美國勢力重返東南亞對區域權力秩序的衝擊

由於美國國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）7月23日在河內參加東協區域論壇（ARF）時，公開表示確保南海航運和自由貿易暢通，攸關美國利益，此舉無疑掀起南海主權爭議，讓南海地區頓時風起雲湧。美國不顧中國方面的強烈反對，主要有兩個考量：一方面將南海主權問題國際化、多邊化，此有利於美國介入東南亞事務，來制衡中國在東南亞的主導優勢；另一方面否認中國對整個南海享有主權的片面主張，來迎合東南亞國家對南海主權宣示的無力感和憂心忡忡。

美國歐巴馬（Barack Obama）政府最近對中國採取強硬的態度，並以此做為外交制衡中國的手段，顯見美國對東亞儼然建構了一個「新」的全面戰略佈局，亦即是承認和歡迎中國以世界霸權身份崛起，但當中國作為牴觸或侵犯到美國利益時，美國會放手一搏。此意味著美國的東亞「新」戰略架構已經從以往以中國為核心的對話合作夥伴戰略模式，轉向到結合和強化傳統同盟國家的外交關係，來壓制中國在東亞區域的企圖心。

其實，美國國務卿希拉蕊從2009年7月於泰國舉辦的東協區域論壇中高分貝的宣示「美國回來了」（The United States is back），一年後（2010年7月）在越南河內東協區域論壇上，又發表一席有關解決南海主權爭議是優先要解決的外交事務，此關係到美國的國家利益，美國準備促進多邊協商，以解決主權的問題。這一席話很自然地會聯想到是反映去年「美國回來了」宣示的具體策略實踐。對美國而言，直接參與東南亞相關安全與發展事務，其中又以南海安全是最重要、也是最容易切入的議題主軸，更是有美國勢力涉入的空間，甚至進一步可以被解讀為美國制衡或抗衡中國勢力的重要手段。亦可以將抗衡戰略佈局點從黃海、東海海域，拉到南海，形成一條若隱若現的海上圍堵戰略。

進一步觀察，美國介入南海主權議題亦透露出美國對中國外交政策的丕變，開啟了美國所謂「有原則的現實主義」（principled realism）之新戰略，要制衡中國崛起力量，並增加與東南亞盟邦和夥伴的交往，替代已經大為改善的中美互信關係之戰略。直覺地，美國對中國的外交策略似乎學會了中國傳統上善用的兩手策略，一方面與中國握手言善，分享共治世界資源，另一方面又拉攏東南亞，來抗衡中國。

很明顯地，美國對東亞外交採取雙軌的策略，一方面推動中國與美國政經關係的改善，另一方面又積極與東亞傳統的盟友強化戰略關係。此雙軌外交策略介面或許是切割並列的，但又往往是相互矛盾衝突的，也讓中美關係陷入到既友善又對立的不穩定狀況，也可能將東亞或東南亞區域帶入到安全威脅的局勢。而美國在東南亞的外交積極與主動作為，似乎直接挑戰中國區域主導地位，以及圍堵或限制中國海權的發展，東亞局勢是否會從新世紀後的軟性平衡（soft balancing）秩序又回到硬性平衡（hard balancing）的恐怖均勢局勢，這值得去觀察。

美國的新東亞策略除了拉攏傳統東南亞的盟友外，甚至還積極與非傳統盟友的外交接觸，試圖擴大美國在東南亞的立足「面」和影響力，傳統盟邦包括韓國、日本、馬來西亞、泰國、菲律賓、與印尼，而非傳統盟友包括有越南、寮國、緬甸等，而這些非傳統盟友國家仍挑戰著所謂民主、人權、自由的普世價值，特別是緬甸不良的民主紀錄，美國為達到強化與其他亞洲國家外交關係，能夠對這些東南亞國家睜一眼閉一眼，卻又對中國的人權問題轉趨強硬，如此不一致的普世價值之捍衛立場，將使得美國陷入到國家外交利益和捍衛民主人權的矛盾困境。例如，美國一方面爭取與越南擴大合作的機會，卻又同時呼籲越南改善人權，以及新聞媒體與宗教自由；以及對緬甸長期進行經濟制裁，卻又開始要跟緬甸打交道，歐巴馬政府開始考慮取消制裁緬甸，這無疑是操弄其所謂「有原則的現實主義」之外交兩手策略。

假如說2008年的全球金融大危機，致使美國經濟實力減弱，相對地也因為中國經濟崛起，而引發美國願意拉攏中國，一起合作來擔負全球發展的責任，G2的醞釀與推動便是最佳的結合，讓世界對出現雙霸有諸多的揣測。同時，也因為中國的崛起，讓美國在東亞區域的國家利益備受威脅，也受到韓國天安艦事件的安全威脅，以及中國強勢地捍衛傳統的南海區域主權，處處都出現中國霸權的崛起陰影。這不僅讓韓日兩國更願意與美國進行軍事演習和合作，一則對朝鮮展現軍力，二則可以向中國示威。同樣地，東南亞國家也因為南海衝突亦顯現出更願意與美國交往，引進美國勢力可以稍微壓制中國在南海的囂張氣勢。因為中國崛起的壓力，頓時又讓美國與東亞傳統盟友關係轉為熱絡，相對地對中國的外交態度卻又轉為冷卻。對美國而言，無疑地又在東北亞和東南亞區域彷彿重拾起對中國的「圍堵」政策，強化其在冷戰時期所建構的第一島鏈圍堵策略，可以防制中國海權擴張，以及突破第一島鏈的安全防衛體系。

不管如何，此時美國強化東南亞的關係也恰好是個好時機，尤其是自從美國發動伊拉克戰爭，無暇於東南亞區域事務之後，中國儼然成為此區域的新霸主，東南亞國家一面倒地採取面向中國、迎向中國的政策，無形中也形成了依賴中國的外交情勢，甚至對於若隱若現的歷史「朝貢」體系的秩序，亦深感不安。而美國適時地重返東南亞，亦讓東南亞國家向美國靠攏的意願提高，至少在中美兩大強權的權力平衡格局中，對東南亞國家最有利，不用凡事要聽中國或是以中國為馬首是瞻的無奈。難怪當希拉蕊一表態介入南海事務，周邊的十一個國家都立刻站在美國這邊，表示支持，讓中國感到當頭棒喝，而美國卻受寵若驚的場面。

進一步檢視東南亞區域權力平衡之發展，似乎不難發現在美國、中國與東協三角之間所出現「權力平衡」的均勢均衡變化，在國際關係現實主義的驅動下，權力平衡的均衡或鐘擺考量，仍將是東協的主要區域外交策略原則，這是東協傳統上善於運用等距平衡外交，一方面可以確保東協安全，另一方面可以從大國身上獲得更多的現實利益。而且歡迎美國勢力重返東南亞，除了可以擁有中國經濟貿易投資之利益外，也可以刺激中國提供更多經貿利益來拉攏東協，同樣地更可以獲得從美國方面來的好處。同時，可以讓中美兩強權在區域內進行權力平衡的對抗，降低東協對中國過度依賴的危機與焦慮，亦可以有美國對區域安全的保證。

不過當南海爭議加劇，中美關係嫌隙加重，勢必為東南亞區域帶來安全上的威脅與不穩定，究竟權力平衡會為東南亞國家帶來利益與區域安全和穩定，還是中美關係惡化，讓中美衝突更加對立與緊張，將中美以往重視雙邊和諧而採取低姿態作法的默契，轉為將赤裸裸的國際現實利益檯面化，代之而起的將是現實利益攻擊和爭奪，這對好不容易建立起的中美和諧關係與信任，可以說毀於一旦，不僅會為東南亞區域安全帶來不穩定的變數，也將讓東南亞又陷入中美兩權權力爭奪的競技場，這可能不是東協所期待的結果，也可能會是東協始料未及的外交失策。◆