中共「十二五」規劃的政策意涵及其問題

2011年3月中共「十一屆全國人大四次會議」審查通過「十二五」規劃綱要，為未來五年來中國大陸經濟和社會發展提供指南。然而，由於30餘年經濟改革和對外開放政策的推展，中國大陸內外社會經濟環境的變遷，再加上國際經濟環境的急遽轉變，都將影響中共經濟政策和發展策略的調整，以致「十二五」規劃的推展將面臨諸多的問題和挑戰。

一、「十一五」規劃經濟發展策略形成背景

過去30年來經濟改革和對外開放政策的推展，固然為中國大陸帶來「經濟總量」快速成長，但是如何促進產業結構優化，以健全大陸「經濟體質」，一直是中共所關切的重要課題。

1982年，中共首次提出「把經濟成長轉變到依靠科技進步和提高勞動素質上來」，「八五期間」（1990～1995年），提出了「轉換經濟成長方式」；「九五期間」（1996～2000年），更提出「經濟成長方式從粗放型向集約型轉變」的目標。「十五期間」（2001～2005年）基本上維持同一基調，但「十一五期間」（2006～2010年）則強調轉變經濟發展方式，因此宏觀經濟調控、產業結構調整、節能降耗等方面均朝著這個方向努力。

為解決中國大陸經濟所存在的問題，並尋求經濟永續發展，2002年召開的中共「十六大」，揭示了到2020年之前建設小康社會的發展目標，是要建立「可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高、促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路」，同時要注重統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然、國內發展與對外開放和諧發展的方針。

但是，中國大陸推展2020年全面小康社會的目標，其政策執行將涉及諸多經濟發展的深層次問題，包括過份關注經濟成長，收入分配體制不完善，經濟發展過份依賴高投入、高消耗的成長模式，自主創新能力不足、研發投入不足；城鄉經濟發展不平衡、城鄉居民收入差距加劇；經濟發展方式粗放、單位GDP能耗水準下降困難等。

基於此一認知，中共在「十一五」規劃的經濟發展方針和策略，便是堅持把轉變成長方式、調整經濟結構、推進協調發展作為著力點。轉變成長方式，就是要建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和節約型社會。調整經濟結構，就是要堅持走新型工業化道路，積極調整需求結構、產業結構、城鄉結構、區域結構和所有制結構，形成能維續長期經濟成長、緩解發展瓶頸和矛盾、增進社會福祉的經濟結構，能妥善處理發展、改革、穩定的關係。

二、「十一五」規劃主要目標及其執行成效

上述中共的經濟發展策略，基本上反映於其「十一五」規劃所設定的量化指標上。為推行「十一五」規劃，中共將主要經濟指標分為經濟成長，經濟結構，人口、資源及環境，以及公共服務和生活質量等四大類別。在四大類別中更分為二十二個預期性和約束性指標，對每個指標都直接或間接設定了五年累計成長率或者累計的絕對變化量。其中，總人口、單位GDP能耗降低、單位工業增加值用水量降低、耕地保有量、化學含氧量（COD）、二氧化硫（SO2）、森林覆蓋率、城鎮基本養老保險覆蓋人數、新興農村合作醫療覆蓋率等八項為約束性指標，其餘則為預期性指標。

根據「十一五」規劃的經濟社會發展目標，全面建設小康社會的總體要求，希望能保持宏觀經濟平穩運行，國內生產總值年均成長7.5%，實現人均國內生產總值比2000年翻一番。城鄉新增就業和轉移農業勞動力各4,500萬人，城鎮登記失業率控制在5%，價格總水準基本穩定，國際收支基本平衡。

在資源利用效率方面，單位國內生產總值能源消耗降低20%左右，單位增加值用水量降低30%，農業灌溉用水有效利用係數提高到0.5，工業固體廢物綜合利用率提高到60%。

除此之外，「十一五」規劃更積極致力於推進大陸經濟產業結構優化升級、城鄉區域發展趨向協調、加強基本公共服務、增強可持續發展能力、完善市場經濟體制、提高人民生活水準，以及力求在民主法制建設和精神文明建設方面取得新進展等目標。

歷經五年來相關發展策略和政策的推行，就「十一五」規劃所設定的量化指標而論，在若干項目獲得相當的成效。以國內生產總值（GDP）為例，規劃基數為2005年18.2兆元（人民幣），2010年達到26.1兆元（人民幣），年平均成長率為7.5%。回顧過去五年，儘管遭逢全球金融危機，「十一五」期間年均成長率達11.2%，遠遠超過最初設定7.5%的經濟成長目標。

在城鎮住戶人均可支配收入和農村住戶人均可支配收入方面，從2006年到2010年，城鎮居民人均可支配收入從11,759元（人民幣）成長到19,109元，年均實際成長10.2%。農村住戶人均純收入從3,587元成長到5,919元，年均實際成長8.3%。兩項指標均已超過「十一五」規劃所設定的目標。

但是，在節能減排指標方面，目前中共已承諾2020年中國大陸單位GDP碳排放比2005年減少40%～45%。按照此一目標，「十一五」期間，中國大陸單位GDP能耗大約要降20%，這是極大的挑戰。根據中共所公佈的數據，從2006年起正式推動的「十一五」（2006～2010年）節能減排計劃，中國大陸萬元國內生產總值能耗由2005年的1.22噸標準煤下降到1噸標準煤以下，降低20%左右；單位工業增加值用水量降低30%。主要污染物排放總量減少10%。同時，根據初步估算，2010年前三季單位國內生產總值能耗同比下降3%左右。因此，中共一再宣稱，「十一五」節能減排目標已提前完成。

至於結構性的四項指標中，只有城鎮化率指標的進度達到原先規劃的要求。目前，反映結構性的服務業增加值比重、服務業就業比重、研發支出占國內生產總值比重均低於規劃要求進度。

儘管「十一五」規劃的執行有多項指標未能達預先設定的目標，但是在這段期間中，中共積極致力於改善民生的措施，這些措施涉及就業、居民收入、「三農」投入、社會保障、住房、醫療衛生、教育科研等領域，形成經濟政策的重要特點。

三、「十二五」規劃指標的設置及其意涵

面對著大陸經濟所存在的諸多問題，以及國際經濟環境的變化，特別是2008年以來國際金融危機的衝擊，中國大陸的經濟將進入新一輪調整期。調整的任務主要是要化解經濟體制和結構上的主要矛盾，而其基本任務則是：其一、提高最終消費需求對經濟成長的貢獻；其二、提升科技創新和人力資本對經濟成長的貢獻。同時，中國大陸經濟結構轉型主要是要解決三個方面的問題，亦即：第一、經濟結構調整，尤其是需求層面的調整，收入分配結構的調整；第二、要實現經濟發展方式的轉變，改變投資和出口的依賴、改變對低成本資源和要素投入的過度依賴；第三、經濟體制改革的深化和突破，為經濟成長方式的轉移和經濟結構的調整鋪陳有利的制度條件。

根據「十二五」（2011～2015年）規劃綱要，中共將今後五年中國大陸經濟和社會發展列出包括經濟發展、科技教育、資源環境、人民生活四大類24項指標，其中約束性指標和預期性指標各佔12項。與「十一五」相比，「十二五」新增九年義務教育鞏固率、非化石能源比重、二氧化碳減排、保障性住房4個約束性指標，都是關係人民生活、科技教育和資源環境類的指標，屬於政府公共服務和社會管理職責，是大陸民眾所普遍期待的政策。

4大類24項指標引人關注的是，經濟發展指標全部是預期性指標，這顯示「十二五」規劃的經濟發展主要強調經濟成長質量和經濟結構的優化，而不再一味追求「快」和「量」的成長。

這些社會經濟指標揭示出把改善民生作為轉變經濟發展方式、調整經濟結構的出發點，不僅延續「十六大」以來「以人為本」的經濟政策主調，而且也期望藉民生的持續改善反過來促進經濟發展的深層意義。

在資源環境的8個指標中，有7個是約束性指標。從中可以看出，生態環境保護與節能減排被提到更為突出的重要位置，更加強調經濟發展的質量。這顯示，「十二五」規劃期間，中共新型工業化的道路，將兼顧城鄉、區域協調發展，以及一、二、三產業協調發展的決心。

在主要污染排放量減少指標內，增加了氨氮和氮氧化物兩個細類指標，其中最難完成的是氮氧化物，因為它不僅來自工業企業和燃煤排放，還來自機動車的排放。該指標直接涉及民眾的身體健康。「十二五」綱要將它設定為約束性指標，明確顯示中共力求「以人為本」的經濟社會發展目標。

相較於「十一五」規劃，「十二五」規劃將一些指標進行拆解，增加了相應指標的範圍。譬如，「十一五」規劃所列出的國民平均受教育年限指標，在「十二五」規劃中改為九年義務教育鞏固率和高中階段教育毛入學率兩個指標，並新增九年義務教育鞏固率為約束性指標，對教育的要求更高。同樣的，「十一五」規劃中的森林覆蓋率拆成了「十二五」規劃中的森林覆蓋和森林蓄積量，更突出了森林在保護生態、應對氣候變化、改善人民環境等方面的綜合作用。

在「十一五」規劃中，研究與實驗發展經費支出占GDP比重未能完成的情況下，「十二五」規劃中更明確提出要求，將此一比重由2010年的1.8%增加到2015年的2.2%，反映出中共對科技創新帶動經濟發展的重視。此外，在「科技教育」這一大類指標中，每萬人口發明專利擁有量是新增加指標，它既反映科技實力，也反映中共期望科研人員應朝向以更多新型實用專利的發明創造為導向，使科研創新能與產業發展相結合。

四、「十二五」規劃發展策略面臨的問題

中共「十二五」規劃已將提升國內消費作為拉動經濟成長主要動源列為今後經濟工作的重點，但是中國大陸未來的經濟發展及產業結構的提升仍將面臨諸多經濟體制和經濟結構的限制。

就現行中國大陸的經濟體制而論，經濟成長主要仍然依賴固定資產投資的推動力量，相對的，中國大陸國民消費支出對GDP成長率的貢獻較小。具體而言，中國大陸每年GDP的成長中，有相當的成份是來自政府對城市建設和建造公路、鐵路等基礎建設，以及透過國有企業針對產業進行的投資。固定資產投資規模巨大容易導致出現經濟過熱與產能過剩現象，甚至引發通貨膨脹，嚴重影響政府的宏觀經濟調控和降低國民生活素質。相較於固定資產投資對GDP的作用，國民消費支出則能反映經濟體制中自發性的牽動力量，避免固定資產投資所帶來的弊端，並且也能反映出國民生活水準和素質的提高，但是今人遺憾的是，目前中國大陸居民消費在GDP成長中的貢獻率大約只在30～40%之間。這顯現出中國大陸經濟體系的缺失，也反映出廣大的國民無法從經濟快速發展過程中受益的事實。

在經濟結構方面，中國大陸經濟在第一、第二產業集中過多的勞動資源，技術創新不足、城鄉發展差距日益擴大、區域發展嚴重失衡，而所得分配不均更成為中國大陸社會經濟發展的嚴重問題。具體言之，第三產業在中國大陸經濟整體中的比重雖已達46.6%，但仍遠低於美國的80%左右，甚至低於印度的60%左右。在貿易結構方面，中國大陸產品的科技含量，知名品牌擁有的數量等，均與已開發國家有相當的差距，基本上，中國大陸仍處於全球產業鏈的低端，出口中消耗資源和人力的貨品貿易比重過大，技術和知識含量高的服務貿易比重小。這些經濟和產業結構的缺失絕非短期能改善，也將使龐大的經濟總量喪失了它應有的光彩。

體制機制所存在的缺失亦將制約中國大陸未來產業的發展。以中共最近所提出節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備製造、新能源、新材料及新能源汽車等七大戰略性新興產業及其發展重點，將面臨諸多體制上的限制。

在體制機制所存在的問題方面，這包括企業尚未真正成為技術創新的主體，產學研用緊密結合的機制尚未形成；技術創新成果轉移機制亟待建立；資本市場不完善；部份領域管理體制改革落後。在產業發展的核心技術方面，戰略性新興產業的競爭，關鍵在於是否擁有核心技術，但是部份產業技術集成能力薄弱，關鍵核心技術和裝備主要依賴進口，因此如何在核心技術上有所突破，將決定未來產業發展的成效。在財稅金融投資政策方面，戰略性新興產業的培育和發展是一個長期持續的過程，初期具有高投入、高風險的特徵，需要強有力、系統性的財稅、投融資政策支持，但是目前中國大陸創業投資規模小、融資性擔保機構不發達，多層次金融市場不完善、財政稅收激勵政策等仍未能發揮應有的作用。此外，中國大陸各地方發展戰略性新興產業的積極性很高，因此必須針對此種積極性做好引導和保護的工作，同時也必須重視區域間統籌規劃和協調發展，避免發生盲目低水準重覆投資建設等現象的發生。

在此一基本形勢下，中共「十二五」規劃的主要目標和任務，便在於繼續實施擴大內需策略，加快形成消費、投資、出口協調拉動經濟成長；加快轉變經濟成長方式和調整經濟結構；大力發展社會事業；推進資源節約和環境保護；全面改善人民生活等。然而，這些經濟社會目標的達成將面臨經濟發展方式轉變過程中，經濟成長率與經濟質量，節能減排政策與產業轉型和就業壓力，收入分配差距與居民消費能力提升，社會保障措施與財政支付能力等相互衝突或相互矛盾等諸多因素的制約。這些涉及較深層次體制改革的問題若未能獲得緩解，勢將影響中共「十二五」規劃發展策略和政策執行的成效，而中國大陸經濟長期存在的矛盾，也就難以根本解決了。 ◆