未曾退出，台灣何需加入聯合國？

最近由於陳水扁強推「以台灣名義申請加入聯合國」，並且決定再一次「公投綁大選」，要將此案於明年總統大選時付諸全民公投，結果導致兩岸之間和台美之間緊張升高。這一回，美國不但不同意台灣入聯，並且強力警告入聯公投將踩過法理台獨紅線，會被視作片面改變兩岸關係的挑釁行為。然而，陳水扁毫不退讓，還大力鼓動民氣作為後盾。對此危局，馬英九領導的泛藍陣營應對失措，竟亦推出國民黨版的「返聯公投」助長其勢。眼看兩岸關係危機四伏，我們有必要釐清相關的史實與法理，以免被膽大妄為的扁政權和只知隨聲應和的國民黨聯手誤導，鑄成大錯。

先談史實。

聯合國成立於1945年10月24日。中國不但是聯合國的創始會員國，並以當時的國號「中華民國」（Republic of China）被載入《聯合國憲章》第23條第1項及第110條第3項中，成為五個「安全理事會常任理事國」之一。

1949年10月1日，中共建立了「中華人民共和國中央人民政府」，與逐步由大陸撤退來台的中華民國中央政府爭奪「中國唯一合法政府」之地位。1950年1月10日，蘇聯代表在安理會提出由北京取代台北代表中國之議案，從此掀起聯合國裡「中國代表權」之爭，前後吵嚷將近22年。

為了解決「中國代表權」問題，1950年12月14日聯合國大會第5屆常會通過了一項第396號決議案，規定：「凡遇主張有權代表某一會員國出席聯合國者非止一方，而該問題又成為聯合國爭執之點時，則此問題……應由大會審議之」。換言之，北京與台北二者誰能代表中國，將交由聯合國大會解決，而不經過安理會。當時的中華民國代表劉鍇由於爭取不到更好的結果，也投了贊成票，認為「這決議案至少總規定了一個適當機構來解決這種問題」。不過，將此一議題移出安理會，也使得中華民國無法在安理會中行使否決權以阻擋對其不利的決議。

隨著中蘇交惡和大陸發展核武，美國決定打「中國牌」對付蘇聯，於是開始降低對台北的政治支持，而中華民國在聯合國裡的地位便逐漸惡化。1965年11月17日，在第20屆聯合國大會中，支持台北及支持北京的票數首度以47比47打成平手，只是因「中國代表權為重要問題」案先以56比49票通過，所以支持北京者需得到三分之二多數票才能通過。翌年，大陸文革開始，中共與西方國家關係惡化，台北又鬆一口氣。但是在1969年美國總統尼克森就職及中蘇爆發珍寶島衝突之後，美國主動積極地改善與北京的關係，而台北的政治地位就再度陷入危機。

1970年11月20日聯大第25屆常會表決中國代表權問題時，「以北京取代台北代表中國」之案（當時國民黨稱其為「排我納匪案」）首度獲得多數支持。但是，由於「重要問題」案仍然先以66票比52票而通過，因此中華民國的代表權又得以延長一年。不過，就在此屆聯大前後，尼克森已經開始與北京間接以口信交換善意。1971年7月9日至11日，尼克森的國家安全事務助理季辛吉更秘密訪問北京，為翌年尼克森訪華探路。7月15日（台北時間7月16日上午十點），尼克森宣佈：季辛吉已從北京密訪歸來，他本人則將於1972年5月以前訪問中國大陸。由於此一「外交突擊」的衝擊，1971年第26屆聯大形勢急轉直下。尼克森打鐵趁熱，又派季辛吉在聯合國大會開會期間於10月20日至26日二度訪問北京。

根據當時台灣駐美大使沈劍虹回憶：「在1971年10月，聯合國大會辯論中國代表權問題時，不知是因為巧合或有意安排，季辛吉突然赴北平做第二次訪問。……季辛吉此行使得許多原先欲投票支持『重要問題』案的國家認為，支持此案已無用處；因為該案的主要倡議者，對中華民國的政策已經動搖。10月25日，當關於中國代表權問題的『重要問題』案先行表決時，我國以極小的差距（按：55票比59票）失利；在阿爾巴尼亞所提的排我納匪案交付表決前，周書楷外長即率領我國代表團退出聯合國。如一般預料，中共很快的獲准入會，美國支持的『雙重會籍』案即胎死腹中。」此一「排我納匪」案即聯大「第2758(26)號決議案」，當時是以76票贊成、35票反對、17國棄權而獲壓倒性多數通過。17天後（11月11日），中華人民共和國的代表團團長喬冠華就坐上了聯合國的中國代表席。

以上就是有關「中國代表權」之爭的簡要史實。其中關鍵就在第2758號決議的性質。

今年8月14日，陳水扁在接見駐外館長時說：「2758號決議……一百五十幾個字從來沒有一個地方提到『台灣』這兩個字，一樣的，在一百五十幾個字裡也沒有提到中國曾經宣稱或者主張對台灣擁有主權，或者曾經提到台灣是中華人民共和國的一部分，這些都是鐵的事實。」於是，陳水扁主張：聯大2758號決議不能據以認定「台灣是中國的一部份」。現在扁政府就以「2758號決議未提台灣」作為力推「以台灣名義加入聯合國」的理由。

但是，從前述聯合國「中國代表權」之爭的過程來看，爭議焦點始終只是「中國合法中央政府」誰屬，而從未牽涉「台灣是否中國的一部份」。當年阿爾巴尼亞提此案時不提台灣，只是因為他們認為「台灣是中國一部份」根本無庸置疑，當然不用提。否則，該決議文也沒有提到北京，我們總不能因此而說北京的中央人民政府只代表中南海（還不包括緊鄰的故宮）吧？因此，2758號決議不提台灣，只是反映了當時在聯合國裡「台灣主權歸屬」根本不成問題而已。

事實上，關於「台灣是否中國的一部份」，依據《聯合國憲章》和第2758號決議，聯合國的立場只可能是：一、台灣當然是中國的一部份。否則怎樣解釋在1971年以前由「中華民國在台灣」坐在安理會的中國席位？二、中國現在的中央政府當然是北京的中華人民共和國中央人民政府。否則又怎樣解釋在1971年2758號決議變更中國代表之後不用再進而修改聯合國憲章中的「Republic of China」一詞？換言之，做為中國一部份的「台灣」在法理上從來沒有「退出」過聯合國，只是1971年以前，中國的合法中央政府是台北的「中華民國」中央政府；1971年以後，中國的合法中央政府是北京的「中華人民共和國」中央人民政府。聯合國秘書長潘基文依據現行有效的2758號決議而退還陳水扁申請入聯的信件，並非是對該決議文做了「擴大解釋」，而是根據聯合國的官方立場所做的合理處分。

所以，對於台灣的主權歸屬，聯合國的立場是清楚的：中國的主權始終涵蓋台灣。至於所謂「台灣地位未定論」、「台灣不是中國的一部份」等說法，只是美國、日本等國家內部的個別意見，並非聯合國這個國際組織的官方立場。

至於台灣「參與」聯合國的可能方式，有以下三種：

一、與大陸進行政治談判，在一個中國的架構下（也就是在聯合國憲章及2758號決議的架構下）參與聯合國。本來這是兩岸中國人解決台灣「國際空間」問題的正途。但是，當年蔣經國在世時未及時解決此一問題；其接班人李登輝又別有用心，與民進黨聯手推動台獨；以馬英九為代表的泛藍領導人又自棄立場，助紂為虐。現在，「一個中國」在台灣已被操作成「政治不正確」，幾無討論空間。

二、透過台灣的友邦，以「2758號決議並未完全解決中國代表權問題」為由，試圖在聯合國大會中重新討論修改，使美國在1971年聯大中提出而胎死腹中的「雙重會籍」案重新來過。這是李登輝主政時代「重返聯合國」的策略，用意在援引前述聯合國大會396號決議案，在程序上避開中共在安理會中行使否決權。此一策略雖然在純理論上並非絕不可行，但是放到實際政治中考量，除非聯合國主要會員國敢於冒著北京憤而退出聯合國的風險，否則毫無可能。

三、完全不理2758號決議，直接以台灣名義申請加入聯合國。這就是眼前扁政府採用的方式。這樣做等於宣告台灣是中國以外的獨立國家，直接挑戰了聯合國在台灣主權問題上的官方立場，因此秘書處難以受理。並且，依照《聯合國憲章》第4條第2項規定，新會員入會必須由安理會推薦、大會通過。即使聯合國受理申請，也會在安理會中被中共否決，不可能成功。

獨派人士（如陳隆志）喜歡引用1961年外蒙入會成功之例，認為以台灣名義入會非毫無勝算。但是，當年外蒙入會前後13次提出申請，除兩次宣告緩議外，一共在安理會中表決11次。1955年12月25日那次，安理會中表決支持外蒙者已過半數，就硬是被中華民國（常任理事國）的一票否決。1961年時，美國對台北施壓，使中華民國代表未參加表決，外蒙才成功入會。我們試想：以北京的政治份量，有什麼壓力可以大到使它放棄行使否決權？此所以陳水扁最近亦公開承認：「以台灣名義加入聯合國的公投縱使通過，也不等於台灣可以馬上成為聯合國的會員國，還是要按照聯合國大會、安理會相關程序與議事規則，中國仍對台灣的入會享有否決權。」

然而，陳水扁明知第三途徑之不可行，為何又要堅持硬闖？上月12日的一則新聞報導透露了玄機。據當日《聯合報》報導：美國《尼爾森報導》引述美方消息來源指出，大陸可能在九月中於聯合國大會要求就「台灣是中華人民共和國的一部分」投票。美國擔心，這將逼使美中兩國直接就台灣問題針鋒相對。這則新聞中最耐人尋味的是：「陸委會主委陳明通表示，我方已就此情況做過沙盤推演，但結果不便對外公開。外交部昨晚指出，九月聯合國召開大會時，中共還會有什麼打壓台灣的手段，我方都有準備。」

首先，如果聯合報編輯並未誤讀《尼爾森報導》，那麼美方應是錯估了北京意向。上世紀80年代中英談判香港回歸問題時，鄧小平直接劃下道來：只能討論如何移交（港九治權），但不能討論要不要移交。如果英國不合作，給談判製造障礙，那麼中國就會自己片面宣佈「收回港九治權」的方案。同理，北京不可能將台灣主權歸屬問題交由聯合國討論決定。北京很清楚：如果將此問題交給聯合國討論，等於打開了潘朵拉的盒子，接下來什麼怪玩意都會跑出來。何況聯合國迄今為止一直站在正確的立場（「台灣是中國的一部份」）上，有何必要庸人自擾，主動把這個內政問題國際化，邀請世界各國來討論？

但是，把台灣問題國際化是符合台獨派的期望的。因此，美方錯估下的中方反應正是陳水扁希望的結果。試想，如果北京一時糊塗，在聯合國裡提出「台灣主權問題」案，逼使「大家一起攤牌」。結果雖然聯合國多數會員國必然支持中國立場（「台灣是中國的一部份」），但美國、日本和台獨的「友邦」們則可能表態反對聯合國－－也就是中國－－的既定立場。於是，雖然台灣從此再也加入不了聯合國，但是卻在聯合國之外得到了獨立於中國的地位。因為，在陳水扁看來，只要美國一國（最好加上日本）願意公然反對中國而支持台獨，中國就不能統一台灣，台獨就等於成功。至於能不能加入聯合國根本沒那麼重要。並且，只要能挑動北京在聯合國裡「打壓」台灣的「國際地位」，今年年底和明年的兩次大選民進黨就贏定了，陳水扁的「國務機要費」也就安然過關。如果這次外交大冒險真的「順便」完成台獨大業，陳水扁的「台灣國父」地位也就此奠定，其卸任之後也不致被追究任內的任何違憲違法責任。

所以，陳水扁大張旗鼓地炒作「以台灣名義加入聯合國」，是聲東擊西之計。他的真正目標在於藉機使中、美、日攤牌，把台獨政權面臨的內外問題「畢其功於一役」。他為了怕「力道」不夠，激怒不了北京（以致無法拖美國下水），還必須把姿態做足，因此「入聯公投」也就勢在必行。而這一切，都只是為了先「搞砸入聯」，以便「脫離中國」。但是，這樣的用心是不可告人的，所以「沙盤推演」的結果當然「不便對外公開」。

令我們憂心的是：陳水扁把「入聯」付諸公投，是為了煽動裹脅獨派民氣，衝撞大陸；馬英九領導的國民黨不知擇善固執，竟然有樣學樣，也搞另一版「返聯公投」，推波助瀾。陳水扁正中下懷，在前述8月14日的談話中「欣慰」的表示：「在國內政治歧見非常大的情況之下，很難得的在入聯議題朝野能有共識，就是能夠支持我們應該要加入聯合國，所以到底要用什麼樣的名義，縱使國民黨的版本，他們的提案內容也不排除用台灣的名義，這是很難得有交集的地方。」在陳水扁的嘴角，再度泛起了「三一九槍擊案」時邱義仁有過的詭異笑紋。

從1950年以來，台灣就在美國的操弄下成為牽制中國大陸的棋子。整個「中國代表權」之爭的過程，就是美國對國民黨政權「用後即棄」的過程。1992年以來，美國再度為了自己的國家利益誘使台灣對抗大陸。美國所未算到的只是李、扁二人如此難以掌控－－前者臨去還搞個「兩國論」，後者更是花樣層出不窮。如今馬英九偏離國民黨傳統的「一中」立場，向綠營靠攏，實際上也只是在向美國爭寵，表現他是個「更易掌控的台灣領導人」。但是，無論是從兩岸中國人的長遠福祉考量，或是只就台灣的「國際空間」而言，重返九二共識、兩岸政治協商都是唯一正途。馬英九一貫「以順為正」，隨人俯仰，令人懷疑他撥亂反治的能力與決心。如果國民黨不能懸崖勒「馬」，繼續幫助民進黨炒熱「假入聯，真台獨」戲碼，則台灣的未來實不容樂觀。◆

★作者為大學教授，衛台為筆名。