第二十屆東協高峰會的機會與挑戰:一致或分歧

宋鎮照
(國立成功大學政治系暨政經所特聘教授)


第20屆東協高峰會粉墨登場

一年一度的東協高峰會(ASEAN Summit)每每喚起世人對東南亞區域發展動向的關注,畢竟每年的東協高峰會都有其引人矚目的新鮮議題噱頭,而2012年4月3日與4日兩天在柬埔寨首都金邊的和平會議中心舉辦第20屆東協高峰會,也不例外。

正如柬埔寨總理韓森在開幕演說時,強調將如期在2015年建立東協共同體,以及加強各國間農業合作、促進糧食生產、維護糧食安全等。同時,柬埔寨在擔任輪值主席國期間,將強化與確保區域金融穩定機制和縮短區域發展差距,從此演講裡不難看出今年東協高峰會的發展重點。而此次東協高峰會的具體成果,主要展現在東協領袖通過一系列重要文件簽署,包括重申朝東協共同體邁進的《金邊宣言》、一份欲達此目的的《金邊議程》、《第20屆東協峰會主席聲明》,及東協領導人《關於2015年建立東協無毒品區宣言》,內容不但涉及推動地區經濟恢復與永續發展,更加強應對氣候變化與防治傳染病的能力。

不過今年東協高峰會的發展共識與成果的光環,卻掩不住東協國家在高峰會上對中國在南海問題上的擔憂與疑慮,媒體對整個高峰會的關注焦點扭曲了東協十國致力於追求建立共同體的努力與毅力,反倒浮現出南海安全問題,以及面對中國對南海區域威脅的不安,突顯出區域政治外交安全遠重於經濟社會發展,外部事務凌駕內部事務的關切度,反而淡化了此次東協高峰會在發展層面上的實質重要性與貢獻度,甚至讓東協高峰會宛如淪為東協區域論壇(ARF)的另一個安全對話平台。平心而論,今年的高峰會表現失色不少。

東協峰會的政經焦點:兩個一致和一個分歧

基本上,這次高峰會的關鍵焦點議題,可以用「兩個一致」與「一個分歧」的方式來說明,這正可以說明為何今年高峰會失色不少的理由。所謂兩個一致,便是東協對於緬甸民主化罕見地一致肯定看法,以及對於東協未來三年要完成共同體建構的目標一致。而所謂一個分歧,便是東協成員國與中國在處理南海問題上的態度與立場分歧,不利於東協共識的強化。也就是少了些對經濟社會整合的專注與投入,卻多了些對政治外交爭執的分歧與對峙。高峰會失色的真正關鍵,其實就是「中國因素」作祟。

儘管東協領袖也關心甚至抗議北韓火箭發射計畫,尤其是菲律賓的反應最為激烈,因為北韓火箭的飛行軌跡將跨越菲律賓近海,不過那畢竟只是恫嚇到東北亞區域安全問題,並不直接涉及到東協內政或實質外交安全威脅的問題,只能說是附和美、日、韓在呼籲區域安全上的道義責任與深切憂慮,表達嚴正抗議的不滿立場而已。不過此舉動可能是東協國家希望藉由對北韓蠻橫發射火箭的嚴厲抗議,來向中國對南海製造威脅與緊張,做出間接性嚴厲的指控和施壓。同時,並藉此聲援美、日、韓的嚴正作法,希望能引起美、日、韓對南海安全的重視與支持,可說是一舉數得。

首先,在「兩個一致」的肯定共識上,立即可以看出的第一個一致政策立場,便是本屆會議的主題,主張「東協:一個共同體,共同的命運」,討論加快以「經濟共同體」、「安全共同體」、及「社會文化共同體」為支柱的發展,來建設「東協共同體」,推動實現地區互聯互通與統一簽證的整合歷程。並探討近期全球發展趨勢對區域發展之影響,以及研擬東協可能的因應方案,包括貨品貿易、服務貿易、投資、關稅、貨幣整合、觀光及運輸合作等議題,共同執行「東協連結整體規劃」,以追求東協區域均衡發展、東協整合、全面性區域經濟夥伴等發展。

金邊議程應該是東協高峰會最具體的決議,包括強化金融穩定機制,推動清邁倡議多邊化,將基金規模從1,200億美元提高到2,400億美元。其次,積極落實東協共同體路徑圖與優先處理東協經濟共同體之相關議題。再者,加強執行東協連結整體規劃,推動各國之農業合作,確保區域糧食安全。最後,保障外籍勞工權益,建立有效地災害控管機制。

東協峰會看緬甸民主化:肯定多於質疑

另外一個一致肯定,便是來自於緬甸的民主化發展,這可以從東協領導人在高峰會上的「強烈支持緬甸」之政策定調看出。由於東協高峰會是在緬甸民主運動領袖翁山蘇姬贏得4月1日國會補選後,東協十國領袖首次聚會,也均為這次「井然有序」的選舉背書,東協還批准緬甸擔任2014年輪值主席國。自1962年以來,將近半世紀,這個資源富饒、民族多元的國家長期處在軍政府槍桿子的封閉統治,幾乎處於與世隔絕的狀態。儘管在1997年緬甸加入東協組織之後,緬甸軍政府的威權統治仍不斷地招受世人的爭議,特別是緬甸民主化問題更是一直困擾著東協組織的運作,還備受外來的強大壓力與質疑,不利於東協在區域政經發展的獨特地位。但礙於東協國家互不干預內政的共識原則,也往往讓東協其他成員欲言又止、愛恨交加,只能用道德勸說。在不願破壞東協內部的和諧,讓緬甸成為東協發展上的拖油瓶,一個很難承受的東協國際形象的負擔和枷鎖。

然而,獲軍方支持的緬甸新文人政府自今年3月上任後,在全球懷疑眼光中實施一連串改革,包括總統吳登盛接見民運領袖翁山蘇姬、釋放政治犯、鬆綁出版控制和言論自由,並實施多項民主改革,而歐美國家都已經證實這場緬甸國會補選的自由、公平和透明,將有助於解除部分經濟制裁,以及有助於引進外資。

緬甸今年參與東協高峰會,首度以文人政府之姿在外交場合上亮相,成員國領袖通過讓緬甸擔任2014年輪值主席的提案。按照東協國家英文字母的排列輪流擔任主辦國,去年是印尼,今年是柬埔寨,明年是寮國,後年便是由緬甸來主辦,這也將是緬甸首度舉辦東協高峰會,備受東協與世界的關注。緬甸在上一回的輪值順序中,因為東協國家與國際社會的強烈疑慮,加上軍政府亦不願讓緬甸內部曝光太多,而放棄擔任輪值主席國的機會。

面對緬甸歷史性國會補選在東協高峰會召開前兩天舉行,備受國際矚目。東協國家對於緬甸補選的自由與公平,也相當肯定與讚譽,並敦促西方國家取消對緬甸政府實施長期的經濟制裁。而東協秘書長蘇林也表示,這次選舉應視為緬甸「重新融入國際社會」的關鍵門檻,「我們深受(選舉)鼓舞,同時期盼所有利害關係人一同合作,確保這個成功的政治標記。」

儘管如此,東協國家仍相當擔心與質疑,對於緬甸在2014年擔任東協輪值主席國,是否有能耐可以推動東協共同體的整合目標,以及緬甸民主化是否持續,軍方勢力是否反撲,都是東協領袖們擔心的問題,不過東協國家深諳與其保持保守保留的態度,還不如給緬甸一個參與機會,可能有助於緬甸民主化的轉型與深化。難怪出席東協高峰會的各國領袖都呼籲,在緬甸舉行歷史性國會補選之後,希望西方國家能解除對緬甸的經濟制裁措施。特別是目前對緬甸實施經濟、金融和限制部分高官訪問等制裁措施的主要是西方國家(如美、英、法、澳等),已經對緬甸的制裁長達20多年,若能解除經濟制裁將有助於緬甸的經濟發展與民主化的推動。

東協峰會上的中國因素:胡錦濤到訪柬埔寨

最後也是最突顯的敏感問題,便是對南海爭議和對中國外交戰略的立場分歧,以及中國對東協高峰會的區域強權的策略應用。其實中國與東南亞國家在南海主權問題爭議不是近一、兩年的問題,但中國和越南、菲律賓最近所掀起南海島嶼主權爭議引發區域緊張,倒是成為東協高峰會一個極為棘手的難解議題。與中國宣稱擁有南海島嶼主權與同為東協會員國的汶萊、馬來西亞、印尼、菲律賓和越南爆發爭端,雖未必與美國的利益一致,卻也不會有利益衝突,而美國一直強調維持南海重要貿易航運路線開放符合其「國家利益」,此訴求基本上亦符合東南亞國家在南海的利益。其實美國與東協這些宣稱擁有南海主權的國家,共同的利益衝突者無疑是中國,而東協之所以敢挑釁中國,其實一則繫於美國在背後的支持,另一則是透過東協機制來發揮對中國的約束力。

中國國家主席胡錦濤於3月30日開始對柬埔寨進行為期三天的國是訪問,這也是12年來中國最高領導人首次訪問柬國。中國國家主席胡錦濤在東協高峰會前夕結束對柬埔寨的四天訪問,倒是很令人玩味,因為即使在制度化的東協「加一」或「加三」、抑或是東亞高峰會,胡錦濤主席都未必會有興致參與。此次訪問很難不讓人聯想到想利用主辦國柬埔寨在高峰會議題設定的主導權,試圖避免南海爭端「國際化」,否則將不利中國處理南海問題。這從胡錦濤呼籲洪森總理,東協不應太急於制定《南海行為準則》,以免造成整個區域的不穩定,便可窺見一二。

對東協方面來說,認為中國為維護南海主權,阻止部分主張對南海島嶼擁有主權的東協國家在高峰會上的可能串聯,提出對中國不利的南海主張,胡錦濤主席先訪問東協高峰會地主國柬埔寨,並透過身為東道主的議題設定之優勢,力阻南海議題在東協高峰會上「失控」,咸認為這是中國的「陽謀」。正如《華爾街日報》與BBC的報導,皆提到胡錦濤主席的到訪,是要提醒柬埔寨,中國是其最大外援國與投資者,不要「忘恩負義」地將北京最不願見到的南海問題,排入高峰會的議程。同時,如柬埔寨挺中國,胡錦濤的到訪自然會帶來更多投資項目與援助,讓柬埔寨更難拒中國於千里之外。

東協峰會在南海主權爭議處理立場的分歧

事實上,柬埔寨並非南海爭端國,自然比較不會在乎南海爭議,何況中國是柬埔寨的重要外援與投資國。不像去年由印尼主辦的雅加達高峰會,列出了討論南海問題的議程,是因為印尼是南海主要爭端國之一。雖然中國也曾試圖阻止但未能如願,而今年不願重蹈覆轍,避免南海問題在東協高峰會上「國際化」,胡錦濤的柬埔寨行,便很清楚其登門造訪的目的。儘管柬埔寨不能忤逆其他東協領袖的堅持,中國也希望柬埔寨國可以保持中立立場,成為其與東協國家之間的緩衝帶。

其實十年前(2002年),東協與中國在柬埔寨簽署《南海各方行為宣言》是屬於不具約束力的承諾性文件,其中要求「在全面和永久解決爭議之前,有關各方可探討或開展合作」,合作領域包括海洋環保、海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助及打擊跨國犯罪等。

而今年是《南海各方行為宣言》簽署十週年,希望研討雙方簽署具約束力的行為準則,恐將面臨困難,不利於維護南海和平穩定。因為在高峰會裡,東協內部與中國制訂「南海行為準則」談判一事便出現分歧。東協多年來一直要求中國簽署具有約束力的南海行為準則,而中國則表明,必須落實2002年中國與東協諸國所簽署的《南海各方行為宣言》。此外,在此次東協高峰會議上,對於南海主權爭議,不難看出菲律賓、越南、印尼與新加坡站在美國這一方,支持以多邊模式來解決爭議,不過骨子裡倒是出現形成對抗或抗衡的戰略思維。但緬甸、寮國和柬埔寨等,則和中國大陸是同一陣線,主張東協國家要在南海各方行為宣言的框架下,進一步討論制定南海行為準則,相關議題對東協各國才會具有比較重要的意義。

南海主權爭議擴大有礙東協共同體順利建構

在可預見的未來,中國與東協雙邊在南海主權的爭議上,只會擴大不會縮小。畢竟南海是重要航道,亦藏有豐富石油和礦藏,周邊國家覬覦南海利益。對於中國傳統上宣稱擁有南海疆域與主權,引發華府和菲律賓、越南等國不快,各國陸續採取行動「宣示」主權。南海主權爭議不僅是第19屆東協高峰會的關注的焦點,在第20屆的東協高峰會裡也不例外,更可以去確信的是,下一屆的東協高峰會裡也自然會碰觸南海主權紛爭,甚至深烙著中國與美國強權的陰影,更有可能在東協高峰會內部出現分歧的爭奪,甚至少了中國積極投入東協區域發展,都可能多少衝擊到東協經濟體的推動。

面對兩個一致與一個分歧的東協高峰會現象,可以簡單地歸納出三個重要議題,而此三個重要議題也將繼續成為下屆(2013年)或是下下屆(2014年)的重要議題,一是關於東協共同體的推動,離2015年要完成共同體的整合,只剩下三年,時間上有壓力,而東協高峰會仍是取得積極推動與落實策略的共識平台。二是檢視緬甸的民主化後續進程,緬甸在東協高峰會裡是否繼續會是一個正面加分的發展,端視緬甸民主化的持續與落實,都有助於東協整體的發展與整合。三是南海主權糾紛問題仍將持續,因為周邊國家對南海資源利益的虎視眈眈,如何制定有約束力的南海行為準則,亦將會是未來東協高峰會的重頭戲。更重要的是,南海行為準則制定與否,還要看中國的臉色與立場,而中國對於制定具有約束力的南海行為準則並不是很積極,也盡可能迴避。與中國南海主權紛爭的困擾若持續下去,是否會阻礙東協共同體於2015年順利完成,倒是值得後續關注與觀察。◆