外交休兵──兩岸和平架構的礎石

陳 建 仲
(國家政策基金會特約研究員)


馬政府上台至今,除了拚經濟尚未交出成績之外,馬總統的外交、兩岸政策也不斷遭綠營攻擊是自毀國格。即便美國國會終於通過對台軍售,多數輿論卻不是肯定馬政府完成在扁政府拖延五、六年的軍購案,反而懷疑美、台關係倒退。甚至連對岸都傳出,中共中央承受來自外交系統的強大反彈,要求重新評估馬總統的「外交休兵」策略的真實意圖;尤其對馬政府再提入聯提案,大動作爭取成為WHO會員並和美國聯手爭取成為WHA觀察員等,大表不滿。涉台部門對海峽協會會長陳雲林的訪台,也有重要智庫主張應再增加議題;對兩會協商的基調,內部也出現鷹鴿兩派的爭議。如果馬政府的外交與大陸政策也交不出令民眾滿意的成績,則馬總統的第一任,很可能就是他政治生涯最後的一任。

在陳雲林訪台後,可預見民進黨及綠營會藉機動員抗爭,以圖掙脫被陳水扁洗錢案綁架的困境,馬總統的大陸政策將再度被綠營群起圍剿。隨著APEC年會的即將召開,以及台灣能否能成為WHA觀察員的爭議,更是被綠營視為戳破馬總統「外交休兵」政策的利器。從而如果北京當局不能正確理解馬總統「外交休兵」政策的真實意涵,甚至掙不開僵化的主權零和對抗思維,則「外交休兵」政策一旦失敗,兩岸關係將形成骨牌效應,不但目前辛苦營造的和解氣氛將付之一炬,而且非常可能幫助民進黨重整旗鼓,在明年縣市長選舉獲勝,甚至在2012年再度執政。更重要的意義是,如果藍營主張和解的「大陸政策」失敗,則台灣民眾將選擇相信綠營對抗的「中國政策」;綠營執政如果能克服貪瀆問題,則兩岸關係將陷入長期的緊張且瀕臨衝突的邊緣。

反之,如果北京當局對兩岸「外交休兵」的真實意涵能完成理解掌握,則兩岸不但可望走出對抗的格局,朝向建立長期和平交流的架構前進;台獨的威脅也將根本化解,兩岸交流將進入全面且正常化的新時代。可以說,「外交休兵」政策是兩岸建立和平框架的礎石,也是北京當局能否爭取台灣民心的重要橋樑。北京當局如果連台灣要求有意義參與國際組織的呼籲,也無法回應,則任何擴大兩岸交流的基礎都會流失;現在開放的,民進黨上台後就能再關閉。因而正確認識馬總統「外交休兵」政策的第一個意涵就是:外交休兵是兩岸能否建立和平架構的礎石。

兩岸誰需要外交休兵?

從總統選舉前的謝蘇配到民進黨主席蔡英文,對馬英九的外交政策批評得體無完膚。但事實上,打不過對手時緊急喊停,到底是誰佔便宜?台灣如果不先主張外交休兵,還想拚金錢外交,拚得過對岸嗎?從中南美洲到非洲,台灣僅存的23個邦交國,「曝險」的至少有半數以上;尤其中南美洲拉丁語系國家,如北京與教廷在主教遴派的爭議獲得解決後,以現任教皇本篤十六世積極與北京展開協商的態度,一旦教廷邦交生變,難保不會在我天主教拉丁語系邦交國間出現骨牌效應。實際上,扁政府的「烽火外交」,燒得不是敵營的船,是自己的糧倉;阿扁的「元首過境外交」搞到後來變成「迷航外交」、「困在頭等艙裡開記者會外交」;台灣不但很難再憑藉傲人的經濟實力進行元首外交,連建交的競標、出價也越來越難抵擋對岸的加碼。再說,金錢外交不但買不到長期的真誠友誼,更滋生出涉嫌賄賂他國政要、影響政黨公平競爭的爭端,以及援助款被貪瀆的醜聞等等嚴重傷害我國家形象的後遺症。這種明顯形勢不利台灣的「競標外交」,再不喊停,難道要等邦交國都被標走、被拔光才肯收手?

自中國國家主席胡錦濤多次表明:「瞭解台灣人民的感受,可以談台灣在國際上與其身份相適應的活動空間」,並認為透過「共同的努力,一定可以找到解決的辦法」,胡在接見國民黨主席吳伯雄時,也對外交休兵表達善意的回應;明示兩岸恢復協商後,可以優先討論台灣參與世衛組織活動的問題。具體的說,馬總統「外交休兵」政策立即的效應是,兩岸都免去被巴拉圭新總統兩邊喊價,台北保住巴國邦交而北京省了大把鈔票;另外海地、尼加拉瓜的邦交也漸趨穩定。但此時北京外交系統卻強烈反彈,認為現在正是他們外交出擊的最佳時機,不應停止拔掉台灣邦交國的行動;足見馬總統「外交休兵」絕對是有利於台灣的策略。

然而,北京當局同樣可以從兩岸外交休兵中得利。一來可以省去鉅額的「建交費」,二來兩岸避免外交對決,有助兩岸兩會務實的協商,消除台灣民眾對大陸的敵意,兩岸長期友好的交流機制才能擴大而且順利的運行;北京當局更可以不必為反制台獨而張牙舞爪的軍演、擴軍,大動作展現對台灣武力威脅而搞得區域不安,美、日警戒。即使北京當局不計代價的要讓台灣變成「零邦交國」,但兩岸問題不但無法解決,台灣民眾更可能早在邦交國變成個位數時,就轉向支持台獨,兩岸衝突更難化解。足見邦交國的攻掠,不是解決兩岸爭議的途徑,外交休兵是兩岸互蒙其利的政策,台灣更可從外交戰場上喘口氣,著手推動真正的「務實外交」。

從而「外交休兵」政策的另一個意涵是,台灣要追求真正的務實外交。真正的務實外交,不是無謂的拚建交數、拚過境禮遇規格、拚加入聯合國;而是追求與無邦交國家間更廣泛而緊密的雙邊關係,互設代表處或提升代表處的層級;擴大參與全球性及區域組織;提升台北高層官員訪問無邦交國的便利與公務接洽的層級;擴展台灣在非政府組織、全球性功能團體、學術團體與互助組織等的積極參與並發揮功能;並且在簽證問題上能獲得突破以更大的便利台灣人出訪無邦交國等等。因而務實外交不是現階段硬在加入聯合國問題上,搞公投、搞民粹去和北京殊死鬥;而是爭取在主要國家的支持下,與北京當局就台灣參與聯合國機構及相關的功能性組織進行斡旋。聯合國除大會、安理會、經社理事會、托管理事會、國際法庭、秘書處等主要機構外,旗下尚有十多個專門性機構。其中世衛組織、國際民航組織、國際貨幣基金、國際海事組織等,都是台灣可爭取參與的機構。即使現階段無法立即加入這些被中共視為主權國家才能參與的聯合國機構,但至少應追求擴大讓台灣能以更自由的變通形式,如專家代表團等,更廣泛的參與這些機構所組織的活動。

進一步說,兩岸形勢的緩和,美、日等stake holder「利害分擔者」同樣受益,美國副國務卿奈葛彭九月十七日就在香港美國商會演講時,稱許台灣新政府與北京當局對話的政策。過去,台灣為了參與聯合國,耗費大量的人力與金錢,但沒有任何一個大國支持,即使如WHO這樣的聯合國專門機構,美國也只是表面支持,卻從未積極表態。馬政府今年改請友邦向聯合國提案,要求聯合國檢視中華民國(台灣)2,300萬人參與聯合國專門機構活動的權利。這是台北首度沒有主張參與或是加入聯合國,而是採取務實的、非意識型態的,不刻意衝撞的功能性取向,採取要求參加聯合國專門機構,顯示馬總統外交政策採取務實的路線。美國駐聯合國代表團十七日也即發表聲明,支持台灣有意義參與聯合國專門機構,並強烈支持台灣成為世界衛生大會WHA的觀察員,支持台灣專家參與適當的WHO技術層級會議。這是台北自1993年開始推動聯合國提案以來,美國首次透過駐聯合國代表團聲援台北的提案。

美國前AIT台北辦事處處長包道格12日在《台美中關係:共同議程》研討會中主張,台灣應再度在不違背兩岸關於如何處理一個中國原則的共識下,再度推動元首渡假外交;並且讓台灣非政府組織及社團在與中國建交的國家中,能更自由的舉辦活動。美國國會研究處兩岸議題專家鄧凱麗十月初提出的一份報告也指出,中國過去八年杯葛民進黨政府,現在北京必須展現創意的作為,把握機會;如果再對充滿善意的馬政府冷落抵制,勢必進一步讓國際與台灣人民看清中國沒有和平的誠意。對於美中關係,由於過去幾年都因對陳水扁有意見,美方批中國威脅台灣的聲浪減少;但當前,如果中國沒有誠意回應台灣,將使美國政府與國會批評中國的聲音轉強。鄧凱麗認為北京對台灣展現善意的作為有幾個選項,例如:不再反對台灣「有意義」參與世界衛生組織等等國際機構、在亞太經濟合作會議等國際多邊組織中不再對台灣無禮、擱置以台灣為目標的軍事演習、停止各項在台海對台灣的軍事威脅部署等。

然而,遺憾的是北京當局不僅再度封阻台北申請成為WHA觀察員,連對台北參與世衛組織活動,也極力阻斷。比如亞太地區公共衛生學術聯合會APACPH(Asia-Pacific Academic Consortium for Public Health),由亞太地區近二十個國家,六十餘所大學所組成,是亞太地區世衛組織以外最大的公共衛生學術團體,台灣是會員國之一,台北醫學大學校長邱文達出任本屆理事長。APACPH 8月在柬埔寨舉行的理事會決議,將與世衛組織以「外傷預防」為主題,共同舉辦學術研討會,原訂11月在越南河內召開,但因中國大陸以該會理事長來自台灣因而強力杯葛,致使APACPH不得不取消該研討會。顯見北京當局對台灣要求參與國際組織的立場,仍在玩兩手策略:一方面由胡總書記在國共會晤時釋放善意;另一方面在國際場合上,要封殺的照樣不手軟!

北京:會不會變成一中一台或兩個中國

台灣加入WHO或成為WHA觀察員最大的阻礙來自於中國的反對,北京當局所持的主要理由為:

第一、台灣透過友邦在WHA提出「邀請中華民國(台灣)以觀察員身份出席WHA」的提案,企圖製造「兩個中國」、「一中一台」,違反「一個中國原則」,嚴重侵犯中國的主權,干涉中國的內政。

第二、台灣參與WHO不但違反《聯合國憲章》以及聯合國大會第二七五八號決議,也牴觸《WHO憲章》及1972年第25屆WHA第25.1號的決議。

第三、WHO是由主權國家參與的聯合國專門機構,台灣是中國的一部分,根本沒有資格申請為WHO的會員或觀察員,也沒有資格出席WHA或參與WHO的任何活動。

大陸國台辦主任王毅日前表示,北京不接受台灣正式加入WHO,但將設法構建一個新框架,讓台灣分享資訊。亦即在兩岸未展開政治談判、達成協議前,大陸能給台灣的國際空間,以世衛組織為例,台灣只能參加世衛舉辦的學術活動,而且要先經過北京當局同意。即使未來海基、海協兩會展開政治議題協商,北京對台灣國際空間如何處理,仍不可知。但明顯的是,北京當局一直催促台灣當局應就台灣成為世衛大會觀察員等問題進行協商。但此時偏偏綠營媒體在8月28日報導所謂:美國在台協會理事主席薄瑞光等美方官員在與台灣方面接觸時,向台北傳達「二不」的立場:不能暗示中國對台擁有主權;台灣國際活動不能由北京來最終同意。此一訊息雖然被台北否認,但北京涉台部門卻據此訊息不滿的推測,台灣當局仍想在美國的掩護下,針對參與國際組織的問題上,片面採取大動作衝撞「一個中國」的底線,企圖在國際間製造「一中一台」或「兩個中國」;並且對台北遲遲不願展開政治議題協商,感到不解與不滿。

對於台灣爭取加入WHO,北京死守一個中國原則,絲毫沒有折衷的空間;美國也只能強調,支持台灣有意義的參與WHO,支持台灣專家參與適當的技術層級會議,並且自國際衛生條例(IHR)生效以來就主張其普世適用,「以避免針對公共衛生緊急狀況的區域性整備出現任何缺口」。但對於台灣爭取成為WHA觀察員,不僅美、日等國業已公開表態支持台北,連歐盟二十七國之立場也趨於一致。其實兩岸並非沒有達成共識的機會,尤其在WHA的觀察員中,巴勒斯坦,梵蒂岡和馬爾他騎士團三者中,馬爾他騎士團原是受國際法所接受的主權獨立天主教修道會,因為馬爾他騎士團與馬爾他協議,取得首都法勒他附近臨海只有數千平方公尺的聖坦吉羅要塞做領土,馬爾他承認馬爾他騎士團除司法權外的所有主權,馬爾他騎士團雖然和40多個國家有外交關係,並於1994年8月24日成為聯合國的觀察員,但其主權地位十直受到學者的爭論。做為WHA的觀察員,台灣遠比馬爾他騎士團更有資格,北京當局反對的,是擔心台灣一旦成為WHA的觀察員後,會循例要求成為聯合國的觀察員;甚至如果馬英九連任失敗,民進黨上台後,等於替民進黨的「台獨問題國際化」開路。因而北京當局要求和台灣就此問題協商,但北京當局協商的底線,似乎只是想比照WHO的專家參與模式,或比照香港在中方代表團中設台灣代表的做法;對台灣爭取成為WHA觀察員,北京目前似乎不打算讓步。

然而,北京必須清楚的認知,台灣要求成為WHA觀察員乃至加入世界銀行或IMF,都是為確保台灣二千三百萬住民免於遭受流行疾病侵害、免於在全球化金融風暴中孤立無援的正當要求,完全不同與民進黨執政時代的拚入聯、拚正名;如果北京對台灣居於自身需要必須爭取參與的國際組織也要封阻,只會加深台灣民眾對大陸的敵意,更無助於兩岸僵局的化解。

外交休兵是條漫長而曲折的征途

事實上,台灣當局不能也不宜對北京回應外交休兵的善意上做出過度樂觀的評估。兩岸停止金錢外交的對決,對雙方有利,而且不改變台海現狀,這是北京可以接受的默契;但如果要提高到台灣參與國際組織層次,則是另一回事。因為這會牽涉到北京幾十年來在國際間給台灣鋪設「一個中國原則」封鎖網的挑戰;北京擔心一旦有破洞,洞就會越破越大。媒體評估APEC今年年會,馬總統應該會請連戰代表出席;連戰雖然是卸任副總統,但自05年連胡會後,連戰經由國共平台和北京當局建立良好關係;而且北京也認為爭取連戰是防止馬總統大陸政策逆轉的保險單,因而對連戰出席APEC,並不反對。於是,包道格進一步建議,馬英九總統應該爭取親自出席APEC,但這明顯是不成熟的主張,套句大陸的術語:外交休兵不可能一步到位;馬總統非常可能挨對岸一耳光,結果,將成為民進黨藉機渲染仇中意識及外交休兵政策失敗的工具。

美國作為長期以來支持中華民國的友好國家,在北京當局的壓力下,始終只能謹守三個公報和台灣關係法來處理兩岸問題。然而,當兩岸實力對比出現向大陸傾銷的關鍵時刻,華府有多大的決心、願意付出多大的代價和北京當局對抗?或者華府仍只是在一邊出聲喊喊、裝腔作勢,但真要打架時,讓台灣自己去打?如果美國對台灣的處境沒有更清楚的認識,還把台灣當成遏制中國崛起的前哨站,這不但只會平白犧牲台灣,而且美國在東亞的利益將根本的被破壞並且再難修護。台灣在爭取成為WHA觀察員的努力上,如果北京當局懂得順勢開放,北京將會爭取到前所未有的廣大台灣民眾真正的向心力,不再把中國當敵人。相反的,如果美國最後又是虎頭蛇尾,台灣又被北京封殺;則民進黨明年底的縣市長選舉就能重整旗鼓,獨派勢力捲土重來。或許有人會認為,讓民進黨東山再起,維持兩岸不統不獨,這樣最符合美國利益;但實際上,這卻是錯得離譜的論點。因為兩岸現狀根本擋不住被改變,而且會逐步朝向大陸靠近,真正符合美方利益的是,協助台灣在一個穩定而有效能的執政黨執政下,盡速重建,避免被大陸進一步追趕,而使天平快速朝大陸傾斜;並且能以自身的民主發展經驗,對大陸產生良好的示範效應。相反的,如果再讓民進黨起來鬧事,台灣的實力會加速流失,兩岸問題反可能更快的「被解決」,連現狀都維持不了,這絕對不符合華府的利益。進一步說,如果台灣能在參與國際組織的困境上獲得突破,將更能打通政經「任督二脈」,也更有自信的和大陸推展各項交流,而不必擔心被片面改變台海現狀,並且才能真正發揮台灣的「軟實力」,這才真正符合華府的利益。因而,對美國而言,華府必須真正支持馬政府目前的大陸政策,否則,台灣民眾絕對不可能再接受重回民進黨時期兩岸高度對立,而台灣照樣走不出去的困境;屆時,台灣民眾的心理,非常可能出現逆反心態,這絕對不是美方所樂見的。

在海協會長陳雲林訪台期間,可以預見,民進黨又要高喊「反賣台、護主權」的訴求,獨派又要大叫台灣地位未定論。然而最諷刺的是,所謂台灣地位未定論,美國、日本官方從來都不接受,民進黨還要用這種無法成立的論點來欺騙台灣民眾嗎?民進黨罵馬政府放棄以台灣名義加入聯合國,是自我降格,問題是,這些年來,我們的提案,美、日兩國不但不曾在聯合國大會發言支持,還公開反對過。現在,台灣正處於經濟困難的危機時刻,而且未來還有艱困的內外挑戰得克服,實在沒有多餘資源與精力虛耗在這個連美、日都不支持的自欺欺人遊戲中。這些遊戲的代價已經高到台灣快付不起了,這點,不只台灣的綠營要清楚認知,背後支持他們的國外勢力也要清楚認知。

從而即使北京當局蠢到再度封殺台灣成為WHA的觀察員,但也不代表馬總統的外交休兵政策失敗,台北更不應因北京當局的愚行而改變既定策略。外交休兵,只要能讓兩岸停止以金錢買外交,就算功德無量;但若要北京立即接受兩岸為對等政治實體,要北京在國際組織上讓條路給台灣走,明顯是一條漫長而坎坷的征途。但只要馬政府信心堅定,經由兩岸不斷的交流、各層級的廣泛溝通,以及更密切的往來,相信北京當局很快就會發現,讓台灣走向國際,參與國際活動,不但是建立兩岸長期和平友好關係的礎石,更是追求兩岸終極統一的必經之路!◆