美、日促緬甸「變色」可組「包圍中國網」？

2011年後半年，美國從東亞到南亞針對中國的外交乍看似乎頗為順利、得意，日本則是順著美國的走勢趕搭巴士，猛撿戰利品，歸納這些動作的總合，隱約可形成一個環圍中國大陸的弧形。連緬甸這個長年遭歐、美、日抵制的國家，也一夕之間變成堆砌弧形網的好牌，但細細探究，真是如此？

6月21日，美、日在華府舉行的「2+2（雙方外交部長加國防部長）」會議，聲明要求中國「遵守國際的行動規範」；9月15日美、澳在舊金山舉行的「2+2」會議，聲明「支持發展東亞和平與安定不可或缺的美、日同盟與澳、日安全關係」，明說美、日、澳三國增加相互運用和共同訓練的機會。

重頭戲11月中旬連番登場。美國歐巴馬總統在13日夏威夷亞太經合會（APEC）推銷泛太平洋戰略經濟夥伴協定（TPP），拉到日、加、墨入伙，17日在澳洲首府坎培拉發表「重返亞洲」演講。19日於印尼峇裡島東亞峰會（EAS）強勢介入南海問題，同時為拉攏緬甸暖身——點頭讓緬甸擔任2014年的東協（ASEAN）主席國，宣佈國務卿希拉蕊‧柯林頓赴緬甸訪問。

五個「相互防衛條約」當骨幹

美國的重返亞洲，歐巴馬總統自己之外，國務卿希拉蕊．柯林頓、國防部長帕內塔皆著力不少。10月21至28日，帕內塔親自歷訪印尼、日本、南韓。表示「希望深化美、日、韓同盟的同時，努力強化與印尼等東協國家的關係」，他在峇裡島和東協國家的國防部長會議；實施美國和印尼、菲律賓、馬來西亞、汶萊、泰國等的海軍聯合訓練。10月1日，美國海軍戰力最強的核子動力潛艇「俄亥俄號」停靠菲國蘇比克灣；其後，駐琉球（沖繩）的海軍陸戰隊強襲登陸艦跑到南海進行訓練。帕內塔在首爾與南韓國防部長金寬鎮商談2015年轉交戰時作戰指揮權事宜。11月15、16日希拉蕊．柯林頓訪菲，並在馬尼拉灣美國海軍飛彈驅逐艦「菲茨傑拉德號」的甲板上，發表慶祝美、菲簽訂相互防衛條約60週年的演講，申明「我們有遏阻任何挑戰的集體自衛能力及確實通訊的基礎」，鼓舞菲國，而對中國做外交、軍事示威。隨即，希拉蕊趕到峇裡島與參加東亞峰會的歐巴馬會合。

至此，可以勾勒出美國陣勢的圖像。美國從冷戰時代遺留至今與日本、韓國、澳洲、菲律賓、泰國五國有「相互防衛條約」：美國長期在南韓、日本部署重兵；美、澳關係從來沒像現在這麼好，美國將派海軍陸戰隊進駐達爾文港，遠近掌控東帝汶海、南海、印度洋；美、泰為救災的夥伴；美艦增加泊靠菲律賓港灣，也接受委託代訓軍警；美、印（尼）共同反恐、對付海盜，美國出售24架F-16C/D戰機給印尼；美、馬（來西亞）洽商合作防阻大規模殺傷武器擴散；美軍在新加坡租用海軍基地；美國也強化與越南、柬埔寨的關係；美國敦促印度「關心東邊」，且增加亞洲大國的角色。不難看出，美國的重點大都在政治、軍事、安全，經濟其次。

由密松水壩停工發現機會

不過，這個陣勢在東南亞的中南半島有一個缺口——緬甸。美、日逮到機會就要使這個缺口「變色」。希拉蕊‧柯林頓訪問緬甸彷彿是現階段「包圍中國網」的最後一站，也是美國「重返亞洲」戰略的一環。

緬甸2011年3月底，22年的軍政畫上休止符，移交給民政。吳登盛總統領導的新政府，接連端出幾個改革政策，例如：一、和民主運動的領導人翁山蘇姬直接對話，二、大幅放寬言論尺度，三、釋放部分政治犯等。但並未引起美、日、歐國家的注意，直到9月30日，緬甸總統吳登盛在國會演說，宣佈凍結北部和中國共同興建的伊洛瓦底江上游密松水壩工程（中國電力投資公司設計，斥資36億美元）。理由是影響生態、環保且發電量90%供應大陸，翁山蘇姬為首的知識界反對聲浪大。這是軍政府時期不會發生的情形，由於是對中國的舉措，遂吸引美國、日本的興趣，覺得緬甸在修改外交路線，而開始以「協助民主化」的美名對緬甸下手。

2010年11月緬甸的國會大選，軍政府不准翁山蘇姬領導的過去最大在野黨全國民主聯盟（NLD）的幹部參選，NLD杯葛選舉，於是繼承軍政府的「團結聯邦發展黨」獲得壓倒性勝利。也就是說，緬甸軍政府勢力已「占好位置後才民主化」，本來照歐、美、日西方的標準，根本是「賴皮的」民主，但美、日竟連翻假惺惺給予很高的評價、吹捧，醉翁之意，無非是要稀釋、拔掉中國在緬甸的影響力。

11月中旬，東亞峰會期間美、日、緬即有暖身動作，美國暗挺，讓東協國家允許緬甸擔任2014年東協的主席國。緬甸吳登盛總統安排的雙邊會議僅為新加坡總理李顯龍、日本首相野田佳彥，而沒有自軍政時代就大力援助、支持緬甸的大陸國務院總理溫家寶，美國改變對緬甸的政策，於是外界都瞪大眼睛看中、緬關係會不會動搖的好戲。

經濟制裁變成鼓勵民主

美國國務卿希拉蕊‧柯林頓11月30日至12月2日訪問緬甸，為美、緬兩國關係正常化邁出一大步。上一次美國國務卿訪問緬甸是57年前艾森豪政府的杜勒斯。1988年緬甸政變後，美國政策主軸是經濟制裁緬甸。現在出現歷史轉折，美國改成擴大接觸緬甸。希拉蕊．柯林頓分別與吳登盛和翁山蘇姬會談。她對吳登盛表示，歡迎3月民選政府成立以來的政治、經濟改革，要求釋放政治犯等進一步的民主化；希拉蕊．柯林頓釋出善意：除了檢討臨時代理大使升級為大使常駐外交使節之外，支持世界銀行、國際貨幣基金派出經濟調查團，進行改革的話，會檢討解除經濟制裁。美國要求吳登盛政府讓民主運動領導人翁山蘇姬參與政治，實施公正的國會補選〔注〕，停止和少數民族的戰鬥等，確實推動民主。由亞洲的安全來看，希拉蕊．柯林頓指出「必須合作核武不擴散」，要求緬甸切斷和北韓的軍事關係，這點對日本也很重要。

希拉蕊．柯林頓和翁山蘇姬會晤更搶媒體版面，兩人亦刻意營造情誼。翁山蘇姬在仰光的寓所表示，在政府和在野黨、美國和世界友人的協助下，緬甸走向民主之路不會後退，強調需要以美國為主的國際社會幫助。希拉蕊．柯林頓離開仰光時宣佈，支援對貧困階層進行小額融資的緬甸民間組織、促進英語教育的民間交流、學術交流，實施新的協助地雷受害者政策。然總額約120萬美元的幫助緬甸，杯水車薪， 希拉蕊．柯林頓之行雷聲大雨點小。

緬甸政府方面倒是持續推動改革，12月10日吳登盛總統下令禁止指揮官在克欽邦內調動部隊，並只能在受到攻擊時自衛；13日再下令給軍方領袖國防軍總司令敏昂萊上將，停止攻擊北部克欽邦少數民族的反政府武裝部隊。緬甸政府8月推動與國內約十個武裝勢力的停戰和解，大多順利進展，唯一交戰的就是克欽邦獨立軍。吳登盛政府欲藉國內和解改善和歐美國家的關係，吸引外來投資。

日垂涎緬甸資源

這幾個月，美國搞推銷國際組織，日本參加，美國外交走到哪裡，日本都隨後跟進，亦步亦趨。12月25、26日派外相玄葉光一郎訪問緬甸，和2002年前外相川口順子赴訪，間隔9年。日本自認改革、民主是可以幫忙的領域，還有農業、技術支援，擬議法規建構、開發資源等各方面。但坦白說，這些都是障眼煙霧，日本垂涎緬甸豐富的天然資源已久——石油和天然氣蘊藏量豐富（內陸及沿海），森林、木材多，寶石、玉石、翡翠享有盛譽，礦產資源還有錫、鎢、鋅、鋁、銻、錳、金、銀等以及稀土，只是礙於美國主導的經濟制裁，過去也嫌棄緬甸軍政府，現在美國轉彎，日本也馬上堆笑臉，準備來搶資源。推估未來會透過政府開發援助（ODA），以經援前導進軍緬甸。鑒於美、日的行動，大陸也頻頻邀請緬甸軍事首長，跟國家副主席習近平等會談，承諾加強關係，努力布建聯繫管道。12月15日，大陸外交部發言人劉為民在例行記者會上宣佈，中國駐緬甸大使李軍華已經跟翁山蘇姬舉行過會談，這是中方官員首次與翁山蘇姬接觸，傾聽其想法。12月19、20日國務委員戴秉國出席大湄公河次區域經濟合作領導人會議前往緬甸首府奈比都，也與吳登盛總統晤談，緬方表示感謝中國長期以來的堅定支持，不會允許雙邊關係受到損害，並將讓中、緬全面戰略合作夥伴關係繼續向前發展。

中、緬邊境依舊像蜜月

再瞧瞧中、緬邊境的模樣。大陸雲南省瑞麗的居民可自由越過中、緬邊界做生意，加深雙方的經濟結合。那裡的多數人覺得：新政府的轉變很好，這樣跟中國的貿易會越來越昌盛。軍政府時代緬甸到處要繳「通行費」（即使貿易特區也是這樣），現在已沒有這類檢查，也沒要求賄款。

歐美國家經濟制裁軍政府時代，中國大陸楬櫫不干涉內政，持續給予積極支援。緬甸國內充滿中國產品，中國與緬甸的貿易額、累積投資額，中國皆趕上泰國，居首位。緬甸5,800萬人口，是中國重要的出口市場，同時也是中國通往印度洋，連接東南亞的重鎮。對緬甸來說，中國不僅是經濟支柱，也是外交、國防的後盾。

瑞麗在仰光北上的主要緬甸公路上，連接來自上海，經昆明的國道，是交通要衝。緬甸西岸為孟加拉灣，正在鋪設輸往中國的石油與天然氣管線，中、緬計畫興建連接兩國的鐵路。中方的窗口瑞麗2000年開設了貿易特區，有來自緬甸的翡翠等石材、木材，大陸則出口家電、摩托車、生活用雜貨、衣料等。當地居民只要有通行證，就可以自由出入國境兩邊跑，購物、旅行、到外地工作等，每年通過貿易特區進出國境者超過524萬人次。中國商店老闆說「緬甸開發較晚，如經濟發展的話，可以賣更多的東西，希望（緬甸）跟歐、美改善關係」。而採購大陸產品的緬商表示「什麼東西都很便宜，對中國商品的需求不變」。

中、緬關係原是歐、美、日逼出來的

整體檢視一下美、日對緬甸的意圖。日本媒體近日屢屢將緬甸的改革比喻作「緬甸之春」，又謂緬甸是要「擺脫做中國的衛星國家」、修正向中國一面倒的外交政策。事實上，暗指原本緬甸做中國的衛星國家或說緬甸外交向中國一面倒都是倒果為因，亂掰一通，真正的情況是美、歐嚴厲經濟制裁緬甸，日本也以民主、人權的立場，緊縮對軍政府的日圓借款等經濟援助，經貿往來很少。也就是說，中國並未刻意經營緬甸「向中國一邊倒外交」，那是歐、美、日經濟抵制緬甸逼出來的——美國1997年禁止國民投資緬甸；2003年因翁山蘇姬遭軍政府拘禁，採取新的經濟制裁；2007年因軍政府壓制抗議民眾，歐盟對緬甸擴大禁止出口，在美、歐、日的制裁下，緬甸的人均所得甚至比柬埔寨、老撾還低，淪為亞洲最貧窮的國家，在極為艱困、窮乏、孤立的時期，只有中國大陸不干涉內政，竭盡所能伸出援手，自然而然兩國關係會趨於密切，美、日自綁手腳，又希冀緬甸的資源，如今眼紅中、緬關係，一見密松水壩停工案似乎出現縫隙，便馬上來插針。

中國近年追上泰國，成為緬甸最大貿易對手，美、日遂藉口緬甸有一些「民主化」措施、有一點徵兆——還沒完成，就急著「盛讚」、另眼看待緬甸，想要「促使緬甸民主化而脫離中國」，真正重點其實是在後面「緬甸脫離中國」的美、日戰略目標。

美、日拉攏緬甸是既牽制崛起的中國，也強化和東協國家軍事、經濟兩方面的合作。緬甸位於印度洋的入口，連結東南亞與南亞的要衝，對中國與美國均有很大的戰略意義。

確實，對中國來說，緬甸是南下進出印度洋的通道。中國從中東產油國進口石油、天然氣，印度洋的海上航路很重要。美國、印度難免會加入角逐。中國在緬甸沿海幫忙闢建海軍艦艇可停泊的港灣、設備，並興建雷達基地，目的是要保護自己的能源輸送航道。可是，日本方面偏要說成那威脅到美、日航線。美國海軍船艦在東南亞乃至世界各據點租用軍港、隨意開進商港，全球「趴趴走」，不合美國利益的即施展軍事壓力，為什麼不是威脅？

緬甸對中國海洋發展戰略、能源安全極為重要。而為了阻礙中國在東南亞擴大影響力，日本鐵定會聯合美國、印度在緬甸挑撥、分化中、緬關係。

「經濟外交」可使包圍網失作用

另一方面，日本企業進軍印度市場所保有的生產據點陷入苦戰，泰國廠出口競爭無法提高，現又為洪水、政局不穩所苦；過去幾年日本政府、媒體常捧越南如何如何好，鼓勵企業前往投資，如今越南人事薪資也飆升，日資企業一定會找新歡，拿成本較低的緬甸做新的生產基地，同時，滲透、影響緬甸社會。日本表面上是運救災等提高互信來建立與東協的關係，其實，私下始終想打造一個親日的東協（ASEAN），以大幅享用東協地區擁有而日本欠缺的天然資源、能源。

除了美、日正在下手的緬甸之外，美國佈置東亞到南亞的政軍「包圍中國網」，現在另一個「破洞」是巴基斯坦，該國與中國有堅強的傳統友誼不說，因其位居反恐作戰的重要位置，美國這些年亦多方經營，但2011年5月2日，美國特種部隊未經事前照會，侵犯主權，擅自越境進入巴國誅殺賓拉登，令巴國顏面無光，美、巴尚在摸索修復關係。同年11月26日，實際由美國領軍的北約組織（NATO）竟又空襲「誤炸」了巴國白夏瓦的軍事檢查站，造成24人罹難，巴國憤而封鎖兩條北約的補給道路，要求美國撤走設在俾路支省的空軍基地，全面檢討、修改與美國的合作，美、巴關係更形嚴峻，反恐作戰亦可能出現斷層。美國玩的軍事外交是「兩刃劍」。

美、日近期一系列在亞洲的動作，說穿了就是「固樁」、「結黨」、「拔樁」，外表推說是基於中國軍力遽增，其實是美、日鞏固在亞太的霸權，政治、軍事作用較大，但亞洲國家需要的是經濟成長、繁榮。以緬甸為例，如果美、日能將緬甸拉過去，則可說是編織「包圍中國網」告一段落，問題是，希拉蕊．柯林頓國務卿在緬甸諄諄指示「民主化」較多，然而，緬甸更迫切需要的是解除經濟制裁，制裁一日不除，緬甸的經濟民生發展就受限一日。看樣子，中國大陸只要繼續韜光養晦，專注於「經濟外交」，那麼，美、日費勁窮搞的「包圍中國網」就起不了什麼作用了。

〔注〕緬甸全國民主聯盟（NLD）領導人翁山蘇姬已決定出馬競選眾議院的補選（仰光選區）。緬甸2010年11月舉行過參眾兩院大選，當時軍政府不允許翁山蘇姬等NLD成員參選，這次是一部分國會議員入閣，出現48個缺額而舉辦補選。◆