中國對南海主權的歷史依據與戰略選擇

—、緣 起

繼去年10月底美國派遣軍艦非法闖入中國南沙群島海域示威後，11月8、9兩日夜晚，美國又派遣兩架B-52，在南沙群島附近執行飛越國際空域的例行性任務。今年1月以來，美國軍機更多次由關島飛越中國管轄的南海島礁上空進行挑釁。據美軍太平洋司令部發言人伊斯特本表示，中方航管人員透過無線電以英語警告B-52「已侵害我國島礁安全」，指示其改變航向，以「避免誤判」。對此，中國外交部發言人洪磊則表示：中方尊重各國依據國際法在南海享有的航行和飛越自由，但堅決反對任何國家以航行和飛越自由為名做違反國際法、損害中國主權和安全利益的行為。

事實上，中國航管人員對美國軍機的警告、以及洪磊申明中國外交部的主場，完全是適合國際法的。而美國軍機以「執行任務」為理由飛臨中國島礁上空，則明顯屬於一種挑釁行為。因為國際法明確規定航行自由的界限是基於對島礁主權國的安全不構成威脅為前提，而美國B-52軍機飛臨南沙島礁，帶有很強的軍事目的，並且早已超出國際法所規定的航行自由的界限。明顯屬於一種挑釁行為。

美國近期所以頻繁派出軍艦、軍機在南海海空執行軍事任務，據美國國防部人員透露，主因是近期中國在南沙群島動作頻頻。此外，中國在西沙群島亦有進度。永興島除陸地面積增加，殲11B戰機進駐外，根據美國衛星拍攝到的最新照片，機場跑道還完成了12個軍用機庫，可供一個海軍航空兵團的24架戰機駐紮。由於永興島離中國掌控的南沙島礁不過約一千公里，戰機將可在永興島中轉，未來永暑礁、渚碧礁及美濟礁機場完成後，中國在南海的制空能力將大大增強。另外，永興島是南海諸島中最大的島，也是西沙、中沙和南沙群島的政治、軍事、經濟和文化中心，也是三沙市政府駐地。該島的機場距離海南島約350公里，在中國海軍航空兵駐海南的戰鬥機部隊執行巡邏南海任務時可以作為中轉基地，大大延長在南海上空的巡航時間，提高對南海的控制能力。

基於以上的原由，中國方面對美國軍機軍艦巡航臨近這些島礁自然保持高度警惕，並且將這些帶有明顯軍事目的的「航行自由」和「執行任務」視為一種挑釁行為。而美國將中方對南海的控制能力日漸提高視為對其一貫以來的「航行自由」的一種威脅。為此，美國下決心要在南海向中國發難，一方面派遣軍機軍艦巡航南海島礁附近海域，另方面則在積極拉攏亞太國家，推銷其所謂「自由航行」計畫，希望這些國家回應。不過，除日本外，其它國家並未積極回應。即便是與中國有島礁爭議的菲律賓、越南等聲索國，對美國的「自由航行」計畫也保持一定的警惕。儘管如此，近期美國又不斷有高官出面否認中國對南海的領海主張。並且向台灣方面施加壓力，要求其對1946年劃定的南海U型線（即11段線或9段線）作出合理的解釋，實際上是要迫台灣的「中華民國」政府放棄南海諸島歸屬中國的主權主張。看來，中美兩國在南海問題上的對立將會延續相當長一段時期。基於此，有必要根據史實對美國高官否認中國對南海島礁的主權主張的言論作出反駁。

二、中國的主權有中外史實依據

南海諸島自古以來就是中國的一部分。《漢書．地理志》記載，早在秦漢時期，中國先民便從廣東的「徐聞、合浦」港口出發，前往南海活動，進行開發。由「徐聞、合浦」到南海各島皆有針路可達（相當於今天的交通圖），南海諸島的許多島嶼最早就是由中國先民發現、命名和開發的。據李長傅《南洋華僑史》稱，早在唐代以前，華人就有在南洋一帶開疆闢土，休養生息。當地人稱他們為「唐人」，可見華人移殖南洋，至遲始於唐代。及至鄭和下西洋時，華人在南洋的勢力已甚盛。「有建設國家者，其在蘇門答臘，有三佛齊王梁道明，曾於明永樂三年（1406年）入貢。」有資料記載，南海諸島在唐代就已列入中國的版圖。明代也將南海納入行政管轄，派官員巡視。鄭和七下西洋，其中一項任務就是巡視南海諸島，即今天國際法意義上的宣示主權。

至於中國與東南亞各國的關係，據明代張燮《東西洋考》卷三《下港》條云：「下港一名順塔。唐稱闍婆，在南海中者也。一名訶陵，亦曰社婆。」按「下港」即今印尼爪哇萬丹（Bantan）。在「下港」有一地名「新村（舊名廝村，中華人客此成聚，遂名新村。約千餘家，村主粵人也。賈舶至此互市，百貨充溢。）」足證華人在東南亞一帶拓殖已有相當長的歷史。此外，位於加里曼丹島北岸的「汶萊國」國王，曾於唐總章二年（669年）遣使入唐，與唐朝建立外交關係：「汶萊即婆羅國，東洋盡處，西洋所自起也。唐總章二年，王旃達缽遣使者與環王使者偕朝，自後久絕。永樂四年，遣其臣勿黎哥來朝，並貢方物。賜王及妃文綺。俗傳今國王為閩人，隨鄭和征此，留鎮其地，故王府旁舊有中國碑。」（《東西洋考》卷五《汶萊》）

以上史料表明，中國與東南亞國家發展外交關係，以及華人移殖南洋，至遲始於唐代。此外，宋人周去非的《嶺外代答》、趙汝適的《諸番志》，元人汪大淵的《島夷志略》，明代周達觀的《真臘風土記》、嚴從簡的《殊域周諮錄》、黃省曾的《西洋朝貢典錄》等著作，對唐宋元明以來中國與東南亞各國的關係皆有記述。

據黃省曾《西洋朝貢典錄》卷上《爪哇國》記載，早在北宋淳化年間（990-994年），爪哇國王（今印尼）便對宋朝推行「王道」深表認同，並主動遣使前來朝貢：「淳化間，國王陀湛言，中國有真主，乃修朝貢禮。」不過，由於宋朝的對外政策因過分強調「德」（王道）而忽略「威」（武力），不單止北方不斷遭受外族侵入，並且無暇顧及與東南亞各國的外交關係。及至南宋時期，高宗試圖與真臘、爪哇等東南亞國家建立關係，但沒有得到他們的積極回應。元朝建立後，其外交政策一改前朝，過分強調「威」而不重視「德」。特別是忽必烈統治中國後，屢屢耀武海外，要求東南亞各國「臣服」。這種依恃武力的單邊政策遭到東南亞各國拒絕後，又頻頻對安南、占城、日本和爪哇用兵，但最後皆以失敗告終：「故元世祖命史弼、高興發舟千艘，持一歲糧，虎符十、金符四十、銀符百、鈔錠四萬，費大且勞矣，而卒敗沒以歸。」明朝統治者吸取了宋朝只重「德」不重「威」和元朝只重「威」而不重「德」的失敗教訓，採取「德」與「威」並重的對外政策，結果與東南亞各國維持了長達一百五十多年的友好邦交（即朝貢關係）：「至高皇帝（太祖朱元璋—鄭注）以來，不煩一旅，朝貢且百五十餘年，曾不厭怠。不遇真主，則彼高枕海外可矣，亦安肯低心遠泛以臣下於方內哉！」可見中國與東南亞各國的交往，明朝的對外政策是最為成功的。其中許多經驗值得我們作進一步的探討。

至於西方殖民主義者開始來到南海區域，則是明朝末年的事，先是荷蘭、葡萄牙人，隨後英殖民主義者仗其「船堅炮利」，把南海諸島占為己有。二戰中日本取代歐美列強勢力侵佔了南海諸島。戰後由中國政府收回，派出軍艦、官員，將南海歸入廣東省管轄。在國際法上，這種行為就是行使主權的表示。當時，周邊的國家沒有提出異議。1958年，中國政府發表領海聲明時曾明確宣告南海諸島是中國的領土。對此，越南范文同總理表示贊同。

事實上，美國高官出面否認中國對南海的領海主張，完全是一種枉顧史實的無知或有意識的健忘。根據筆者所掌握的資料，在二戰結束後，冷戰爆發前，美國對中國在南海的主權主張是抱著積極支持態度的。原因是二戰期間中美兩國是同盟國，為戰勝日本侵略者，中美兩國曾並肩作戰。而在二戰期間，南海諸島為日本所佔，將其納入版圖，改名為「新南群島」，隸屬台灣省管轄。日本戰敗，二戰結束，根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》，日本必須將那些通過武力佔據的島礁歸還中國。於是，國民政府於1945年12月12日派出軍艦收復南沙群島，並且在太平島上刻石立碑，宣示收復南海主權，劃歸台灣省暫管。於此同時，國民政府還根據1935年1月出版的《中國南海各島嶼華英名對照表》繪製了《中國南海各島嶼圖》，將南海諸島分為西沙群島、東沙群島、南沙群島、中沙群島四部分，將其納入中華民國行政區域版圖。

對此，作為盟友的美國，對於中華民國政府收復南海諸島是積極支持的，對戰後國民政府出版的行政區域圖包括南海諸島也是認同的，原因是這些島嶼在二戰前都是屬於中國的。中國作為戰勝國，根據《開羅宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降書》收回南海諸島的主權也是合理合法的。這點可以美國1947年版的地圖為證。

去年5月間，明報（加西版）記者在溫哥華舊書攤發現一本1947年美國出版的Collier's World Atlas and Gazetteer的地圖兼地理辭典，該詞典中收錄的一幅地圖由Rand McNally公司繪製，其題目為《中國、法屬印度、暹羅及韓國的公認地圖》（Popular Map of China，French Indochina，Siam，and Korea）。地圖將中國、越南、泰國與朝鮮並列在一起，故此南海也包含其中。內中地圖對中國南海島礁有詳細描述，部分島礁更明確標示主權屬於中國。比如該圖在Paracel Islands（即西沙群島）名字之下，特別加入（China）標籤，顯示地圖繪製者將「西沙群島」列入中國版圖。

據查考，繪製該地圖的Rand McNally是一家超過百年的老字號公司。該公司一直是美國地圖繪製業的中流砥柱，在地圖繪製界的聲譽無出其右，具有相當的權威性。

該地圖集內還收錄另一幅菲律賓及南沙島礁的地圖。雖然美國與菲律賓的關係一貫密切，但該地圖繪製者對南沙島礁所標記的六個名字，沒有一個是菲律賓所起的。而對於其它地域的主權所屬則皆有明確表述。如台灣（Formosa）下面用括弧標注（Taiwan），然後再加上（China）表示主權歸屬中國。香港則屬英國，澳門標注屬葡萄牙，印支三國（越棉寮）屬法國，馬來西亞屬英國。從主權歸屬的表述看，這本美國版地圖集基本上是按戰後公認的國際秩序繪製的。因此，這本地圖集可說是戰後（1947年）美國承認南海歸屬中國的鐵證。

三、中國解決南海問題的戰略選擇

針對美日等國大力介入南海事務和島嶼爭議問題日趨緊張的局面，有學者建議中國當局應改變思路，分層次地對待南海紛爭。即對於涉及領土主權歸屬的問題應該堅持雙邊談判原則，反對外來勢力干預和國際化趨勢；對於涉及南海地區公共安全的議題，如海洋環境保護、反恐、打擊海盜等問題，應積極考慮地區合作的可行性，利用現有的地區合作機制發出自己的倡議。此外，中國還可以考慮提議由中國和東盟共同建立有關討論南海非傳統安全或公共安全問題的論壇等等。

然而，究竟應該如何分層次地對待南海島嶼爭議問題？筆者認為，中國在外交上需「上兵伐謀，其次伐交」，做兩手準備。同時需進一步改善與周邊國家的關係，堅持在維護「主權在我」的前提下討論「擱置爭議、共同開發」的問題。

為此，筆者認同某些學者的論點，即當前中國的南海政策應當首先破解將東盟作為一個整體與中國談判南海問題的困局。首先與權益爭議較小的印尼完成海疆劃界，通過合作或者適度的讓步與汶萊等小國達成諒解，集中力量解決與越南的島嶼爭議糾紛。中國必須充分認識到在南海諸多島嶼爭議中，與越南的糾紛是南海問題的焦點或曰主要矛盾。在這一主要矛盾短時期無法解決的條件下，中國可在已被越南開發的其它爭議島嶼或區域重新設定開發專案，以「先開發、後合作」的方式推動「共同開發」（詳見鞠海龍《區分主次矛盾破解「國際化」「先開發、後合作」推動「共同開發」》，載《中國社會科學報》，6月28日第5版），爭取與越南共謀南海問題的和平解決，必要時還必須作好「亮劍」的準備。也即是「上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵」。

基於此，筆者認為，面對美國大力介入南海問題及日趨緊張的局勢，學者特別有必要仔細研究歷史上中國與東南亞各國的關係及其外交政策，以及二戰後美日等國對東南亞各國採取的立場和外交政策，同時還有必要研究其它類似解決海域爭端的國際法案例以及外交實踐。◆