從政策思維探討兩岸經濟合作架構協議的議題

兩岸經濟合作架構協議（ECFA）的議題經過政治的風風雨雨之後，終究將成為兩岸關係的既定政策。從其本質而言，它也將從「行政協議」的屬性，演進為「條約」的實質效力〔注1〕。再從治理的角度來看，ECFA議題也將逐漸跨過了政治的障礙，邁入政策的階段。本來，政治狀態講求的就是對立、衝突到共生的模糊秩序，而政策重視的是明確的方向及理性的程序。政策的運作不同於政治，也必須盡可能擺脫政治的干預，這是美國威爾遜（W. Wilson）總統在1887年提出「政治／行政二元分立」理論（Politics/Administration Dichotomy theory）的主張；然而，政策的成敗將產生政治影響力，決定政權的存續與否。

由於ECFA議題對台灣而言本質上屬於經濟性政策議題，其正面效益的形成需要比較長的時間，而一旦運行失誤，其負面衝擊卻又會在短期內顯露出來；此之所以，筆者個人認為，從國民黨的政治利益考量，ECFA簽署的最佳時機應該是2011年中期，一方面避免可能成為五都選舉的包袱，另一方面又可以建構2012年大選的效益想像空間。然而，從這一年來兩岸對該議題的互動過程來看，中共當局為了跨越這個可能的負面效應，積極讓利，提供「直接性」效益，如積極開放大量觀光客來台、直接來台下高金額訂單、配合通貨的擴張提升兩岸金融流通的自由度……等措施。美意雖佳，有無良策配合，將是成敗的關鍵。所謂「徒法不足以自行」，如果像過去創造台灣經濟奇跡的年代一樣，認為只要兩岸簽訂ECFA，放牛吃草，經濟情勢就自然會「水到渠成」，那可就大錯特錯了。從政策學的角度而言，ECFA政策的挑戰才剛剛開始；政策的執行力將決定ECFA機制的成敗及政治影響力。

一、政策執行力

政策執行是實現政策目標和解決政策問題的實際行動，即目標與行動之間的互動過程；從政策進程來看，政策執行是政策立法之後所進行的下一個政策階段。政策執行是將一項政策根據此意涵，政策的執行力將決定於四大要素：

（一）政策執行者對政策的瞭解程度，包括對政策目標、政策問題的瞭解，以及針對目標與問題提出執行計畫的縝密度。

（二）執行者的政策信心；在當前全球化衝擊下的風險社會，政策執行的信心來自於有效管理風險的應變力及組織領導力，方能激起執行政策的勇氣。

（三）政策執行的統合力；政策執行的各組織分工，權責必須明確，功能互補，分工協調，運行順暢；資源有效整合，免除浪費。

（四）有效力的政策行銷，盡可能爭取最大多數公民的支持，並降低利益損傷者及團體的杯葛。

相對於其他政策，ECFA議題的政策顯得更為複雜，變動因素也多，因為它不是各自體制內相關政策的執行，而是關係著兩岸經濟體制的整合；這當中又隱含著兩岸政治因素有形和無形的干擾。兩個經濟體制的整合，比起兩個企業的整並或單一體制內兩大組織的整合更為困難，可謂「千頭萬緒」；因而，ECFA的政策執行要想達到效益的「雙贏」就不能不理性且深入地探討兩岸對ECFA議題的政策思維。

政策執行力的首要工作就是深切瞭解政策目標及政策問題，其他包括執行計畫、組織建構、政策行銷、政策信心等，都必須依此基礎而來。幾乎所有政策的創生都從背景困頓的認知而來，然後透過政治程序確認政策目標，如果透過前瞻性規劃的期望目標，就稱之為「願景」；而目標價值與現況價值的差距就形成了政策問題，如果該問題只是針對既有現況的價值維護或恢復過去的榮景，那麼這個問題屬於「操作性問題」，而如果該問題是針對未來預期的發展價值，這個問題就是「策略性問題」。

二、台灣對ECFA議題的政策思維

台灣對ECFA議題的需求認知，其實是從李登輝執政晚期到陳水扁執政時期就已經逐漸形成對經濟困頓的感受：經濟發展從停滯到下滑、失業率上升、通貨膨脹失控、外銷市場萎縮、產業出走造成空洞化、國民購買力降低。這其中原委主要是客觀國際形勢的丕變，迫使靠外銷為經濟發展命脈的國際市場，尤其是美國市場，快速緊縮；其次是經濟發展政策的一再失誤。李登輝忽視了1980年代日本經濟勢力已大舉進駐東南亞的局勢，錯誤提出了「南向政策」，台商南進無路；另外，又在建構「亞太營運中心」的政策上無視於二條歐亞大陸橋的替代功能，計畫不周全，缺乏有效的政策執行力而告失敗；最後是陳水扁的八年執政，死抱僵硬的意識型態，違逆世界潮流，導致經濟封閉，徒增困頓。隨後，馬英九政府接手初期，對台灣經濟發展政策的規劃也有偏差，又碰上全球金融海嘯的衝擊，更是雪上加霜。本來，台灣這半世紀以來的國民所得(per capita income)依靠的是外向型發展，擴大內需和發展觀光產業根本無法維持該所得水準。馬英九政府卻深信擴大內需及發展觀光可以讓台灣振衰起蔽，想發展「文化產業」，又抓不到重點，徒然擴大政府財政缺口。

也在這段期間，台灣政治的民主化發展同時如火如荼地推動，人民對生活的感受得以充分表達。從當前台灣民主政治的體制運作來看，一般重大政策之政策目標的確立必然會經過紛擾的政治程序來達成；當然，ECFA議題也不可能例外。

觀察了台灣政治對ECFA議題的爭議過程以及整合各界立場之後，吾人概可歸納出ECFA政策的政策目標為：在維護台灣自主性的原則下，開拓中國大陸的市場，促進台灣的經濟發展；其具體指標應該是台灣政府最近所提出的「543計畫」（經濟成長率5%以上，失業率4%以下，通貨膨脹3%以下）。〔注2〕從該目標與台灣目前經濟景況的指標值差異就是ECFA議題的政策問題；顯然地，這是一種「操作型問題」，只試圖解決當前的困境，終究543的指標值是當前台灣民生的基本需求值，也將是馬政府延續2012年執政權的基石。

接下來，政策分析所要做的就是運用「魚骨圖分析」找出導致政策問題的因素結構。所謂「物競天擇」，物種的競爭力，包括生存與發展所需的能力，將決定於外在環境（即天之統稱）。如果深入探討台灣經濟的政策環境，吾人將可以歸納為內部因素及外部因素，而該二因素亦有相互影響的效應，然而，長久以來台灣經濟屬於外向型的海島經濟，其生存與發展受外在因素的影響更深；隨著中國改革開放的成效顯著以及冷戰後世界市場的結構產生了重大變化，中國大陸的市場潛能擁有了舉足輕重的地位。當台灣產品在原來的國際市場逐漸失去競爭力而快速萎縮時，對一個外向型的海島經濟而言，開拓中國大陸市場就成了台灣經濟生存與發展的關鍵性選擇；ECFA為必要性議題的理路應該是很明顯的。

只不過，開拓中國大陸的市場對台灣而言也不是容易的事；這當中存在著二大主要障礙，即關稅障礙及非關稅障礙。以關稅障礙來說，台灣是以「發達國家」的身份加入世界貿易組織 (WTO)，所承擔的義務比一般「開發中國家」要沉重得多，必要時還需要提供給它們「最惠國待遇」；相對來看，中國在WTO體制內是「開發中國家」身份，享有優惠條件，對進口產品也可依狀況需求課徵高比率關稅。這種世界性經濟體制在兩岸所造成的關稅傾斜，再加上東協十國與中國已建構了區域合作機制，東北亞區域合作的組織也逐步醞釀中；如此一來，相較於這些國家，台灣產品進入中國大陸市場的競爭力顯然不足。這樣的形勢正否定了蔡英文在ECFA辯論中提出「由世界進入中國」的政策路線；毫無疑義，ECFA確實能夠發揮平衡兩岸之間關稅傾斜的功能，排除關稅障礙。至於「非關稅障礙」，它包括了政治障礙、行政障礙、司法障礙、社會體制及文化等，最主要的障礙應該是政治障礙及行政障礙；將來必須透過兩岸談判，建構合作機制才能排除這些非關稅障礙。

最後，達成政策目標的另一項比較複雜的工作就是「維護台灣的自主性」；亦即如何在開拓中國大陸市場的同時，不要對大陸市場產生難以擺脫的依賴，而還能夠維持台灣的自主性。要想維持自主性的有效策略就是必須同時開發其他替代市場。放眼世界，目前可以爭取或規劃的替代市場應該是與美、日、韓簽署自由貿易的多邊協議，或分別與這三國簽署雙邊「自由貿易協定」(Free Trade Agreement)；另外一種可能就是在全球化體系內規劃「直接貿易」網絡。以當前的發展形式來觀察，馬英九政府總是認為，一旦兩岸簽署ECFA之後，其他國家，尤其是美日兩國，必然會樂意與台灣簽署「自由貿易協定」 ；從美日兩國的立場來考量，毫無疑問地，只要與台灣簽署「自由貿易協定」〔注3〕，再透過ECFA的連接，那麼就能夠以最低的關稅優惠，進入中國大陸的市場，而且以台灣為仲介區域，也可以減少障礙和降低風險。理論上，這個邏輯應該沒有錯，但在現實運作上，美日兩國也很清楚，真正的問題應該是中國方面可能採取的「非關稅障礙」；不管怎麼說，以當前情勢來看，因為並不會產生什麼損失，美日終究還是會與台灣進行「自由貿易協定」的談判和簽署，只是這種狀況下的「自由貿易協定」是否能夠產生替代作用，頗值得懷疑。至於要在全球化體系內規劃「直接貿易」網絡，馬政府必須要有更前瞻的眼光、更廣闊的視野及更高的智慧去規劃，才有可能。

三、中國大陸對ECFA議題的政策思維

很顯然地，中國大陸對ECFA議題並沒有經濟動機或經濟利益的思維；她純然是政治的動機及考量。王曉波就在235期的《海峽評論》中明白指出：「……兩岸領導層戒慎恐懼的，口口聲聲『先經後政』、『先易後難』，但大家都清楚，兩岸協商最後不可能不觸及政治問題。」其實，根本不是到「最後」，而是一開始就把眼光放在政治問題的協商上。緣此，很清楚的，中國大陸對ECFA議題的政策目標應該是「繞過『一國兩制』的政治主張及形式，創造『一國兩制』的實質條件」。這個目標顯然並不能一蹴可及，它是一個未來的願景，與目前的兩岸關係現況，當中存在著賈慶林所說的「制約兩岸關係發展的難題」〔注4〕，主要是政治與軍事安全的問題；所以，中國方面所要解決的問題是屬於「策略性問題」。

既然是策略性問題，那麼就必須要以策略性思維面對政策問題。中共方面應該很務實地勾勒出未來兩岸可能實現的「一國兩制」的圖像、該圖像中台灣的定位、以及兩岸未來在各生活領域中的關係機制；該願景必須具有「共利性、可行性及可成性」三大條件，其次，再從這個「願景圖像」回溯到當前的條件，之間的差距將是「政策問題」。如此一來，才能真正瞭解「制約兩岸關係發展的難題」是什麼，亦即描繪出構成問題的因素結構；進而再思「如何突破」，以及ECFA在這方面所能發揮的功能。

從政策目標的標的對象來思考的話，「寄希望於台灣當局，同時寄希望於台灣人民」的策略方針應該是正確而有效的；問題是如何才能夠把希望寄托在他們身上呢？要寄希望在人家身上，怎麼可以不給人家好處呢？因而，對中國而言，ECFA議題的政策就是要讓利、給好處予台灣當局及台灣人民；讓利之後，如果能夠改善台灣人民的生活，當然可以提升人民對台灣當局的支持，進而鞏固其政權。然而，更重要、也是關鍵的問題是，誰能百分百確定ECFA真的能夠提供台灣當局及台灣人民實質的利益呢？關於這個問題，中國方面總有一種想法，認為以中國之大還擔心養不起一個小台灣嗎？事實上，經濟運作是一種生命機能，不能以機械理性的量化思維來評量。如果能以機械理性評量，那麼小希臘就不足以拖累大歐盟；任何再小的器官，只要是生命機能的一部分，一旦發生生存危機都可能導致整個機能的死亡。另外，相對於台灣維護自主性的考量，中國方面為了達成其政策目標，對於ECFA的機制建構反而應該往「依賴結構」的方向規劃；一方面可以使讓利的程序穩定，而不至於失控，另一方面可以在依賴傾斜的形勢下，形成「溢出效應」，邁入政治協商。綜此所言，未來中國在政策執行階段的談判規劃及機制建構將更需要有縝密的思考及嚴謹的態度。

四、ECFA的再談判以建構兩岸整合機制

根據談判理論，談判可分為二大類型：競爭賽局的分配型談判以及合作賽局的整合型談判。兩岸當局所主張的ECFA政策，儘管動機有所不同，但為了達成政策目標所採取的方案都必須透過雙方的合作，建立穩定的關係架構，進而才能促成雙贏的局面；一旦雙方彼此猜疑，互信崩解，雙方都會遭受不同程度的傷害，不能不謹慎。所以，接下來針對如何建構兩岸整合機制的談判才是兩岸ECFA政策的成敗關鍵。

一般對於整合型談判的程序概可從下圖來顯示及說明：

談判動機→交流→交換正確資訊→任務分配→利益分享談判動機（三大情境：共同威脅、共同利益、霸權合作號召）交流（確認情境、建立互信）交換正確資訊（功能互補、資源整合）任務分配（責任分攤）利益分享（機制整合）

由於人性受到外在資源有限的制約，彼此傾向於互相猜疑，所以整合型談判的啟動有其一定的前提條件；檢視人類社會進化的過程，其條件概由三大情境交互型塑而成，即排除共同威脅、追求共同利益及霸權的合作號召（霸權指國力強大，有能力及意願提供公共財給其他成員的國家）。排除共同威脅的整合機制有蘇聯威脅下的北大西洋公約組織(NATO)；追求共同利益的整合機制如歐盟(EU)；霸權合作號召的情境有建構布萊登伍德體制的美國。而1997年東亞金融風暴後成立「十加一」機制的中國，基本上是透過三項融合情境建構的整合機制。

整合型談判的第一個步驟就是透過交流、確認情境以建立彼此的互信。以兩岸對ECFA談判的情境確認為例，台灣方面總是認定是追求共同利益，甚至是排除全球化所引發的威脅或衝擊；然而，中國大陸方面則一直試著往霸權合作號召的情境轉進。在大陸方面的讓利說及相應措施下，雙方透過交流過程逐漸以ECFA機制為提供合作利益的具體計畫（proposal），終使台灣在不知不覺中接受了霸權合作號召的整合情境 ，雙方執政當局的互信也逐日增強。

基於建立的互信，雙方認知到「合則兩利」，相對於競爭型談判必須隱藏各自正確的資料以確保自己的優勢，整合型談判則需要基於誠信提供各自的正確資料，以進一步酌商相關議題的功能整合及資源互補。然後，雙方再根據整合功能將各別調整後的功能及定位，進行明確的任務分配及責任分攤；最後依該功能及工作的配置結構，對預期的利益協商設定分配原則或準則。綜此乃整合型談判的協商程序也。以兩岸ECFA議題的談判為例，雙方所應協商、討論的議題及提供相關資料的項目至少包括下列九項：

1.兩岸的產業結構及整合問題

2.兩岸物料供應鏈的互補

3.兩岸人力資源整合

4.兩岸市場整合與全球市場的競爭力

5.兩岸科技研發的合作

6.兩岸金融體制與整合

7.兩岸和解與自主權的確立

8.兩岸和解與區域國家（region-state）的建構及定位

9.兩岸和解與整合機能的全球佈局

總結來說，儘管兩岸已經簽署了ECFA協議，預期也會在台灣的立法院審議通過。然而，ECFA真的能為兩岸創造雙贏的局面嗎？毫無疑問，期待肯定是有的，效益仍有待觀察，以現階段來說，關鍵在於如何執行，甚至有可能需要「邊執行、邊調整、邊修正」。平心而論，兩岸對ECFA政策的認知及動機並不是完全穩合的，因而政策目標亦有差異，延伸出來的政策問題也不盡相同。這樣的情境下，兩岸竟然還能建立互信，啟動整合型談判，殊屬不易；從這一觀點來說，吾人不得不佩服兩岸領導人的容忍度與忍耐力。〔注5〕

另外，現實面上，自由貿易的交易行為是流動的，你可以賣給某甲，也可以賣給條件相當的某乙，買方的情況也是一樣。所以，這種情況造成依賴的程度比較低，但是所能提供給買賣雙方的利益一方面比較不穩定，另一方面利益額度也比較不能達到最佳結果；這就是為何歐洲共同市場要轉型為經濟機能總體整合的歐洲聯盟的原因。

當然，從台灣對ECFA議題的政策目標而言，兩岸的自由貿易或所謂「一中市場」比較能夠符合政策目標中「基於維護台灣自主性原則」。但是，光靠「一中市場」是否能夠有效減緩台灣當前的經濟困境，仍不無疑慮，那麼在「促進台灣經濟發展」的效能上又顯得不足。另一方面，檢視中國大陸對ECFA議題的思維，應該是建立兩岸結構性的關係或整合性機能，最能符合其政策目標。當然，這樣的策略相對來說風險性高而且困難度也高，還需要有寬容的態度，才有可能達成。未來兩岸如何在政策執行的互動過程中，規劃雙方政策目標的共生情境，將是真正雙贏和成功的關鍵。

〔注1〕一般採行西方民主的政治體制，對外關係的談判概都由擁有行政權的政府相關部門進行談判，一旦達成協議，其定位為「行政協議」，經過立法部門（國會）審議通過(ratify) 後，才能正式成為（條約）。行政協議的效力僅止於該最高行政首長的任期內，一旦政權更替，則必須再重新續約(renew)，否則協議效力不能自動延伸；相對來說，如果行政協議經由國會審議通過，轉換成條約效力，代表人民意志，不管任何政權接替，都必須遵守，其終止也必須再經過國會重新審議。當年美國參與關貿總協(GATT)就是以行政協議的方式加入；兩岸的「九二共識」也是行政協議的性質，所以陳水扁政權可以拒絕接受，不承認該項「共同認識」。但是，ECFA一旦通過立法院審議，以後不管誰當政，都必須概括承受，除非經由立法院依法定程序決議終止或提出相關的新議案經立法院審議通過。 〔注2〕馬英九在總統競選時提出的願景是「633計畫」：經濟成長率6%以上，失業率3%以下，通貨膨脹3%以下；目前下修為「543計畫」。 〔注3〕目前台灣雖然與許多中南美洲的國家簽署了「自由貿易協定」，由於地緣隔離、語言差異、政治情勢不穩、金融制度不健全、社會體制與文化差距太大等因素，造成貿易及投資的壁壘高築。這樣的「自由貿易協定」，其實質意義不大。 〔注4〕2009年12月30日，賈慶林於「胡六點」週年，發表談話：「……還應當著眼未來，積極穩妥地探索如何破解制約兩岸關係發展的難題，為今後兩岸協商政治和軍事安全等問題預做準備、創造條件。」 〔注5〕其實，這個結果也是拜民進黨給國民黨的壓力，另一方面是台灣經濟一直未見起色，民意的壓力也促使馬英九感受到急迫感。

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