連戰代表出席APEC的意義

楊開煌
(銘傳大學公共事務學系教授)


一、行動的善意:

今(2008)年「322」的大選,台灣經歷了再次的政黨輪替,主張「一中各表」的國民黨從新執政,對中共而言,雖然馬英九代表的國民黨並不是兩蔣時代的國民黨,但是至少是反對台獨、承認「一中」的政黨,對北京政權而言,可以說重新開啟兩岸和平互動,平等協商的十分難得的機遇;因此馬英九在他的就職演說中,對兩岸關係也著墨甚多,期望頗高;北京當局自然也很清楚,必須把握機遇,盡可能地調整政策,把握每一次兩岸協商、會面的機會,提升交流的品質,方便交流渠道,導正兩岸關係;於是兩岸之間,才出現2008年4月12日的胡錦濤與蕭萬長,藉「博鰲論壇」會議期間的會面,而以蕭萬長當時中華民國副總統當選人的身份,得與大陸的國家主席公開會面,舉行會議,難怪不僅僅是兩岸媒體高度讚揚,連外國媒體也認為是具有「分水嶺」意義的會面,是「低調但是深具歷史性的會面」,大家都認為這是兩岸的破冰會面,對未來兩岸局勢,可能帶來的關鍵性影響。這是台灣願意回歸「一中原則」之後,大陸表現出在經濟事務的國際活動上,給台灣的有條件的,適度空間的具體表現,而且在可預見的未來,很難再有突破;雖然馬英九呼籲「活路外交」,希望兩岸在外交上停止惡鬥,但是海內外有識之士都認為理想很好,落實困難,而這一次的經濟事務的國際組織活動,由於完全是由北京主導,議題也只是討論地區上經濟事務和社會發展,參加者的身份也很多元:有現任或離任元首、副元首,現任部長和商界名流,是以雖然蕭萬長在台灣選舉結束之後,大陸的「博鰲論壇」報名早已截止的情況下,北京方面仍然接受,而且安排其與胡會面,應該說北京的意圖是極為明確。

如果蕭萬長的參與「博鰲論壇」,作為一種對台北的政治善意的信號並不明確的話,則胡錦濤在今年5月接見連戰榮譽主席時,再次強調兩岸在恢復協商後,可以優先討論他們曾在2005年所簽「兩岸和平發展共同願景」中所提及的「討論台灣民眾關心的參與國際活動的問題,包括優先討論參與世界衛生組織活動的問題」則是更進一步回應台北期待的國際空間,明確表達意願,可以討論台灣方面關心的國際參與議題。

然而從外界來看,在2008年7月底,王毅對日本眾議員代表團時表示「大陸不接受台灣正式加入世界衛生組織(WHO),但將設法構建一個新框架,以便台灣在禽流感疫情爆發時,利用WHO以外的『國際網絡』,與世界各國共享資訊。」之後,台灣方面似乎又被潑一盆冷水,在此情況下,中華民國的新政府提出「參與有意義的聯合國周邊組織」的提案,也遭北京的全面封殺,更使得馬英九總統提出的「外交休兵」「活絡外交」的政策,成為反對者攻擊、訕笑的對象。

其實明眼人仔細分析,立即發現王毅的說法和胡錦濤的善意並沒有衝突,因為二人的承諾都是國際活動,而非國際組織。國際活動和國際組織是兩種不同性質的國際空間。對台北參與國際活動部份,在台北承認「一中各表」的基礎上,兩岸氣氛和緩的情況下,北京可以表現出相當的彈性;至於台北參與國際組織則是另一個層次的思考。

二、突來的驚奇:

果然在大家仍在議論「外交休兵」「活路外交」,並不看好之際,2008年10月29日總統府發出新聞稿指出「馬總統已敦請連戰先生,作為我方領袖代表(Leader』s Representative)出席(今年的APEC非正式領袖高峰)會議。」

由於一直以來,台北方面出席APEC非正式經濟領袖高峰會人選,不是基於「文件或諒解備忘錄」等文件,而是北京堅持台灣只能派出經濟界代表與會的「西雅圖模式」。換言之,台北的人選北京是有發言權的;故而今年這樣的結果,其代表的意義自然非比尋常:

第一、這是台北方面參加APEC每年的非正式經濟領袖高峰會以來所曾派出的最高層次,過去台北方面的領袖代表大部份都是商界人士,包括辜振甫先生、施振榮先生、張忠謀先生,至於政府官員方面,則是由曾擔任經建會主委的蕭萬長、江丙坤出任。民進黨時代曾想派前副總統李元簇先生為代表,但根本沒有商量的餘地。連副院長層級都無法成行,而連戰先生是民選的副總統,在層級上已經大大提升,這是民進黨掌權時代完全無法辦到的外交突破,由於優劣懸殊的差距太大,無怪乎民進黨及其支持者只好采「文革式」的謾罵和攻擊。

第二、台北方面參加APEC每年的非正式經濟領袖高峰會以來,所曾派出的領袖代表其背景、專長被限制在財經官員,其他背景的代表均不被接受,而連戰先生是非財經專長的背景,而且很清楚地是台北的一位政治領袖,因而對台北在國際上除了具有經濟法人的地位之外,也具有政治法人的身份之突顯,應該說是具有突破性的意義。

第三、由於此一結果,亳無疑問必然是經由兩岸協商的結果,換言之,代表兩岸之間,已經開啟了多渠道的政治互動,而且兩岸之間的互信程度已大幅提升。在民進黨執政時期,兩岸完全無互信,民進黨政府的作為反而是增加彼此猜忌,因此任何好事都會變成壞事。此種多渠道的政治互動正是目前兩岸之間,增加互信,面對爭議,尋思對策的理想途徑。

第四、在連戰先生作為領袖代表的個案上,也明確顯示了北京在處理台北的國際活動上,是具有彈性,此一彈性可以表現在兩岸共有「一中原則」的默契,台北的代表沒有反中國或台獨的傾向,此一代表另外具有非敏感的、非官方的身份,以便在人選的身份上保留各自解釋的空間。

第五、在此次的非正式經濟領袖高峰會上,連戰也有機會與胡錦濤進行雙方會談,這應該是台北的領袖代表在APEC類似的場合上,第一次和北京的領袖舉行雙邊會談,這也是在如此重要的國際場合進行雙邊會談,也是北京方面願意在各國領袖雲集的場合,與台北的領袖代表舉行雙邊會談,其代表了在國際活動時,雙邊在「一中原則」下是平等的,由此也可以帶動起台北的領袖代表可以和其他主要大國領袖安排雙方會談機會的可能性,果如此,此次連戰先生作為台北方面領袖代表的無形收穫,如台北的國際能見度,台北的國際形象,特別是台北的國際參與等方面的後續收效,將是難以想像的。當然後續的發展仍然有待觀察。

三、北京的思考:

此次在今年的APEC非正式領袖高峰會議上,北京當局顯然展現了極大的彈性,何以能得此結果呢?應該說北京方面是經過思考和盤算的;

第一、逐案、逐年、逐次商議原則:台北每年的APEC非正式領袖高峰會議的人選,是根據當年美國召開APEC年會時,西雅圖模式商訂的結果,以後每年各會員國均比照辦理,並沒有固定的模式,每一年均采背靠背模式處理,是以北京總掌有最後的發言權,是以不會形成慣例與通則,換言之,今年的彈性並不會有後遺症。

第二、試行性作為:馬英九總統就任以來,兩岸關係氣氛大大改變,而馬英九總統呼籲兩岸和解、休兵,台灣民眾也殷切希望台北的國際參與能夠展現更大的空間,在此情況下,北京當局也必須作出具體的回應,故而北京當局選擇了中共的主導性最強的「博鰲論壇」作為釋出善意的起點,繼而以APEC非正式領袖高峰會議為呼應,誠如中共外交部發言人秦剛所言,北京也在試探台北如何在新的空間中,展現自己誠意(信守「一中各表」),其實也是北京當局思考下一步,與台北當局的國際社會互動的重要參考。

第三、國際組織與國際活動區分,政治性與非政治性區分:這就構成一個二乘二的排列組合模式,從北京當局來看,一是政治性國際組織:這一部份又分為以國家身份、政府身份、多元身份三種,則國家身份的政治性國際組織,政府身份的政治性國際組織兩者是不可能的,與可能性不高的,多元身份的政治性國際組織是逐案處理的。

二是政治性國際活動:只在多元身份的政治性國際組織中,被逐案處理成功的才有可能。

三是非政治性國際組織:這一部份在一中原則得以體現的原則下,是有彈性的。

四是非政治性國際活動:這一部份可以在「一中各表」的認知默契下去運作的。

四、結語:

(一)從歷史和當前的兩岸當局在國際上的互動模式來看,其實從來沒有脫離過「一中原則」,所以「一中原則」並不是台灣的限制,而是一切兩岸關係的基礎,即使在民進黨掌權的時代,他們反對「一中」,但在ADB(亞洲開發銀行)及歐洲開發銀行,民進黨政府也同樣是在「中國,台北」( Taipei, China)的名號之下參與活動,完全沒有任何突破,足證「一中」原則在處理兩岸關係的重要性。

(二)目前連戰的參加為法理上的「一中各表」,開創了在國際活動中實際運作「一中各表」的可能性,所以此次的參與如果台北方面能透過一些巧思,足以體現出「一中各表」原則下的兩岸並存的優越性,則必然大大有助於台北方面往後的國際活動之參與,特別是會反映在明年的WHA的參與上。◆