對公民投票法之意見

立法院本會期民進黨立委強力推動公民投票法的立法；國民黨立委也有相應的對案推出。這股聲勢，讓行政院不得不命令內政部研究公民投票法的可行性。在這種民粹主義式民主思想熱潮侵襲下，似乎一切的合憲、合法、合理、妥適的思考都棄之不顧，讓人感到恐懼。

在台灣的現實環境下，制定公民投票法，有幾個方面必須考慮：一、公民投票制度在政治原理面應考慮的問題：

A.世界先進民主國家政治發展歷程清楚顯示，議會代議政治乃是民主政治發展成熟後的穩健制度，國會為政治重心。反之，愈是政治不安民主政治落後的時期或地區，愈有訴諸公民投票的想法。最近蘇聯、東歐的情況，可資證明。因此，台灣地區應繼續走健全國會路線，或朝向民粹主義色彩的公民投票制度發展，是草擬公民投票法首先應解決的問題。

B.公民投票制度，有兩層意義：第一，就獨立、領土合併、國家體制等政治議題進行的公民投票，英文為plebiscite。第二，就特定的事項，如憲法修正案或國會通過的某些特定法案，依照憲法規定的程序，由公民投票決定是否同意，也稱為公民復決，英文為referendum。兩者的分別，一是超體制的，一是體制內的。因此，如制定公民投票法，則法案內容應到何種層次，必須有所決定。二、公民投票制度在現行法制體系面應考慮的問題：

A.國民大會地位及存廢問題：憲法第二條揭示主權在民；第四條規定，中華民國之領土依其固有疆域非經國民大會之決議不得變更之；第十七條規定人民參政權有選舉、罷免、創製、復決四項。但憲法第二十五條規定，國民大會依憲法之規定代表全國國民行使政權。第二十七條又規定，國民大會之職權，包括選舉、罷免總統、副總統，以及修改憲法、復決立法院之憲法修正案；並在全國有半數之縣市行使創製、復決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。

由上述憲法各相關條文看來，則前述公民投票制度所隱涵的人民主權，不論超體制問題（如變更領土），或體制內問題，現行憲法都規定由國民大會代表全國國民行使。如另由立法院制定公民投票法，則國民大會職權將繼總統直選後再度大幅削減。國民大會在此情況下，有無存在價值，必須解決。

B.立法院職權及地位問題：憲法第六十二條規定立法院為國家最高立法機關；第六十三條規定立法院職權包括議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案、及國家其他重要事項之權。如制定公民投票法，則立法院職權勢必受到削減；公民投票事項的範圍如何，必須有適當的考慮。太寬則國家政事常處不安定狀態，實非有利；太窄則制定公民投票法並無實益可言。

C.上述國大、立院職權、地位問題，均涉及憲法層次。今以立法手段設定憲法層次的問題，是否合乎憲政法理，必須解釋。三、公民投票制度在台灣當前現實面應考慮的問題：

A.台獨問題的風險：設若公民投票法制定的內容，涵蓋超體制的問題如領土、獨立等，均可公民投票，則此種投票在台灣當前面臨的局勢下，將帶來的風險難以估計。

B.爭議性公共事項的激化：如核電廠興建案之類的爭議，如納為公民投票的範圍，則投票過程就有爭議激化的危險；就算投票結果多數贊成，也會被興建場所反對派視為多數暴力。而且這種不滿情緒缺少國會抗爭的緩衝，激化的可能性大增。

C.公民投票制度如深入地方，則國家整體發展計畫將受影響。例如，各項重大經建計畫，在當前台灣的民風下，常遭困難。如此類議題也付諸地方公民投票，國家整體發展計畫勢難開展。四、公民投票法條文內容應涵蓋的事項（假設決定制定公民投票法；且憲法法理問題均已解決）：

A.可交由公民投票的事項。如未予明定，則由台獨到興建核電廠；由建高速公路到某一大型企業企圖到某地投資，不分性質、不分全國性或地方性，都有可能提出公民投票，則國家政事勢必陷入大亂。

B.提出公民投票案的程序。多少有權投票之公民連署成案？立法院通過成案？國大通過成案？由何政府機關負責審查並公告成案事項，以及承辦公民投票行政事項？成案距投票應規定有多長的時間？是否有公民投票案一定的公告及說明程序？

C.有權參與公民投票者的資格。是否要有居住台灣地區一定時間的限制？或者特定事項（如獨立、聯合國名義），海外有國籍者均可投票？是否引進通信投票制度？是否應定消積極資格限制（如有逃稅案未結者、犯職罪者不得投票）？

D.辦理公民投票機關。是否定為辦理選舉機關？如另立機關，如何維持公正性？

E.投票結果之認定及法律效力。是否規定如投票人數未達全體公民數一定比例，則不予承認結果？任一結果認定之後，是否規定一定時期不得就同一事項再提出公民投票？結果認定之後，如須立法或修憲配合落實，是否規定立院、國大不得反對、須照案通過？行政機關必須執行？

F.爭議處理。如對結果或投票過程有爭議，應定何種司法程序處理？是否定中央政府所在地法院管轄？法院判決如推翻原結果，是否另定期投票？

G.罰則。對妨害投票者、賄賂投票者如何處罰？是否比照刑法、選罷法？

對照立院現有各種版本的公民投票法，對上述問題可謂全無考慮，或者偏重政治面。公民投票法如果這麼粗糙的完成立法，後果不堪設想。民進黨有它的政治目的，因此推動不遺餘力；國民黨、新黨是否要呼應，值得深思。◆