中國外交的「新氣象」及其課題

中國共產黨十八大召開後，習近平領軍的中共新領導層開始了21世紀第二個十年的中國政治航程。在仍然保持崛起勢頭且近年來所處國際環境撲朔迷離的現狀中，習近平治下的中國外交自然會受到格外的關注。對近一年來中國的外交活動進行梳理，就會發現中國外交出現的一些新變化，比如領導人的大量出訪，頻繁提出各種主張，嘗試樹立一個積極參與國際社會的中國印象等。對此，「外交新風」、「外交新氣象」等讚譽之聲不絕於耳。學者中，也不乏認為近期中國外交務實自信、戰略性突出、全方位色彩濃厚的積極評價。那麼，中國外交究竟有哪些新意，體現了何種外交意圖，並且在什麼方面仍存在問題，這是本文檢討的主要內容。

無論哪個國家，新領導人和領導層執政後，總會進行一些外交調整以顯示相對於前領導人的「繼承」與「個性」，並通過繼承與個性的相互作用形成新的外交風格。而中國新的領導層顯然從「個性」出發，施展具有特色的外交。其中最引人注目的是大規模的首腦外交。黨總書記、國家主席習近平在今年3月首次出訪後的短短半年時間裡，四次出訪了非洲、南美洲、美國、俄羅斯、東南亞等14個國家，共出訪近40天。國務院總理李克強也出訪了7國16天。此外，還接待了數十個國家領導人來往。如此大的出訪密度和地理跨度不僅在中國歷屆領導人中、在世界範圍內恐怕都可謂少見。而第一夫人彭麗媛陪同出訪且高調參加各種社會活動，進一步加強了「新」的內容。

其次，對全方位外交的重視。長期以來，中國外交的主線是對美外交，將美國稱為中國外交的「重中之重」絕非誇張。近來，中國對世界秩序的描述多採用「世界正在向多極化方向發展」以及「一超多強」，前者可謂中國外交的長期願景，而後者則表明了中國認識到的國際政治現實。對中國而言，美國的霸權並非僅僅體現在軍事技術和全球軍事部署的戰略優勢，也體現在對國際規則制定與運作上的主導權，這些制度性與物理性的優勢都是中國難以在短時期內具備的，再加上美國在意識型態、社會制度等方面的所謂「軟實力」優勢，慎重處理對美關係自然會受到特殊的重視。

但同時，過於偏重對美關係也會在一定程度上束縛住中國發展多邊外交的「手腳」。而從習近平的出訪國可以看出，中國領導人首先試圖處理與非西方國家的關係，並強調強化與這些國家發展關係的重要性，提升這些國家與地區在中國外交中的優先度。比如，高度評價與俄羅斯的關係，稱「中俄關係是世界上最重要的一組雙邊關係，更是最好的一組大國關係。一個高水平、強有力的中俄關係，不僅符合中俄雙方利益，也是維護國際戰略平衡和世界和平穩定的重要保障」。將中俄關係評價為「最重要」而非「最重要之一」，儘管略有言不符實之處，也的確反應了中國對借助中俄關係制衡美歐等「主流國家」的意圖。

在對中亞地區關係中表示中國「尊重各國人民自主選擇的發展道路和奉行的內外政策，絕不干涉中亞國家內政。中國不謀求地區事務主導權，不經營勢力範圍」。在訪問印度尼西亞時更強調「中國—東盟命運共同體」的概念，表示支持東盟共同體建設，支持東盟在區域合作中發揮主導作用等。如果把世界秩序按照中心—周邊進行劃分，中國的多邊外交實際上就是與處於秩序「周邊」的各國和地區。或許在新領導層看來，這些國家與中國相對問題較少，較易取得共識，可避免在執政之初就面對更多的難題與課題。從鞏固已有外交基礎的角度看，也可謂穩妥之舉。當然，作為大國，一味強調不追求「主導權」似乎不如主導各方均可接受的制度安排更可體現「責任」。

第三，對秩序的建構採取了更積極的態度。建國後相當長的歷史時期內，中國對秩序的態度可謂對抗性的，即源於近代史的歷史經驗，也緣於冷戰中美國的對華態度以及後期的中蘇關係破裂。改革開放政策後，中國開始接受甚至很好地利用了世界經濟秩序，成為世界經濟一體化的主要受益者之一。儘管在政治秩序上中國多有不滿（反而言之，很多政治秩序對中國是不利的），但很難以此界定中國為秩序的破壞者，有研究曾證明中國參加的國際條約與執行程度均可以表明中國是秩序的維護者。

由於中國在安全問題上存在著很多爭議，而安全問題往往又會被政治放大，因此在一定程度下削弱了人們對中國遵守秩序的關注。但即使如此，不可否認，對制度和秩序的消極態度是中國和外交的一個特徵。作為「負責任的大國」，僅有對秩序的消極接受或批評偏好是遠遠不夠的。「負責」本身就和「遵守」是兩個層面的問題。中國顯然對負責的理解並不充分，以至於在一些重大國際問題上缺少中國的積極發言或正面的聲音。

習近平執政後，中國的外交活動某種程度有意識地在秩序建構上加強了主張。比如在政治方面就提出金磚各國的責任在於「堅定維護國際公平正義，維護世界和平穩定」，「推動國際關係民主化」，「不管全球治理體系如何變革，我們都要積極參與，發揮建設性作用，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展，為世界和平穩定提供製度保障」（習近平）。這些主張表明，中國對秩序是抱有「改革」目的的，更重要的是體現了中國參與秩序建構與制度安排的主動姿態。

而在具體運作中，面對周邊、特別是沿海一線眾多的問題，過多強調秩序變更的願望無疑會加深各種猜疑與不安。因此，中國採用了以維持現狀為基礎、以「小步快跑」的方式修復、加強與部分鄰國關係的方式。在與東盟的關係上，提出願意「積極探討簽署中國—東盟國家睦鄰友好合作條約，遵守《南海各方行為宣言》精神，積極穩妥推進『南海行為準則』」，「各國應以夥伴的精神、建設性的態度，共同管控好矛盾與分歧，堅持通過對話協商和平解決問題，維護好東亞的和平穩定」（李克強）。這些政治性宣言儘管暫時還缺乏制度可行性的探討與多邊談判的機制，但體現了現階段主要以和平方式維持秩序、但同時努力制定制度建構前景的政治立場。

另一方面，在經濟秩序的建構上，中國則更為積極。在各次出訪中，習近平不止一次提到中國堅持改革開放的政策主線，將「開放與合作」作為中國與世界經濟關係的兩大目標，號召金磚各國「共同參與國際發展議程的制定，充分利用人類積累的生產力和物質資源，完成聯合國千年發展目標，縮小南北發展差距，促進全球發展更加平衡。……繼續同世界各國加強宏觀經濟政策協調，反對保護主義，改善全球經濟治理，共同促進世界經濟增長」。在G20峰會上，則呼籲「各國要樹立命運共同體意識，……在追求本國利益時兼顧別國利益，在尋求自身發展時兼顧別國發展。我們要維護自由、開放、非歧視的多邊貿易體制，不搞排他性貿易標準、規則、體系，避免造成全球市場分割和貿易體系分化。要探討完善全球投資規則，引導全球發展資本合理流動，更加有效地配置發展資源。改革國際金融機構，各有關國家要進一步抓緊落實好國際貨幣基金組織份額和治理改革方案。要制定反映各國經濟總量在世界經濟中權重的新份額公式」。

在與東盟的經濟關係上，中國一方面主張共同推動亞太經濟一體化進程，「保持和平發展的勢頭，營造有利於和平發展的環境，妥善處理制約發展的重大問題，管控好分歧」（李克強），一方面表示「中方對任何有利於亞太區域融合的機制安排都持開放態度。同時認為，有關安排應該建立合作而非對立的關係，倡導開放而非封閉的理念，尋求共贏而非零和的結果，實現一體化而非碎片化的目標」。為此，中國將盡早啟動中國—東盟自貿區升級版談判，「力爭於2015年底前全面完成區域全面經濟夥伴關係（RCEP）談判。中方主張，區域經濟一體化應堅持開放、包容、透明的原則。RCEP與跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（TPP）可以交流互動，相互促進。」 同時在泛亞鐵路建設、地區國際金融合作等方面都表明了支持與推動的積極態度。

以上言行既體現了中國在經濟秩序中對市場主義及自由經濟等原則的尊重與遵守，也反映出對經濟結構中不合理因素（意即對中國不利或缺乏對中國尊重、忽視中國日益擴大的影響力的某些因素）的改良願望，並且對可能危及中國在亞洲經濟秩序中的某些經貿制度安排（儘管沒有點名，但顯然是美國主導推動的TPP談判）的警惕。但總體而言，經濟上繼續作為全球化的一部分、享受自由貿易帶來的紅利仍然是中國外交中的經濟目標。

可以看出，近期中國外交呈現出了積極展現和平、合作的姿態。特別值得一提的是，領導人多次提到實現「中國利益時兼顧別國合理關切」，將「照顧」他國利益也視為中國國家利益的一部分。當然，目前而言這種合理關切更多還是與中國長期主張的經濟雙贏掛鉤、強調經濟互惠，但如果可以將這種思維延伸到安全領域，對於長期強調「中華民族偉大復興」、視強國強軍為重要國家目標、對其他國家（特別是對中國持批評）而言，則更可謂一種對秩序認知上的進步。

同樣，十八大後中國外交活動存在著先遠後近、先易後難的特點，即首先在與中國重要利益相關較少的地區鞏固已有外交成果，開拓新的外交支持基礎，隨後則加強與中國影響力較強的傳統地區及國家的關係。即使在周邊地區，也從與中國摩擦因素較少的國家入手，通過與東盟這種多邊組織改善和發展關係的方式，以「組織」約束組織內與中國存在明顯爭議的成員國。儘管如此，「外交新氣象」是否就代表著中國外交會形成新的行為模式，仍需要時間的檢驗。具體而言，中國外交取得的成績仍有「避實就虛」的嫌疑，需要解決的幾個戰略性難點問題並沒有出現在現在的成績單上。簡而言之，在大國關係中，美國與日本尤其重要，但在處理與這兩國的關係上中國都遇到了結構性的困境，且尚未主動尋求解決的路徑。

美國是中國外交最重要的部分。在美國安全戰略側重反恐，調整戰略部署的上一個十年裡，實際上為中國致力於構建周邊環境「預留」了空間，使得中國可以較為順利地推行政策。但從2011年開始，隨著亞太地區安全局勢、特別是南海問題出現的緊張，美國高調「重返亞洲」，強調亞洲對美國的重要性，通過在西太平洋的一系列多國軍事演習以及在亞太重新調整軍事部署等措施，並多次強調維護海上航行自由、無阻礙合法通商和人員流動等戰後秩序的基本原則，維護國際秩序和規則、強化同盟成為美國亞太政策的主題詞。這些言行很多都會明確或隱晦地指向中國，以致相當多的中國學者及輿論認為這是美國吹響了在亞洲包圍、甚至遏制中國的號角。

的確，中國在亞洲、特別是亞太地區「份量」的增加以及隨之產生的對地區安全與秩序的新參與者的角色，再加上獨具特色的社會制度，這些都使制衡中國的實力與影響力成為美國亞太戰略的主要目標。但是，其中是否只包含遏制等負面因素恐怕仍是一個值得研究且必須做出戰略判斷的課題。同時應該看到，中美的戰略對話同樣在發展，美國對推動中美關係仍持積極態度，在今年習近平順訪美國與奧巴馬會晤之際，雙方更多強調的是雙邊關係的發展而非衝突，今天，中美之間已經建立了90多個涉及經貿、能源、環境、反恐、防擴散、執法等領域的政府間對話機制。

特別是在中日兩國關係接近冰點的近一年來，中美軍事交流卻在向制度化的方向發展，這一方面或許說明美國開始真正意識到了中國軍事能力對美國的挑戰，一方面也說明雙方至少在主觀上都希望「管控分歧」，超越傳統的安全思維，「規劃好兩國關係未來發展方向，據此設計相應的時間表和路線圖，完善相應的機制安排」或許是雙方都能接受的關係。當然，中美關係之間的潛在對立是否屬於結構性困境，中國對此的戰略判斷仍不明朗。同時，從現實主義的角度看，美國限制中國也很難說是單向性的，中國同樣在反制美國，雙方的博弈與妥協或許是中美關係發展的主線。因此中美關係還會在「戰略夥伴關係」與「戰略競爭關係」之間搖擺，處理不當亦會導致某種形式的衝突。

中日關係可用風雨飄搖來形容，且雙方暫時看不到從制度上尋求緩和的跡象。與中美戰略層面的博弈不同，中日間的摩擦不僅存在於戰略層面，更直接體現在海洋資源及其經濟利益、領土爭議等「看得見、摸得著」的外交實踐層面。除了東海油氣田及與此相關的大陸架劃分、經濟專屬區（EZZ）等經濟摩擦，去年因日本國有化政策得以激化的釣魚島問題更是將中日關係拉到了危機邊緣。領土問題是中日這兩個可以決定地區將來命運的大國間應解決卻很難解決的難題，考慮到日美同盟的存在和其在戰略上對中國的牽制和威懾，釣魚島問題對兩國的外交和防務政策都將是嚴峻的考驗。

但從戰略層面上，雙方維持基本穩定的關係、避免擦槍走火的戰略意圖卻是顯而易見的，或許當務之急是雙方能否建立互信措施和安全對話機制，以避免因溝通不暢引發的誤解和潛在的衝突。如果沒有充分且精確的利益得失計算和對對方的判斷（實際上這幾乎是不可能的），謹慎行事、避免軍事介入、維持現狀或恢復原狀或許是雙方都可接受的最低限度的「共識」。但至少現在，如同與美國的關係一樣，中國的對日政策也很難說已有了一個清晰的政策框架，長期存在的歷史認識問題等影響關係的負面因素沒有緩和，新的領土爭議等問題更為棘手。

明年北京將主辦APEC會議，如果在那時中日間仍然劍拔弩張，領導人會談仍然僅停留在見面寒暄的階段，對中日兩國的聲譽都將造成影響。特別是中國，希望借東道主之際推動本國對世界秩序的參與甚至規則制定的願望實屬正常。因此，構建一個負有溫和、合作、負責國際形象的中國可能是今後一年中國外交的努力方向。如果以此為基準，那麼即使保持政治外交層面上的強硬態度，也有可能會尋求靈活和「安靜」的解決、妥協方式，這或許是中國對日關係的主要目標，當然，其前提是日本也不會製造緊張氣氛，或固執於某些原則。長遠看，是否應該及如何將「開放與合作」從經濟層面擴展到政治、甚至安全層面，將是中國外交的戰略性課題，而對美、對日關係的處理是否得當將是考驗今後中國外交「功力」的試金石。

從內政的角度觀察，近年來中國外交呈現日益注重尋求國內政治支持的趨勢，但是政府對於外交政策的解釋卻並不充分，也缺乏多元化討論的國內政治氛圍。同時，國力增強的事實以及政府對此的大力宣傳造成了一種現象，就是媒體對中國實力的過大宣傳與期待。中國的民間媒體正在形成強大的輿論，以中國的強大為背景，期待並相信中國對外採取強硬政策以維護本國日益擴大的利益。這種傾向體現在了對中國領導人出訪、中國對外政策的報導中，也被外國對中國的某些政策所刺激。

在政府需要的時候，這種輿論傾向會極大支持政府並增加政府政策的正當性，但是一旦政府對外採取靈活態度甚至讓步，則很可能會導致輿論對政府的失望和不信任，從而增加政策的執行難度。儘管這是民族國家形成過程中必然經歷的過程，但其影響力和殺傷力卻是巨大的，且即使被為政者所需要，也很難被為政者所駕馭。特別是在社會日益多元化以及信息傳播飛速、內容繁雜的今天，中國外交已很難僅靠保密、「思想工作」和宣傳來維繫政策連續性與正當性了。對於新的領導層而言，必須認真考慮如何在與美日等大國關係及國內民族主義情結之間尋求平衡。

制定並實踐一個總體性明確的外交戰略對於執政不久的新領導層並非易事，從領導人出訪的發言中也可以發現，很多內容帶有理想色彩，還缺乏實際操作的因素，在外交「開花」之後，如何「將理想照進現實」，如何結出果實才更為重要。新領導層在外交政策框架的構建過程中，只能說目前已經將「友好」部分的基礎進一步夯實，但外交的核心目標、無論從目標國家還是從目標內容而言都尚未過多涉及。外交政策如何與安全政策、經濟政策甚至國內政策形成體系化，更長遠而言，如何對待現有秩序等難以迴避的問題都將在中國外交中顯現。進而言之，中國外交始終必須解決但卻難以解決的課題就是如何理解和決定中國在國際社會中的身份、也就是定位問題。這個核心問題沒有答案，中國外交仍會在摸索中徘徊，時而順利，時而曲折。◆