習、李首訪東南亞國家的區域意涵

2013年10月中國大陸國家主席習近平上台後首度出訪東南亞國家，包括印尼（10月2至3日）、馬來西亞（10月3至4日），並參加在印尼巴峇島舉行的第21屆亞太經濟合作會議 （10月5至8日）。中國大陸國務院總理李克強則接續習近平之東南亞之行，出席在汶萊舉行的東協相關峰會（10月9至10日），包括第16屆中國-東協高峰會、第16屆東協加三高峰會、以及第8屆東亞高峰會。隨後並訪問泰國（10月11至13日）及越南（10月14至15日）。

在印尼期間，習近平會見印尼總統尤多約諾，共同發表「中國－印尼全面戰略夥伴關係未來規劃」，將兩國關係提升為「全面戰略夥伴關係」，並簽署多項政府部門及企業間的雙邊合作文件。此外，習近平以《攜手建設中國－東協命運共同體》為題在印尼國會上發表演講，成為第一位在印尼國會上發表演講的外國元首。透過該演講，中國大陸對東協國家釋出多項利多政策。習近平訪問馬來西亞期間，與最高元首哈利姆（Abdoel Halim）會晤，與納吉布（Najib）總理會談，並會見馬來西亞前總理馬哈迪（Mahathir bin Mohamad），將兩國關係提升為「全面戰略夥伴關係」，並提出多項中馬合作的具體建議。

李克強在汶萊期間，則在各高峰會中發表演說。李克強在東亞高峰會中的致詞，重申凝聚兩點政治共識：推進合作的根本在深化戰略互信，拓展睦鄰友好；以及深化合作的關鍵是聚焦經濟發展，擴大互利共贏。他同時強調七個合作領域：1） 積極探討簽署中國－東協國家睦鄰友好合作條約、2）啟動中國－東協自貿區升級版進程、3）加快互聯互通基礎設施建設、4）加強本地區金融合作與風險防範、5）穩步推進海上合作、6）加強安全領域交流與合作、7） 密切人文、科技、交流等合作。在泰國期間則與泰國簽署5項協定或備忘錄，包括投資部分泰國國內發展計畫，能源、教育、科技合作以及其他長期發展計畫。

就這次習、李兩人訪問東南亞期間所釋出的理念、政策利多及期望來看，雖有多項新倡議，但其內容或為強化既有的中國大陸與東協關係，或衍生自整體中共周邊外交戰略。三大企圖心為：第一、延續李克強去年9月在南寧的中國－東協博覽會中所提，未來十年中國大陸與東協關係將從過去的「黃金十年」躍進為「鑽石十年」。第二、中國企圖將中國與東協關係從「經濟共同體」強化到「命運共同體」。第三、將中國與東南亞國家雙邊關係提升到「全面戰略夥伴」關係，以此為基礎，發展多邊關係。

具體政策願景及倡議則包括：（一） 增進經貿關係：在平等互利的基礎上，中國大陸市場擴大對東協國家開放，提升中國－東協自由貿易區水平，使雙方貿易額在2020年時達到1兆美元。（二） 強化東協本身及中國與東協之連結：習近平在APEC非正式領袖峰會中承諾出資籌建亞洲基礎設施投資銀行，支持亞太地區發展中國家（特別是東協國家）發展互聯互通之基礎建設。（三）共同建立「海上絲綢之路」：利用之前中國政府設立的中國－東協海上合作基金，與東協國家加強海上合作，發展海洋合作夥伴關係，共同建設「21世紀海上絲綢之路」。（四）加強中國大陸與東協民間關係：倡議將2014年定為「中國－東協」文化交流年，並在未來的3－5年，提供1.5萬個政府獎學金名額，促進教育交流。（五）展開軍事交流：包括雙邊、多邊聯合訓練與軍事演習，李克強在與東協領導人會議中提出進一步參與東協國防部長會議。（六） 提出簽署新的睦鄰友好合作條約：李克強行前於北京揭露此行七項倡議時，將此列為第一優先項目。

此行除了增進中國大陸與東協國家之關係之外，對亞太區域情勢發展亦有多項意涵，值得持續觀察。

首先，中國大陸這波動向反制美國所謂「重返」亞洲戰略之企圖明顯。2009年美國歐巴馬政府將區域多邊機制視為美國重返亞洲戰略的重心之一，2010年前美國國務卿柯林頓在東協區域論壇中針對南海問題發言，引起中國大陸在處理南海問題上不得不正視東協及其延伸機制之角色，重新啟動與東協進行落實南海宣言及簽署南海行為準則之對話。但這同時也讓北京重新思考並調整自1997－1998年亞洲金融危機之後，中國大陸積極參與亞太多邊機制之政策方向，轉而重視強化中國外交政策的首要項目－－周邊外交，在加碼於區域機制的政策承諾同時，強化與周邊國家之雙邊關係，形成了雙邊、多邊並重的戰略佈局。

除了東協主事國汶萊之外，這次習李選擇的四個東南亞國家，皆有其戰略意涵。自2009年起，中國大陸便是ASEAN的最大貿易夥伴，印尼與馬來西亞是東協國家的兩大政治經濟領導國，中國大陸是印尼的第二大貿易夥伴，馬來西亞的第一大貿易夥伴。而泰國則是連結整個東協的樞紐，未來中國大陸與東協的整合，勢必經由泰國。目前中國大陸希望建設高鐵從雲南昆明穿越寮國、抵達曼谷，未來甚至往下連結馬來西亞、新加坡，往上延伸上海、北京。最後，中越關係如何在南海主權爭議與經濟利益兼顧之下發展，更與區域戰略環境息息相關。

第二、歐巴馬缺席效應及區域國家對美中競逐的回應值得注意。這次美國總統歐巴馬因內政問題取消亞洲行，更是給了中國大陸一個意外的表現機會。儘管美國國務卿凱瑞再三強調這次的元首缺席僅是短暫的國內政治問題，將會快速獲得解決，而美國的亞洲政策並未有所改變，但區域各國對美國近期東南亞政策擴張之信心，仍不免受到影響。相對的，諸多觀察家認為同樣是趨於「全面性」政策，中國大陸表現得積極許多，尤其這次習、李所釋放出的訊息，除了在經貿議題之外，擬加強與東協國家之軍事交流，似乎企圖打破一般認為東協國家在安全議題上依賴美國，在經貿議題上靠攏中國之迷思。

針對李克強在中國－東協高峰會中推動簽署新的睦鄰友好合作條約之倡議，東協則小心回應，在主席宣言中表示注意到並感激對中國基於睦鄰及友好合作所提出的條約構想。同時也暗指此一提議可視為回應今年5月間印尼外長馬提（Marty Natelegaway）在華府智庫中所提出的印度太平洋（Indo-Pacific）友好合作條約，超越東協與中國的雙邊安排之構想。馬提意指連接印度洋及太平洋兩大地區的經濟及戰略航道，而東亞高峰會及東協區域論壇已經為此鋪路，呼籲各國對維護區域和平與安全負起共同責任。

另外，針對李克強在與東協國家領導人高峰會中所提的常態參與東協國防部長會議一案，中國大陸希望得以列入中國東協戰略夥伴關係十週年文告等正式會議紀錄，然而東協以謹慎保留態度回應，並未依北京之要求將是項討論列入正式宣言或其他文件中。

第三、中國大陸透過此行所釋出的善意，是否能破解因南海爭議所引起的關係損害？這波出訪及會議參與，南海問題不免仍是焦點，尤其歐巴馬未能成行，凱瑞更企圖利用多邊場合，重申美國對南海問題的關切及立場，以凸顯美國亞洲再平衡戰略的前後一致。由南海問題延伸的美中戰略競逐，當然也成為這輪會議的觀察焦點，中國大陸除了重申維護南海主權的立場不會動搖之外，提及領土主權爭議，「應通過談判與協商解決爭端，但必須由直接有關國家間談判解決。」目前北京對南海爭端解決途徑的定調是「平等對話」、友好協商，妥善處理領土主權爭議和海洋權益分歧，並強調：「美國不應插手這一亞洲事務。」

北京除重申維護南海主權立場之外，擬突破國際間不滿中國大陸對九段線歷史水域說法所帶來的壓力及外交困境，企圖不讓南海爭議影響中國大陸與東協的整體政經關係發展，強調與東協之友誼、合作、及發展關係才是政策主流。因此繼在上海合作組織中所提出的「絲綢之路經濟帶」理念之後，北京提出建構「海上絲綢之路」概念，視東南亞是海上絲路的重要樞紐，中國大陸願意利用中國－東協海上合作基金來投資於海上相關的建設項目，發展與東協關係的正面元素。至於領土主權爭議，中國大陸則用迴避的方式堅持不讓步，等待時機有利時再行處理。正面元素包括與對東協國家的利多政策及對各國承諾重要發展計畫，事實上顯現中國大陸以龐大資金作為提升雙邊關係之後盾。

最後，建設現代絲路的構想與落實對區域發展之影響，值得關切。從中國大陸的角度來看，建設現代絲路（包括海陸兩方面）所帶來的國際政治經濟融合，可能是中國最佳反制美國之戰略。當美國側重「泛太平洋夥伴關係」（TPP）發展區域自由貿易協定談判之際，因其高度自由化之要求，成效仍待觀察。儘管美國已經多次澄清，這些安排並非針對孤立或圍堵中國大陸而來，但北京不可能不有所作為，企圖在區域政經發展上站上風。絲路建設可視為中國大陸為反制美國區域政經領導的另類區域協作。現代絲路的建設，由中國大陸直接領導，不需冗長的談判過程，似乎能更有效率地讓區域國家感受到善意的作為，這也可謂是魅力攻勢外交的重要一棋。對中國大陸本身的長遠發展而言，也被認為有極大的加分作用。

至於我國學界經常關注的區域全面經濟夥伴（RCEP）與TPP之間的競爭問題，美國與中國大陸目前的立場早已不將兩者視為二選一的問題，多數政策制定者認為RCEP與TPP並不相互牴觸。中國大陸國務院總理李克強也利用機會表達力爭2015年底前全面完成RCEP談判，但同時認為RCEP與TPP可以交流互動，相互促進。美國方面也早已表示歡迎中方加入TPP談判。事實上，發展與中國大陸的新夥伴關係一直是美國「重返」亞洲戰略的重要一環，針對TPP一事，自然沒有排除中國大陸加入談判之預設立場。◆