「公投新憲」應全力防堵

紀欣
(中國統一聯盟副主席/律師)


陳水扁早在元旦就喊出「2007公投新憲」,但社會普遍認為修憲門檻極高,修憲根本是「不可能的任務」。3月中旬,陳水扁在美國壓力下,終於親自出面澄清「終統」不等於「廢統」,又在接受美國《華盛頓郵報》專訪時強調,「只要瞭解台灣的憲改程式,我們保證要遵守,大家應該可以相信、放心。」至此,台灣社會更加認定「公投新憲」,至多只是「選舉語言的空話」,就算有修憲提案,也不至於與主權、領土有關,根本無所謂「法理台獨」之虞,無須過度緊張。對此,筆者不敢苟同。

修憲難度雖高但並非不能被操弄

去年6月,台灣完成第七次修憲,從此修憲須經立委四分之一提議,四分之三出席,以及出席委員四分之三同意,方可提出修憲案,該修憲案又需交由人民投票復決,經選舉人總額過半同意(目前約840萬人),才算通過。不少人說,綠營在立院未過半,根本無法成案,若非有朝野共識,修憲絕不可行。但台灣自李登輝執政以來,已歷經七次修憲,而每一次皆為朝野政黨(主要就是國、民兩黨)利益交換、聯手合作的惡果。倒是公投復決門檻極高,要選舉人總額過半同意的確不易,但對陳水扁及民進黨而言,修不修得成憲,其實不是重點,只要能以公投為名,喊出「全民修憲」口號,再次啟動民粹運動,其目的即已達成。正如陳水扁2004年公投綁大選,防禦性公投二案雖未過關,對選舉結果還是有所影響。

台灣支持公民投票入憲者,本來就意在分離主義的推動,而不在民主的實踐。國民黨去年看不清此點,反而倡言「公民復決入憲,將使法理台獨更不可行」,現在總應該認清,一旦修憲公投與立委或總統選舉合併舉行,將讓民進黨藉公投大搞民粹,並激化藍綠、統獨對立,這不但將衝擊兩岸關係,也將對藍營不利。或有人以為,藍營不但擁有立院過半優勢,又與民進黨理念不同,不可能聯手推動「制憲」,也因此沒有法理台獨的問題。嚴格而論,只要不「正名」、不更改固有疆域,修憲並非「制憲」,也無所謂「新憲」可言。但不只「終統」直接挑戰了中華民國憲法與增修條文前言「為因應國家統一前之需要」,民進黨研擬中的黨版或號稱是民間版的草案也都涉及主權、領土。而且就算陳水扁礙於中、美反對,修憲最終不敢「正名」或涉及主權,但只要四分之一立委發動,任何修憲版本均將在立院討論,屆時被弊案纏身的民進黨,剛好可藉「愛台」、「賣台」炒作統獨假議題,以求脫困及轉移視聽。又因修憲終須公投,執政當局可藉「群眾須被教育」為由,提早發動民粹。更糟的是,由於公投,任何一條憲法條文修正,都可以輕易被操作成「新憲公投」,讓民眾產生「全民制憲」的錯覺。依此看來,修憲內容固然重要,上上策還是不修為妙。

陳水扁強調「憲改一定由下而上、由民間後政黨」,看似尊重民意,其實根本是表面文章。例如要求「一邊一國」入憲的世界台灣同鄉會,及由澄社主導之21世紀民間憲改聯盟、手護台灣大聯盟、908台灣國運動,都是老牌的台獨基本教義派團體,而政黨方面,現只有民進黨為繼續執政、一黨之私,積極推動修憲,而黨主席游錫坤更是陳水扁的分身,有什麼政黨代表性?

陳水扁及民進黨的修憲戰略

據說美國在「終統事件」上「高高舉起,輕輕放下」,主要是扁政權在與美溝通過程中,把修憲程式、可能發展,解釋得很清楚,也再三保證,修憲一定會按既有程式進行,讓美國接受「扁很難再有下一步」。扁接受《華盛頓郵報》專訪時也表示,憲改要通過立法院這一關,如果沒有朝野各黨各派的同意,是不可能成功的;任何不符合憲法程式的主權議題,都不會被處理;台灣藍綠陣營旗鼓相當,要通過人民的公投復決,一定是超越顏色、超越黨派的。報導還具像地敘述,「扁微笑著說,大家都安啦!」

扁放低姿態,顯然是想避免即將到來的「胡布會」發生對台不利狀況。但即使低姿態,扁還是對新憲公投表達了相當強硬立場。例如他說,台灣是一個民主國家,他沒有權利也沒有資格限制別人發表,有關宣揚自己對於變更領土、國號、國旗等涉及主權敏感議題的意見;「儘管憲改門檻很高,但只要台灣社會條件夠成熟、人民支持、國會同意,天底下沒有不可能的事情。」連《華郵》都看出來,扁已決心「確保讓台灣的政治繼續圍繞著他的獨立目標,特別是很快就會到來的2008年總統大選」,扁的作法強化了民進黨立場,也「迫使國民黨無法迴避這個議題」,難道美國官方看不出來?如美國認清,新憲公投不但是扁避免提前成為跛腳鴨之計,也是清廉形象、施政效率盡失的民進黨,用來打選戰的唯一策略,就不可能相信,台美之間不可能再發生所謂的任何「意外」。「胡布會」後,扁又故態復萌,美國有何因應之道?

就在扁一再保證修憲將依法定程式之同時,黨政合議會議已舉行過四次幕僚長會議,具體推演新憲時程;第一途徑是循修憲程式,第二途徑則是逕行訴諸公投法,將「某些特定原則」交付公投通過後,再由立院修法入憲。據說透過立院修憲與公投修憲兩途徑的推行並「不矛盾」,時程上更可「連動」,亦即如立院在野黨擋下修憲版本,就可即時轉采公投新憲的第二途徑,只不過透過公投修憲需要8萬人提案、80萬人連署,困難度高,因此還未最後定案。

陳水扁及黨政高層其實心知肚明,現行公投法並未授權統獨公投,因此憲改一旦涉及統獨議題,將不適用該公投法;扁雖可利用防禦性公投條款,以體制外公投形式強行進行新憲公投,但在缺乏具有說服力的法源及事實依據下,貿然舉行公投,勢將遭各方反對或抵制,不如就此向美國討個人情,表明將在體制內修憲。當然,依扁「初一、十五不一樣」、「投機取巧」性格,目前尚不能完全排除扁未來再回頭推動體制外修憲的可能性。同時,就算扁此次真依法定程式修憲,曾經支持過公投法及公投入憲的藍營,是否能擋得下這一場修憲大戲,更值得吾人關注。

藍營的牽制力量恐怕有限

社會普遍認為,「終統」只須行政院會通過,修憲則須藍營立委支持,更須絕大多數選民同意,兩者難度天差地別,不能相提並論。據《中國時報》電子報三月上旬電話民調顯示,近五成的人反對修憲公投,顯示多數民眾不希望再陷入下一波政治風暴。但民調又顯示,有三分之一民眾在沒有看到修憲內容前,暫時持保留態度。如扁政府操弄民粹成功或威脅利誘輿論轉向,這些民眾不難成為「必要修憲」支持者。

有關藍營反修憲的立場,目前以馬英九最堅定。馬英九自去年底主動為文表示「行憲比修憲、制憲重要」後,就一直高分貝地反對任何修憲之議。對於國民黨要不要提出黨版修憲案,馬英九以去年修憲才完成立委減半,現再提議增加立委名額,民眾觀感一定不佳為由嚴加拒絕。馬英九甚至表示,「各種憲政制度都有其罩門存在,要修出讓每個政黨都滿意的制度,最後可能還是會變成四不像。」當府院黨傳出有意將特定原則逕付公投修憲,國民黨立院黨團在馬英九的建議下,立即表示將提議修改公投法第17條,限縮總統發動公投的權限。但同為國民黨籍的王金平及部分立委,想法恐怕並不相同。

王金平曾於二月中公開呼籲,思考民進黨籍立委尤清的德國式內閣制、立委增至200席憲改提案,並在接見21世紀民間憲改聯盟時說,他對修憲樂觀其成,並認為「追求經濟發展與政治安定,跟修憲並行不悖,可同時加以思考。」王金平此一說,立即得到不少藍營立委肯定。若非媒體大批立委搞內閣制是假,增加席次自肥才是真,「吃像難看」、「打胎殺嬰重新懷孕」,馬英九又大加反對,不少藍營立委搞不好已與綠營聯成一氣,一發不可收拾。只是輿論及馬英九能擋得住泛藍立委諸公嗎?

民進黨立委多半希望2007年立委選舉就改為兩百席,但又怕外界質疑,改革是「玩假的」,已提出165席當備案。就社會觀感言,不論增加數目為何,同一批立委去年才堅持減半,現如增加任何席次,其實都違背誠信。就技術層次言,113席的選區劃分在縣市選委會已經出爐,即將進行立法程式;倘在此時修憲改成兩百席,再須重新劃分選區,恐怕來不及明年立委選舉適用。當然只要攸關自身政治權力,再困難、再離譜的事也可能發生,而且就算下屆不及適用,立委們還是希望為自己的未來預留個希望吧!更何況,七次修憲的確把憲法修的四不像,一旦扁發動御用學者、製造輿論說「憲法已不能不修」,泛藍立委能不順從民意,趁機為自己謀個利益嗎?

去年反對立委減半的「民主行動聯盟」,此次再度表達反修憲的立場,但又表示如修憲勢在必行,也將組成「優質修憲聯盟」,推動內閣制,並推銷其「一中兩憲」主張。由此看來,不論動機為何,藍營立委及民間團體不見得有能力或意願阻止修憲!

防堵比善後更重要

從最近憲改辦公室持續下鄉舉辦憲改座談會,並頻頻鼓吹修憲版本出籠來看,修憲的列車已經開動。即使陳水扁實現其承諾,不發動「體制外公投新憲」,也勢將在立院利用獨派團體及民進黨提出之修憲版本炒作統獨議題,並藉憲改須經公民復決,提早發動民粹。藍營政治人物應該認清,一旦修憲大戲開打,好不容易在去年才轉為反獨趨統的主流民意很可能將再度轉向,這不但將嚴重衝擊兩岸關係,也將對藍營選情不利。藍軍大可以理直氣壯地宣告:陳水扁任期即將屆滿,沒有權利再發動修憲;七次修憲已把憲法愈修愈糟,在朝野對立、兩岸局勢緊張之際再次修憲,後果不堪設想;台灣人民須要休養生息。

中共政協主席賈慶林及總理溫家寶先後強調,未來對台工作的首要目標,是制止台灣藉由憲改進行「法理台獨」及「做好應對一切可能發生後果的準備」,看來大陸方面對此次憲改亦高度重視。筆者以為,與其坐等審視修憲內容是否涉及法理台獨,及準備未來善後,不如當下就竭盡一切可能結合的力量,採用一切可採行的管道,全力防堵此場修憲大戰略開打。◆