立法院憲政改革修憲案與台灣的憲政發展

此次立法院修憲提案中，主要有四個方向，一、立委減半，二、單一選區兩票制，三、憲法法庭彈劾總統，四、廢除任務型國大改為公投。

針對這四個修憲主題，以下提出五個思考方向：

一、陳水扁邀謝長廷協商內閣與立委減半

單一選區兩票制是各黨長期以來的改革目標之一，但是立委減半卻祇是民進黨的主張。民進黨之所以會有立委減半的呼聲，與陳水扁四年來少數政府受到立法院處處阻撓有關，民進黨的因應策略即是要希望將施政無法推動的罪惡歸諸於立委品質太爛，故而呼籲立委減半，以提升立法品質。但是目前在第六屆立委改選後民進黨依然無法在立院過半，陳水扁改而提名謝長廷擔任行政院長，並強調其為協商內閣，接收協商思想。在這樣的氛圍下，各黨還會強調立院品質太差而需要立委減半嗎？政治學者一般提到政治學理論中著名的「議會規模立方根法則」（The cube Root Law of Assembly Sizes），若根據此公式，我國立法委員員額應為228名（以內政部所公佈的台灣地區2000年人口數為計算標準），現行225人事實上略少了點。且立委減半後個別立委的權力增加，是否真有助於立委的討論品質，實在令人懷疑。緣此，筆者建議立法院長可邀請各主要政黨，就立法委員之妥適名額再度重新協商。

二、聯立式或並立式兩票制與立憲哲學

目前修憲提案中採取的是日本並立式兩票制，但是最近「優質修憲聯盟」卻提名一百五十一位學者參選任務型國大，提倡德國聯立式兩票制。聯立式兩票制比較強調比例代表制的精神，筆者較為認同。但困難在於，此項調整牽涉任務型國大的修憲職權的範圍，到底任務型國大能否修改立院修憲提案？也是頗為爭議的問題。

此次修憲僅涉及立委選舉制度改革，但立委選制與整個立憲基本哲學必須配合。究竟我們希望採取的是英國式的多數決民主（其強調競爭、對立），還是歐洲國家的協合式民主（其強調合作、妥協）？研究總統制著名的學者林茲，其之所以反對總統制，乃是因為當總統制搭配國會比例代表制時，容易形成多元民意與總統一人民意的對抗，中美洲國家之所以採用總統制會失敗，就是因為同時採用這兩種基本哲學相牴觸的憲政制度。若從這個角度看，或許採用日本並立式兩票制，較不會與現行的總統直選相矛盾。在思考究竟要採取並立式或聯立式時，應一併配合思考未來究竟想往總統制還是內閣制靠攏。若此次修憲強調不觸碰中央政府體制，那麼筆者建議於並立式或聯立式的選擇上，這次修憲條文中可暫不定位。亦即修憲條文中只寫采兩票制與名額，至於不分區立委分配方式可留待後續修改彈性空間。

三、憲法法庭審理總統彈劾案

由於任務型國大只剩下三項職權：修憲、變更國土、彈劾總統副總統，這次修憲提案廢除任務型國大，將前兩項職權交與人民公投，但後一職權卻交給憲法法庭審理。將國大審理的彈劾案轉交給憲法法庭審理，這樣的屬性似乎是從政治審轉為法律審，轉變非常大。可是若從現行的大法官提名過程來看，總統有權一次提名一半的大法官，且按照歷任總統的操作慣例，通常都不給予立委太多的審查空間，欲逼使立委一次全部或大部通過他所提名的人選。兩年前的大法官提名是如此，今年的監察委員提名也是如此。若是這樣，總統提名的人選，在立法院很難遭到刪除，那麼讓總統提名的大法官來審查自己的彈劾案，這些大法官會真的彈劾這位總統嗎？除了這次增加的憲法法庭審理總統彈劾案，原本憲法法庭掌有的違憲政黨解散，此一學自德國防衛民主的制度，筆者也不認同。筆者建議根本刪除增修條文第五條第四項整條規定。而讓人民有直接公投彈劾（罷免）總統的權力。

四、人民不宜直接復決修憲案

廢國大似乎已經成為民意趨勢，公投在實施過後也不再被當做洪水猛獸。故如今若想重提回復國民大會、改採兩院制，似乎是狗吠火車。但若從這次即將啟動的修憲過程來看，各學者專家與政黨菁英對立法院通過的修憲案似乎還是有許多意見。這表示即便立法院高度多數決通過的提案，也未必是認真思索過並具有合理性的方案，若將來直接廢除國大而改採人民公投復決修憲案，是否真能促成良好的憲法改革，實在令人懷疑。筆者仍然認為兩院制比一院制好，若要廢國大，改採兩票制，建議不如將兩票所選出的人組成兩個國會（當然立委人數不可減少是前提），第一議院由區域立委組成，第二議院由不分區立委組成，修憲案則需要兩院分別以四分之三門檻通過。至於國土變更和總統彈劾，則可交由人民公投復決。

五、修憲程式：解鈴還需繫鈴人

上面提到的幾個方向，都與目前修憲提案內容有所出入。但究竟任務型國大是否可以修改立法院提案內容，則尚有爭議。建議可由立法院在任務型國大選舉前，另行討論，提出並案，以供任務型國大選擇。此或許可避開任務型國大不可修改修憲提案內容的疑慮，而且只要立法院所提並案是在原修憲案的議題範圍內，應該也是可以容許的。此也與國民主權、最新民意等想法相符。◆