比例的方式來分配國會席次，對小黨比較公平，而且此乃各國學者所公認最為民主的制度，為何不採？政黨的私利作祟也！

還有，目前我們的立委選舉共分為29個大選區，如何公平地重新劃分為73個選區，也值得探究，因為選區的劃分會對於選舉的結果有極為重要的影響，比如文教區與工業區，分開來劃分或部分結合在一起，其結果自然不同。現今負責劃分選區的機關是中選會，而中選會又隸屬內政部，要做到超然中立，恐怕難度甚高。再者，若立委任期改為四年自2008年之後將與總統任期相同，以目前總統與立法院對立的情況觀之，由於雙方都將代表最新的民意，未來每四年就將對立一次，同時還可能形成北部一片藍而南部一片綠，是否恰當，也有爭議。

2.3.彈劾案

修憲案第四條規定，「立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，聲請司法院大法官審理，……。」修憲案第五條，「司法院大法官，……，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾案。」原本依照憲法增修條文之規定，應由國民大會來行使此項彈劾權，但因國大即將被廢除，因而改由大法官來審理。其矛盾之處乃在於，大法官都是經由總統提名再經立法院同意後任命，以總統提名的大法官來彈劾總統，何其可笑！

此外，由於大法官並非一定具有法官資格，有可能是著名的法學教授，因而欠缺司法審判的經驗與素養。若此，彈劾案的審理將變為司法案件，立法院將相當於原告，其地位與立場如何？總統則相當於被告，其權利與義務又如何？都並無任何規定。

立法委員提出罷免總統案的門檻為全體委員的四分之一提議，全體委員三分之二贊成通過，而彈劾案則為全體二分之一委員提議，全體委員三分之二贊成通過。罷免案是追究政治責任，而彈劾案是追究法律責任，追究法律責任的條件比追究政治責任的條件更嚴苛，乃有鼓勵政治對抗與放縱違法之嫌，實非合理。

3.各黨立場

依目前的情勢觀之，國、民兩大黨的立場鮮明，積極支援通過修憲，並主張修憲的門檻為二分之一，因為他們認為，國大只是代替公民行使復決權，乃針對立法院的修憲案的再次確認，若采高門檻，立法院的修憲共識被否決的可能性太高，因而應該倣傚公投法以及一般民主國家二分之一門檻的規定，但這將導致小黨無反對的能力，同時，立委減半與單一選區兩票制都對大黨有利，因而聯手對付小黨。

雖然如此，各大黨未來的立委候選人，可並不一定作如是觀。因為，在小選區中的競爭較為激烈，不如在大選區中的勝算機率大，因而在此議題上國、民兩大黨內部也出現雜音，此乃政黨整體利益與黨籍候選人的個體利益並不完全相容的實例，同時，若修憲案通過之後，民進黨一黨過半的可能性仍小，此乃該黨所面臨的困境。

相對的，親民黨則一反去年的決議，反對此次修憲案，其主張立院席次應減為150至175席，以及提倡中選區兩票制。這主要是因為立委減半與單一選區兩票制都對小黨不利，因而親民黨堅持四分之三的修憲高門檻，所以在立院討論時，有關復決門檻的條文均保留待朝野協商再處理。同時，親民黨也反對公投入憲，並認為這會完全破壞憲法的五權體制。但由於不能部分修正，因而親民黨必須全盤反對。

台聯也是同樣反對此次的修憲案，但是，他們支援立法院席次減半與兩票制，反對單一選區制，並主張修憲的門檻應為四分之三，以及修憲案應逐條表決。可是，復決采全案（包裹）表決的條文則是在法制委員會中順利通過，台聯的要求未被接受。

無黨籍聯盟也反對此次修憲案，主要是反對立委減半，因為這對無盟極為不利，並認為只應減為136席。在單一選區制方面，無盟趨向於德國制，但是，該盟並不反對公投入憲，也不反對彈劾總統與副總統的權力應歸大法官。

而新黨的立場則是完全反對，因為國會的品質繫於立法委員的素質而不是人數，國會改革與立委減半無關，切勿以為減半就是改革。此外，新黨的參選公約制，其實就是最佳的把關工具，比如其中規定不准賄選與買票等等，一經查獲，立刻撤銷被選舉權，因為自己人最瞭解自己人，若能發生自律的作用，這才是根本之道。

再者，以反對減半即反對改革的方式來壓迫立法院，訂出一條朝野政黨表面贊成，內心反對的條款，乃民粹手段的最佳典範，因而堅決反對。還有，不精算國會人數，以喊價減半過關，以後立法院委員會由2至3名委員即可掌控，其後果已如上述。另外，兩票制不討論德式聯立制或日式並立制，模糊過關，極為草率。再加上總統被立法院彈劾後，居然由總統提名的大法官來判決，乃荒謬至極。最後，廢國民大會，有導致改變憲政體制的危機，而且，公投入憲以及公投復決，還會冒著引發兩岸潛在危機的風險。

民主團結聯盟來勢洶洶，結合了150位學者以及社運人士，同時他們強調自己是藍綠之間的中間力量，同樣也是反對此次修憲案。其中該盟反對日式而贊成德式單一選區兩票制，反對國會減半，反對以大法官來彈劾總統，但對於公投入憲並未置可否，可是基於當前兩岸緊張的關係，還是傾向於不支援。

茲將以上各黨的立場表列如下：

雖然國代的選舉在即，可是國代選出後其職權行使之所依的《國代職權行使法》還在立法院爭議中，目前各黨共提出六個版本，現正在並案審查中，且只通過初審，而重要的條文都遭擱置。其中最為關鍵的規定，則是修憲門檻的問題是二分之一還是四分之三。一如前述，若是二分之一，則兩大黨可為所欲為，但若為四分之三，則小黨必將杯葛成功，因為此乃小黨的生存關鍵，若該案通過，小黨被擠壓，這是否與民主的原則符合，值得商榷。

而且，在各政黨登記參選時，他們就都已經明文表達其對於修憲案的立場，同時這也會刊登在選舉公報上，以為選民定奪的標準。可是，這是否保證在投票表決時，各該黨籍國代們確實會有一致的表現？因為選民是依照各政黨的立場來投票，若國代事後反悔，十分矛盾，應如何處治？是否計入廢票？

這一部分以及領土變更案與彈劾總統副總統的門檻案，目前也都保留待朝野協商來解決。可是，若立院有黨團要求將國大職權行使法交付協商，則將可能拖上四個月，必將影響修憲程式，因而兩大黨都積極在與小黨協商中。若該法真的未能及時通過，中選會是否要申請大法官解釋來決定是否停辦或延後此次國大選舉？而立法院的立法怠惰是否違憲？若否，國大是否要如期集會？繼之要如何行使職權？

此次國代的選舉，與總統以及立委選舉不同，不會發生翻盤的結果，同時修憲案的內容與民眾的距離較遠，這都可能是造成一般人民比較不關心此次修憲的主因。但是，也就因為如此，選民比較會依照自己的意向來投票，而比較不會受到大環境的影響，比如泛綠群眾中厭惡陳水扁者，在總統選舉時可能還會去投票，可是此次就不一定了。再加上月前扁宋會之後，民、親兩黨的支援者都將減少之際，台聯與新黨獲利的可能性會增加。而當日前台聯黨參拜靖國神社，也必會受到不利的影響。

目前距離投票日已剩不到一個月，政府本有義務充分運用媒體以及其他方式，針對修憲案的內容進行宣導，讓民眾能夠瞭解，如何選出國民大會代表？比如此次選黨不選人的方式，恐怕大多數選民都不知道，同時，國民大會要如何決定國家憲法的走向？想必修憲案的內容，知之者更少。可是，到目前為止，此次國代選舉的情況出奇的冷淡，政府自然難辭其咎。

依照山水民意研究公司在4月8至10日的民調顯示，有過半數的民眾不知道要選國代，超過八成不知道政黨對於修憲案的立場，不過，還是有約六成五的民眾表達會去投票的意願。可是，由於上述各種原因，如果導致此次國代的投票率低於50%，那是否會造成國大合法性的疑慮？修憲的復決案應如何繼續處理？親民黨目前正對於國代選舉法提出修正案，認為若此次投票率低於50%則選舉無效，其結果如何，亦不可知。

還有，民主團結聯盟以及部分台聯的國代候選人（其中尤以李登輝之女李安妮特別突顯），在登記時拒絕填寫公職人員財產申報表，這將會造成極大的不公平，因為有些政黨的候選人同樣拒絕申報，但是政黨在審核候選人資格時就已將這些人員剔除。以目前最新的情勢發展觀之，法務部已經行文中選會並稱不需申報財產，因而我們認為，中選會有違行政中立而且作法極端粗糙不公，是否應採取相對的措施予以因應？

若此次修憲過關，一如前述，立法院的權力勢必擴大，其權力包括憲法修正案、領土變更案以及總統彈劾案的唯一發動權等等，因公民只能復決而無法創製，而立委減為113名之後，其權力也必定會加強，如何制衡，也值得探討，因而國會兩院制，實則不失為有效的構想。其實，國民大會應該轉形為常設化機關，其職能應可比照一般歐美國家的上議院，且其組成的方式或可參考德國模式，由各邦（在我國則由縣、市）議會依政黨比例選派；或可參考美國模式，每州（縣、市）只產生兩位參議員；或更簡單，將不分區的委員歸為上議院，而擁有法案以及預算的復決權。如此，這將必可在立法的程式上更加慎密，豈非人民之福？◆