2011年溫家寶政府工作報告研析

一、當前發展的疑題：

今年是中共「十二五」規劃的開局之年，也是中國共產黨成立90週年，同時也是為明年「十八大」換代接班的預備年，整個大陸的政治、經濟形勢都會有所變化，因此可以預見的今年到明年都會是大陸大轉型的年代。無可諱言，過去三十年中國大陸的「改革開放」確實取得了傲人的成績，而成績的取得，大陸學者認為主要得利於大陸民眾對改革開放的共識，此一共識就是中國必須強大，不能再落後、貧窮。在此一共識下，打破了許多的爭論，克服了許多的困難，如今中國的經濟總量已然超越日本，而在改革之初，僅為其三分之一，因此有G-2的聲音，中共在國際上的重要性和發言份量也大不同於往昔，從此一意義上說，中共已經逐步完成了「強國」之夢。

正當此時，大陸學者吳曉波看到新的問題，他歸納了七個待重新思考的「改革共識」：即「富國強國、部分先富、白貓黑貓，摸石過河、發展是硬道理、沿海優先戰略、國有資本主導」。其實吳君所謂的七個「改革共識」，事實上「富國強國」是目標共識，而「發展是硬道理」是途徑共識，「部分先富」、「沿海優先」、「國有資本主導」是戰略共識，而「白貓黑貓」、「摸石過河」則是戰術共識；其中目標共識是最根本的共識，此一共識如果遭受質疑則其他的共識也就沒有正當性，在此情況下，中共勢必為「改革開放」找到新的共識，大陸的發展才能延續，否則就有中止和倒退的危機。其次途徑，是指發展的大方向的選擇，例如，毛也想強國，但是他的途徑是階級鬥爭，而鄧的途徑是發展經濟，途徑決定了目標的成敗，當然十分重要，不過途徑和戰略、戰術一樣，都是可以調整的，而調整的越即時，損失就越小；按吳君文章，目前中國大陸的人民對中共「改革開放」政策質疑如下：

首先是目標共識質疑：國家富強與我何干？如果國家是全球第二大經濟體，可是，我買不起房、看不起病、上不起學，我的家園要被強拆，我的子女要喝毒奶粉，那麼，強國的意義又在哪裡？這正是如今中國大陸許許多多百姓的疑問所在？解決的不好，不僅僅民眾對「改革開放」政策疏離，而且也涉及進一步的改革動力何在的問題。

其次是途徑共識質疑：「發展是硬道理」這句話，在大陸過去三十年隨處可見的口號，從中央到地方無人敢逆其鋒，此一口號也確實發揮了它獨特的媚力，創造了大陸奇跡，而今發展的好處、短處都發生了，今天的人們已經開始在思考「硬道理」之外，「什麼是軟道理」，當人們開始反省，共識就逐漸瓦解，作為途徑的唯一正確性也就被挑戰。

其三是戰略目標共識質疑：原本也是地理區位，民族優勢下，必然的選擇，然而在國家的戰略選擇下，成為資源分配公平性的問題，自然也成為質疑的標的，特別是在差距擴大的情況下，更容易成為指責把柄。

其四是戰術共識質疑：貓論、石論從學術的角度看就是現實主義的作為，然在社會主義的國度裡，原本的意識型態不僅僅是政治運作的指南，而且也是社會行動的外在道德指標，貓論和石論一方面具有思想解放的作用，但同時也在無形之中解放原本脆弱的道德約束。從而激發了中國民間為了致富，敢於對道德底線、法治底線、環境底線進行著一次又一次的挑戰，社會主義的信仰價值也一片一片的剝落。

當然以上的質疑，並非始自現今，有些問題，中共中央不但清楚，而且也早有對策，並付諸實施，例如1999年的「西部大開發」，就明顯是針對「沿海優先」的戰略，又如2005年以來的「科學發展觀」、「和諧世界」、「可持續發展」、「包容性發展」等等，都是針對「發展是硬道理」的片面性和狹隘性而提出的新途徑。而在「國有資本主導」方面，在2008年底（全球金融風暴）之前，中共當局也曾出台許多「關於加快民營經濟發展的決定」以便大力培育民營企業，但是「金融風暴」之後，國進民退的大潮就淹沒了以往的努力。總之，如果學者迄今仍有疑問，那就說明了這些政策、措施仍不到位或是無法落實，而且有些問題的嚴重性已經在相當程度上影響中共統治的合法性。

這些都是今年兩會代表委員在審查和討論根據中共中央建議制定的國民經濟和社會發展的「十二五規劃綱要」必須回答的大問題。我們可以從這些角度來閱讀今年的兩會，尤其是「十二五規劃綱要」這份指導往後五年的大陸發展，確定今年以及未來五年大陸發展方略的重要文件，當然「十二五規劃綱要」更是廣受國際重視的文件。除此之外，溫家寶的「政府工作報告」中，除了呼應「十二五規劃綱要」，提出開局之年，應有的作為之外，還有對相關「政治改革」的作法和用詞，也備受國際關注﹔最後立足台灣也會注意及對台工作之說明，也是台灣例行關注的重點。

二、「政府工作報告」的回答：

（一）內容：

3月5日上午溫家寶提出2011年的「政府工作報告」，全文分三大部份，共兩萬餘字，分別闡述：「十一五」時期國民經濟和社會發展的成績和不足之處，之後說明「十二五」的主要目標和任務，最後完整說明2011年的工作。

1.在「十一五」的回顧方面：「報告」強調了過去五年的不平靜，而中共面對內外複雜形勢和一系列重大風險挑戰的情況下，大陸的改革開放和現代化建設仍然全面推進，在各方面均有長足的進步，以致使國家面貌發生了歷史性變化。當然溫家寶也指出發展的不平衡，分配不平均，結構不合理，體制、機制的障礙等。大體而言，算是比較平實的描述。

2.有關「十二五」的主要目標和任務：在目標部份，「報告」提出要「以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，深化改革開放，保障和改善民生」。在任務部份，溫家寶提出了七大任務：一是推動經濟發展再上新台階，今後五年，我國經濟成長預期目標是在明顯提高質量和效益的基礎上年均成長7%；二是加快轉變經濟發展方式和調整經濟結構；三是大力發展社會事業。堅持優先發展教育，堅持自主創新、重點跨越、支撐發展，推動文化改革，發展實現新跨越，進一步深化醫藥衛生體制改革，創新社會管理體制機制，確保社會既充滿活力又和諧穩定；四是紮實推進資源節約和環境保護，積極應對氣候變化；五是全面改善人民生活，堅持把增加就業作為經濟社會發展的優先目標；六是全面深化改革開放，更加重視改革頂層設計和總體規劃，大力推進經濟體制改革，積極穩妥地推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，擴大社會主義民主，完善社會主義法制，使上層建築更加適應經濟基礎發展變化，為科學發展提供有力保障，要不斷加強政府自身改革建設；七是不斷加強政府自身改革建設，政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民監督。

未來五年中共如果能確實地完成上述任務，則可以預期的是五年後的中國大陸又將上一個台階。

3.今（2011）年的工作：包括了「保持物價總水準基本穩定」、「進一步擴大內需特別是居民消費需求」、「鞏固和加強農業基礎地位」、「加快推進經濟結構戰略性調整」、「大力實施科教興國戰略和人才強國戰略」、「加強社會建設和保障改善民生」、「大力發展文化建設」、「深入推進重點領域改革」、「進一步提高對外開放水準」、「加強廉政建設和反腐敗工作」十大工作。

（二）解析：

1.從「報告」的性質來看，今年的報告不僅僅是對去年一年的工作進行檢視，而是對「十一五」的官方檢視，從過去的五年來看，客觀情勢的變化可以說是空前巨大，主觀的挑戰也是接踵而至，幾乎沒有間歇，在此情景下，北京當局還是能「辦成了一系列大事，辦好了一系列喜事，辦妥了一系列難事」。因此，五年以來中共的國家形象和國際地位，確實大有改變，已經不可同日而語。當然從官方的立場作「報告」，總是多談成績，少講缺點。這是所有作「報告」的通病。

2.從「報告」的內容來看，今年的「報告」呈現出相對的務實性，在描述成績的部份，主要以具體的數字為基礎，談缺失並沒有避重就輕，避實就虛，隱藏主要的問題。如長期積累的問題包括：經濟成長的資源環境約束強化，投資與消費關係失衡，收入分配差距較大，科技創新能力不強，產業結構不合理，農業基礎仍然薄弱，城鄉區域發展不協調，就業總量壓力和結構性矛盾並存，制約科學發展的體制機制障礙依然較多；服務業增加值和就業比重、研究與試驗發展經費支出占國內生產總值比重沒有完成「十一五」規劃目標。比較嚴重的亟需解決的問題是一些群眾反映強烈的問題沒有根本解決，主要是：優質教育、醫療資源總量不足、分佈不均；物價上漲壓力加大，部分城市房價漲幅過高；違法征地拆遷等引發的社會矛盾增多；食品安全問題比較突出；一些領域腐敗現象嚴重。

3.從「報告」的邏輯來看，今年的「報告」呈現出相對的針對性，這一部份我們只要將缺失部份，對比有關2011年的工作，就可以清楚地看到其中的針對意義，換言之，中共政權不僅知道問題所在，其實也提出了應對的辦法，但如果我們對比過往幾年的「報告」，很容易看到重複的問題和辦法，例如2009年的「報告」，除了「金融危機」產生的問題之外「消費需求不足，第三產業發展滯後，自主創新能力不強，能源資源消耗多，環境污染嚴重，城鄉、區域發展差距仍在擴大；一些涉及人民群眾切身利益的問題沒有根本緩解，社會保障、教育、醫療、收入分配、社會治安等方面存在不少亟待解決的問題。」

2010年的「報告」指出「經濟社會發展中仍然存在一些突出矛盾和問題。經濟成長內生動力不足，自主創新能力不強，部分行業產能過剩，矛盾突出，結構調整難度加大；就業壓力總體上持續增加和結構性用工短缺的矛盾並存；農業穩定發展和農民持續增收的基礎不穩固；財政金融領域潛在風險增加；醫療、教育、住房、收入分配、社會管理等方面的突出問題亟待解決。」這裡當然有長期結構性的問題，但應該也有政策落實不力的問題。如果「報告」不能在這一方面作檢討、訂辦法，恐怕是無法有效地對症下藥。

（三）對「十二五」評論：前面本文提及中共往後三十年的發展，需要新的改革共識，才能一如既往地引導全民共赴目標，而「十二五規劃綱要」正是肩負此一任務。因此針對「報告」的第二部份，我們可以從「共識需要」的角度來探討：

1.從「目標共識」來看：中共將原來以「強國」為主的目標，調整為「富民」，從「十二五」來看，富民的措施包括「擴大城鄉就業規模：城鎮年均增900萬人，年均轉移農業勞動力800萬人」，「提高最低工資標準：最低工資年均成長13%」，「提高養老保障水準：實現城鎮職工基礎養老金全國統籌，實現城鎮職工基本養老保險人數新增1億人，實行新型農村社會養老保險制度全覆蓋」，「提高醫療保障水準：城鄉三項基本醫療保險參保人數新增6,000萬人以上」，「提高城鄉低保標準：城鄉居民最低生活保障標準，年增10%以上」，「減少農村貧困人口數量」，「減輕居民稅收負擔：『十二五』中後期健全綜合與分類的個人所得稅制度」，「實施城鄉保障性安居工程：全國保障性住房覆蓋面達20%」，「完善就業和社會保障服務體系：推行社會保障一卡通，全國統一的社會保障卡發放覆蓋60%人口」，「增加國有資本收益用於民生支出」等十大項。換言之，中共希望讓民眾感受到國家的富和民眾切身有關，如果再加上從今年2月中旬利比亞政局動盪以來，大陸官方自2月22日至3月5日，協調派出91架次民航包機、12架次軍機、5艘貨輪、1艘護衛艦、租用35架次外國包機、11艘次外籍郵輪和100餘班次客車，總計撤出35,860人。當然，外界普遍認為，此次行動，也是中國空軍的遠端投送能力的展現，證明大陸空軍的「遠端投送能力有了大幅度提升」。這就向大陸人民解釋「國強」和個人的關係。如果宣傳得體，或許可以有效凝聚新的改革、開放的目標共識。

2.途徑共識：在「十二五」綱要一開始就強調了「以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線」，首先是制訂「今後五年，我國經濟成長預期目標是在明顯提高質量和效益的基礎上年均成長7%」，這就是不再追求高成長率，轉而以提高質量和效益為目標。綱要明確提出，今後五年，要確保科學發展取得新的顯著進步，確保轉變經濟發展方式取得實質性進展。基本要求是：

◎堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向。

◎堅持把科技進步和創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐。

◎堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。

◎堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。

◎堅持把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力。

當然「科學發展觀」是胡錦濤在2003年就曾初步提出的思路，到2004年就定位為「從新世紀、新階段黨和國家事業發展全局出發，提出的重大戰略思想」。2005年11月在「十一五」建議中，就確立「『十一五』時期是改革發展的關鍵時期，也是貫徹落實科學發展觀的關鍵時期。」然而在此一階段只能視為思想教育時期，到如今中共的兩會代表、委員也驚呼「加快轉變經濟發展方式是今後5年中國發展的主攻方向，要動真格的、下真功夫，讓加快轉變收到實效。」所以說「科學發展」應該是中共內部具有共識的發展途徑。

3.戰略共識：原本的「沿海優先」如今通過近十餘年的新政策傾斜：西部大開發已經進入第二階段，另外中部崛起（2004）、振興東北老工業基地（2006）、海西經濟區、天津濱海新區等地區性發展規劃的推出，應該說已經有所糾正。至於部份先富的戰略，在「十二五規劃」中也已經被「富民」策略取代，特別在「十二五」規劃中，把社會各界高度關注的調整收入分配關係問題，單設一章。提出了增加個人收入之外的住房保障、就業、農民增收等配套措施，其他在教育、醫療等也有新政策。

4.在戰術部份：在「十二五規劃」中，也已經不是「貓論、石論」，而是提出方法和策略，走出中國特色的現代化道路：「規劃綱要草案提出，促進製造業由大變強。要推進重點產業結構調整優化產業佈局、加強企業技術改造、引導企業兼併重組、促進中小企業發展。」「規劃綱要草案強調，培育發展戰略性新興產業。以重大技術突破和重大發展需求為基礎，促進新興科技與新興產業深度融合，要推動重點領域跨越發展、實施產業創新發展工程、加強政策支援和引導。」「要造就宏大的高素質人才隊伍。大力實施人才強國戰略，堅持服務發展、人才優先、以用為本、創新機制、高端引領、整體開發的指導方針，加強現代化建設需要的各類人才隊伍建設，為加快轉變經濟發展方式、實現科學發展提供人才保證。」等等，雖然過去也有相似的提法，然而，發展原本就是長期的政策作為，因此我們不能因為報告用詞的雷同，而忽略其改變的事實，特別是必須關注其資源的配置和投入。

總之，從以上的分析來看，大陸學者所憂慮的「共識」問題，在「報告」中已經都有所回答。關鍵恐怕就在於「落實」了，我們以為「落實」與否的關鍵在各級政府，所以政府的改革，才是我們進一步關注的焦點。

三、「政改」與「對台」的描述：

（一）「政改」：在溫家寶的報告中，共有三段有關「政改」的描述，分別在回顧「十一五」，預告「十二五」及說明「2011工作」三段之中，換言之，每一部份都有涉及，從份量上說，可以說是相當重視；不過在「回顧」的一段文字，只有成績，報告稱政府轉型、政務公開和自身建設，都「取得積極進展」，沒有談問題，這是比較不尋常的。

到了「預告」部份，反而以「我們要……政府自身改革建設，擴大社會主義民主，完善社會主義法制，使上層建築更加適應經濟基礎發展變化，必須堅持依法治國，必須實行科學、民主決策，從制度上改變權力過分集中而又得不到制約的狀況，必須保障人民的民主權利和合法權益，維護社會公平正義」，間接地提出目前的不足之處。

在年度部份，則是比較務實地觸及當年應該做，可以做的反腐倡廉建設、行政公開和制度建設部份，沒有虛言。

從「報告」的政改內容來看，個人以溫的「報告」比溫的「講話」顯示溫和許多，也務實得多。特別是集中在政府部份的改革，談得比較多，而整體的政改談得少。顯示以行政改革優先，這是第一個特點。

其次也代表了溫並不畏懼前些時候中共黨內部份人士對他的攻擊，在「報告」中仍然堅持了他的看法，特別在所謂的「茉莉花革命」的敏感時刻，在「報告」中還是強調「必須保障人民的民主權利和合法權益，維護社會公平正義」的說法。

其三溫的「報告」也還是有妥協的，在「報告」中有社會主義民主，但沒有再提「自由」、「普世價值」等說法。

其四在今年努力的部份，「報告」提出從人員管理、制度管理和工作作風等方面入手整飭，這都是民怨較深，對政府的威信危害較嚴重的事。

到底溫的行政改革是否見效呢？且在明年「政府工作報告」再見分曉。

（二）「對台」：比較新的描述是「支持海峽西岸經濟區在推進兩岸交流合作中發揮先行先試作用。深入開展兩岸社會各界交流，積極拓展兩岸文化教育合作。」這裡表示了中共有意將「海峽西岸經濟區」的構想，逐步轉移成「海峽兩岸經濟區」，這應該不存在「矮化台灣」的問題，而在經濟地理上，把台灣的經濟納入大陸經濟的整體之中去思考，在區位上台灣和海西形成大陸沿海經濟的一個「成長極」。

其次「海峽西岸經濟區」的構想中的「先行先試」，應該是超經濟的，因為它要「深入開展兩岸社會各界交流」，要「積極拓展兩岸文化教育合作」，這就是說，其他大陸地區也可以和台灣各界交流，文、教合作，但辦法不如「海峽西岸經濟區」的靈活和多樣化，所以，未來兩岸關係正常化的措施，應該是從「海峽西岸經濟區」的福建省開始。

其三對兩岸的政治和談的試探，仍將是對台工作的重點。

四、結 論：

中共的媒體預告，「十二五」規劃綱要（草案），共計6萬餘字、厚達118頁的草案文本，有許多與「十一五」規劃不同之處，特別是對台工作的「深化合作　建設中華民族共同家園」和涉及政治改革的「發展民主　推進社會主義政治文明建設」都單列專章說明，我們相信這是極重要的信號。前者意味著中共在「和平發展」時期，國務院的角色在加重，後者意味著中共的改革開放，真正啟動迎難而上的工作。是以我們也應該認真對待大陸未來的變化。◆