《開羅宣言》及其國際法地位

前 言

2013年5月29日筆者在上海交通大學法學院與來訪的美國賓州大學法學院研究東亞法律的Jaques deLisle 教授，有一場公開對話的學術活動。〔注1〕席間，deLisle教授在回答問題時表示：《開羅宣言》並非一項「條約」。這一觀點遭到筆者反對。《開羅宣言》絕對是一項條約。一項國際文件是不是「條約」很重要。因為在國際法上有一個基本的法律原則：條約必須被遵守。違反了條約義務造成了他方的損失，締約方要負擔國際賠償義務。如果《開羅宣言》根本不是條約，那麼美國和其他國家就沒有遵守的法律義務，只剩下了道德義務。如此，二次世界大戰之後的對日關係就是去了一個重要的基本法律規範。

條約的要件

一項國際文件是不是條約，並非根據它的名稱來決定的。也不是按照他的文件格式來決定的。這是國際法上的常識。按照1969年《維也納條約法公約》的定義，「稱『條約』者，謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱如何。」〔注2〕

從《維也納條約法公約》的內涵來分析，一份國際文件是否為條約，需要檢查它的下列三個要件是否存在：〔注3〕

第一、達成協議的代表身份是否有相應的職權？

第二、第二文件內容是否足夠具體詳細，創設了明確的權利義務關係？

第三、協議各方的主觀意思是否認為有法律的拘束力？

在國際社會上，條約所使用的名稱非常多，從來不會因為一份國際文件的名稱而受影響。這和英美合同法的精神是一致的。常見的條約名稱如：charter, constitution, statutes, convention, covenant, protocal, compact, treaty, agreement, declaration, proclamation, communique, exchange of notes, exchange of letters, memorandum, minutes, records, process verbal等等，不一而足。

在國際社會上，條約的身份也從來不是看它是否經過當事方的簽名。簽名只是表示接受條約拘束的諸多方式之一而已。〔注4〕這也是來自英美合同法的精神。口頭的約定，就已經足夠有效，何況《開羅宣言》還製作了詳細的文件依據，由三方國家的最高領導人相互同意後公佈於世。「簽字」這一行為，從來就不是條約產生拘束力的關鍵。

按照上述的三個要件來檢視《開羅宣言》，毫無疑問地，這一份國際文件是一項國際社會最高層級的條約。理由如下：

第一、1943年12月1日中、美、英三國領袖在他們各自的軍事與外交顧問的協助之下，於埃及開羅會商完成的《開羅宣言》，是由三位最有締約職權的國家領導人完成的。羅斯福總統、蔣介石委員長和邱吉爾首相，當時都是三國的最高行政主管官員。他們的協商條約的職權，毫無疑問。

第二、就條約的內容來看，《開羅宣言》明白地創設了具體的權利義務關係。宣言中的規定包括：

＊「我三大盟國此次進行戰爭之目的，在制止及懲罰日本之侵略，三國絕不為自己圖利亦無拓展疆土之意思。」

＊「三國之宗旨，在剝奪日本自1914年第一次世界大戰開始後，在太平洋上所奪得或佔領之一切島嶼，及日本在中國所竊取之領土，如東北四省台灣澎湖列島等歸還中華民國。」

＊「其他日本以武力或貪慾所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境。我三大盟國稔知朝鮮人民所受之奴隸待遇，決定在相當時期使朝鮮自由獨立。」

＊「三大盟國將繼續堅忍進行其重大而長期之戰鬥，以獲得日本無條件之投降。」〔注5〕

這樣的內容確實已經非常具體清楚，當然創造的三大同盟國家之間的權利義務關係－－包括不可趁機為自己圖利，擴大自己的領土；必須堅持對日本的戰鬥；必須要求日本無條件投降；必須要求日本放棄哪些具體的領土…等。

第三、就當事各方的主觀意思而言，不但早已形諸於開羅會談之後的各國的政策言行上，並且也已經在戰後的具體行動上，表明了各國實際的執行意志，毫無問題（直到冷戰開始，這項條約的執行才開始有了微妙的變化）。特別是1945年8月14日，日本天皇按照宣言的要求，宣佈「無條件投降」，以及之後種種作為，都完全證實《開羅宣言》受到當事各方的主觀認定為「有拘束力的條約。」

綜上所述，《開羅宣言》之作為一項「條約」，毫無疑義。

《開羅宣言》條約的發展

1943年12月1日《開羅宣言》公佈後，歐洲戰場發生了重大變化，納粹德國敗亡，英美中三國領袖於1945年7月26日再度經過會商，發表了《波茨坦公告》（Potsdam Proclamation）。其中第8條規定：「《開羅宣言》之條件必將實施，而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內。」

這一《公告》的重要性在於：（1）重申了《開羅宣言》受到各締約國的堅持而有效；（2）日本的主權被明文限制在「本州、北海道、九州、四國及吾人（即中美英等同盟國）所決定的其他小島之內。」

至此，一切都在合理的法律道路上進行著。日本天皇隨後不久也接受了《開羅宣言》與《波茨坦公告》的兩度明文要求規定，宣佈了「無條件投降」。這兩項國際文件也都在國際社會上被當做莊嚴的條約，被嚴格地遵行著。

不幸的是，東西冷戰很快開始。就在《波茨坦公告》發表的七年之後，由於1950年6月25日爆發朝鮮戰爭，美國與中國大陸成為敵對面，因此，1951年9月4日，美國單方面邀請了52個國家在舊金山集會，排除了二戰期間犧牲生命最多的中國的參與，在台灣與大陸都沒有獲邀參加的情況下，美英兩大盟國及其它47個國家，與日本達成了《舊金山和約》。〔注6〕

這一會議是美國在亞洲建立冷戰新秩序的產物。由於對日和約草案的起草工作被美國壟斷，幾乎完全根據美國在二戰後對日本的主觀安排意志來制定，會議自然引起了不少國家的強烈不滿。例如：曾遭受日本侵略、並參加過對日作戰的印度和緬甸就拒絕參加舊金山會議。9月8日，參加舊金山和會的49國代表在對日和約上簽字，但蘇聯、波蘭和捷克斯洛伐克三國拒絕簽字。

按照這一份對於中國無效的《舊金山和約的》第三條規定：

「日本同意美國對北緯29度以南之西南群島（含琉球群島與大東群島）、孀婦巖南方之南方各島（含小笠原群島、西之與火山群島），和沖之鳥島以及南鳥島等地送交聯合國之信託統治制度提議。在此提案獲得通過之前，美國對上述地區、所屬居民與所屬海域得擁有實施行政、立法、司法之權利。」

總而言之，琉球群島從此成為美國的軍事管領之地。雖然從來沒有經過聯合國正式的「托管」安排決議，美國一直在琉球進行著「非正式的」托管行為，直到1972年5月15日結束。美國治理琉球時期，是從1945年（昭和20年）美軍佔領沖繩開始，直到1972年（昭和47年）美國擅自將之轉交日本為止，前後達27年。美國當時所管轄的範圍包括沖繩群島、宮古群島和八重山群島（並不包括屬於台灣附屬島嶼的釣魚台列嶼）。

中國政府的立場

中國政府一向堅持《開羅宣言》以及《波茨坦公告》的有效性，堅持二戰盟國應該依照這些條約執行對日本的戰後關係；反對《舊金山和約》的有效性，認為美國無權在沒有中國參加的情況下，將《舊金山和約》的內容強加諸中國身上。1951年9月18日中國外交部長周恩來在其發表的《關於美國及其僕從國家簽訂舊金山對日和約的聲明》第四條中說，「中華人民共和國中央人民政府再一次聲明：舊金山對日和約由於沒有中華人民共和國參加準備、擬制和簽訂，中央人民政府認為是非法的，無效的，因而是絕對不能承認的。」〔注7〕（但是，如前所述，台灣方面與1952年4月28日與日本單獨簽訂的和約中承認了《舊金山和約》的合法地位。〔注8〕）這一法律立場已經在近兩年來的中日關係發展中，被北京清楚地一再重申了。

近兩年來，由於日本逐漸右傾，特別是日本不斷否定歷史事實，妄言修改戰後和平憲法，積極強化武備，對東亞各鄰邦形成了軍事安全的威脅，中國政府也不斷提醒日本「勿忘歷史」。2013年5月28日，中國外交部發言人洪磊針對日本內閣官房長官菅義偉公然否定李克強總理於訪問德國波茨坦時的講話，再度批評日本罔顧歷史事實；認為日本應該面對歷史，按照《波茨坦公告》，將中國的領土全部返還給中國。〔注9〕

兩天之後，5月30日外交部發言人洪磊在例行記者會中回答記者提問時歸納地說：「1943年12月，中美英三國首腦發表《開羅宣言》，規定將日本竊取中國之領土歸還中國。1945年7月《波茨坦公告》重申，《開羅宣言》之條件必將實施。1945年8月，日本天皇發表投降詔書，宣佈接受《波茨坦公告》，無條件投降。1972年9月中日邦交正常化時簽署的《中日聯合聲明》載明，「日方將堅持遵循《波茨坦公告》第八條的立場」。至於《舊金山和約》，中國政府多次鄭重聲明，《舊金山對日和約》由於沒有中華人民共和國參加準備、擬制和簽訂，中國政府認為是非法的，無效的，因而是絕對不能承認的。」〔注10〕

洪磊還說：「釣魚島從來就不是琉球的一部分。《舊金山和約》第三條涉及的托管範圍中也不包括釣魚島。中方再次敦促日方正視歷史，尊重事實，信守承諾，認真履行自己應盡的國際義務。」〔注11〕

因此可見，中國政府對於《開羅宣言》－《波茨坦公告》的立場，始終是一貫的。

結論：一個更加務實的中國

《開羅宣言》曾經是一部莊嚴的條約，受到過締約各國的認真實踐，在二戰末期發揮了這一條約的重大法律價值。不幸，後來在冷戰的思維下，被美國棄如蔽履，受到了刻意的忽視。

現在，面對美國的是兩種選擇：

＊尊重國際條約，重塑美國的領袖形象，嚴格控制日本的右傾方向，建立國際互信，維護國際社會上的法律價值觀；

＊繼續鄙視國際條約，傷及自身的領袖形象，繼續玩弄外交文字遊戲，徹底破壞國際社會的法律價值觀。

毫無疑問的，每一個國家都需要正視歷史。美國作為目前世界上最強有力的國家，可能更需要正視歷史的經驗；考慮到二戰之前日本與美國關係的發展軌跡、考慮到最後珍珠港事件的發生與世界唯一一次原子彈殘酷攻擊的發生，不能不對未來日本右翼勢力的繼續發展，抱持著戒心。

對於中國而言，正視歷史也是有必要的。

我常講：中國就像一頭大象。這一頭大象，原本有心與西方交流，學習西方的藝術文化，成為一頭能跳華爾茲的「舞蹈大象」；但是，西方列強卻不斷地用侵略、欺騙、歧視、毀約等惡劣的手段去刺激他，似乎想要訓練這頭大象成為一個真正的「攻擊大象」。這真是嚴重的錯誤。

現在，事實上，中國正在從他與美國、英國、日本、俄國、德國、法國等世界「先進國家」交往的歷史經驗上，深刻見識到了面對條約被毀棄、承諾被破壞，而當事國仍然可以面不改色地，繼續偽善地、誇誇其辭地空談和平、友好、平等、互惠的反傳統中華文化價值的國際社會大國作風。

中國會不會隨波逐流，也成為世界上另一個這樣的「偽善大國」？或者，中國能不能轉變國際社會的風氣，打破傳統大國的偽善傳統，成功宣揚中華文化中的誠信價值，讓世界各國都成為「條約必受信守」的真正「誠信國家」？著實令人擔憂。

法國二戰英雄戴高樂總統有句名言：「條約有如玫瑰與少女，從來不長久。」〔注12〕中國人很聰明，當然聽得懂，學得會。如果美國繼續卵翼日本，毀棄《開羅宣言》以及其後的《波茨坦公告》等國際條約，藉著玩弄外交辭令來玩弄中國人民的感情，一方面必然會破壞其本身的領袖形象，為國際社會帶來更壞的政治氛圍；另方面，也必然會進一步刺激中國人民走向反抗與攻擊的道路。這對誰都沒有任何好處。

擺放在我們全體的前面有兩個基本問題：

1.國際社會的最終法則，真的就是無法無天的「叢林法則」嗎？

如果我們不想要一個無法無天的國際叢林，我們必須要遵守《開羅宣言》及其後的《波茨坦公告》。這是我們全體面對的挑戰。

2.國際法規範的「持續性」與「一致性」是否比規範的「更新」來得更重要？

如果世界人類的條約都得永垂不朽，這顯然是不切實際的事。但是，如果所有的條約規範都能不斷任意更新、隨意否定，這顯然也是不切合全體利益的事。如何處理的問題，很容易獲得解決：那就是要尋求「平衡」。有一些涉及人類共同良善公序的價值，絕對不容許被破壞，被少數國家藉「更新」之名，擅加毀棄。《開羅宣言》和《波茨坦公告》中懲處戰爭兇手、團結合作、維護世界和平的意旨，就是不該被擅自「更新」的基本價值。

近些時，有些美國學者妄言中國正企圖改變國際社會的規則。這根本是顛倒黑白的說法。從上述的《開羅宣言》的發展歷程來看，企圖毀棄條約，擅自改變國際條約規則的是美國，並不是中國。筆者曾經注意到一些美國學者邏輯思維的荒誕之處，並且指出：他們認定中國已經在國際社會上「獲益良多」，卻聲稱中國企圖改變國際法律規範。如果中國真的就是受益最多的國家，那麼中國有什麼理由要去改變目前的國際社會規範呢？

中國未來肯定有權利（甚至義務）要繼續在保留人類基本良善公序的基礎上，尋求更新舊的、錯誤的規範。但是，二戰末期同盟國家之間所簽訂的《開羅宣言》及《波茨坦公告》蘊涵著懲凶維和的人類基本正義觀，不該放棄、不能放棄、也不會被允許放棄。◆

〔注1〕http://law.sjtu.edu.cn/Detail15737.aspx，「關於東海和南海的跨洋對話」，2013-5-29，上海交通大學。

〔注2〕http://www.fmprc.gov.cn/mfachn/ziliao611306/tytj_611312/t83909.shtml，外交部網頁《維也納條約法公約》。

〔注3〕同上注。

〔注4〕《維也納條約法公約》第11條表示同意承受條約拘束之方式：「一國承受條約拘束之同意得以簽署、交換構成條約之文書，批准、接受、贊同或加入，或任何其他同意之方式表示之。」

〔注5〕http://history.m4.cn/2013-06/1208917.shtml，《開羅宣言》全文。

〔注6〕不過，當時深陷於冷戰漩渦中的中華民國台灣當局於1952年4月28日與日本達成了《中華民國與日本國間和平條約》，承認了《舊金山和約》的合法地位。見《中華民國與日本國間和平條約》第二條，「茲承認依照公歷一千九百五十一年九月八日在美利堅合眾國金山市簽訂之對日和平條約（以下簡稱金山和約） 第二條，日本國業已放棄對於台灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名義與要求。」 http://wenku.baidu.com/view/9c36e56a561252d380eb6eda.html。

〔注7〕見：1951-9-19 《人民日報》, http://www.people.com.cn/item/zrgx/newfiles/c1010.html。

〔注8〕同前〔注6〕。

〔注9〕http://www.my0538.com/article-159271-1.html。

〔注10〕http://www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/xwdt/wjbt/t1045556.htm。

〔注11〕同上注。

〔注12〕（Treaties are like roses and young girls--they last while they last.）http://www.quoteworld.org/quotes/3505。