一隻看得見的手

一般人總是把美國的成功歸結為政府無所作為，放任市場自由運作，有的學者甚至用亞當．斯密的《國富論》來解釋美國的經濟成功，這是有悖於美國經濟發展史實的。恰恰相反，美國的成功是對《國富論》說「不」，是對自由市場說「不」。在美國歷史上，政府這隻「看得見的手」的作用彰彰明甚，尤其是工業化剛剛起步的時期。

在邦聯時代，缺乏有權威的中央政府對經濟的干預，放任的自由貿易對美國經濟獨立帶來了巨大的危害，並危及政治獨立，促使建國元勳們在經濟獨立的思想道路上，認識到政府干預的重要性。建立一個強大的政府，有力地干預經濟發展是制憲會議得以建立強有力的聯邦政府的一個主題。

漢密爾頓「工商立國」的主張

聯邦政府成立以後，如何儘快發展經濟，把美國建設成怎樣的一個國家，成為當時政府面臨的最緊迫的兩位一體的任務。對此，第一屆聯邦政府的財政部長漢密爾頓和國務卿傑斐遜有著截然不同的主張。大體而言，漢密爾頓主張「工商立國」，而傑斐遜則堅持「農業立國」。

18世紀的北美社會仍然是帶有殖民地時期深深烙印的農業社會，因而發展經濟並維護國家的獨立就成為當時美國所面臨的緊迫問題。對此，漢密爾頓主張美國應該發展商業和製造業，迅速改變農業國的地位，以成為能在美洲與歐洲各國相抗衡的工業強國。他指出，北美各地自然地理狀況相差很大，資源豐富，只要各地建立商業聯繫，互通有無，北美就完全可以興辦自己的製造業，而製造業一旦建立起來並且落地生根，就會給美國偉大、光榮的未來開闢道路，並能對付歐洲列強的干涉。漢密爾頓敏銳地認識到使用機器的重要性。他指出，英格蘭由於發明了在紡織工廠中使用機器，國內各種紡織品的產量有了巨大的增長。漢密爾頓還認識到農業國在與製造業國的經濟交往中所處的不利地位。這是由於製造業使用機器的程度高於農業，其產出就超過農業，故一個需要從別國購買布匹而不是靠國內製造業供應的國家會受到損失，因為進口製造業產品注定會將純粹農業國的財富刮走。因此，從國民財富來看，將歐洲製造業國的情況與只有種植業的國家相比，其懸殊是驚人的。據此，他認為美國應該迅速發展工商業，否則就不能改變經濟上的不利地位。

1791年12月，漢密爾頓向國會提交了《關於製造業的報告》，報告著重論述了為什麼要鼓勵製造業以及怎樣鼓勵和支持製造業，並批駁了當時普遍存在的重視農業、輕視工商業的觀點，以及農業國的製造業可以不要政府保護，任其自然便可以興盛起來的論點。報告認為，由於製造業國在技術、資金、市場方面都具有優勢，所以落後農業國要想發展就必須依靠政府的保護。為此，報告在參照西歐各國政策的基礎上，提出了11條保護製造業的措施，其中最重要的是徵收保護關稅，禁止原材料出口，免除製造業出口關稅，對製造業發放獎金和貸款，鼓勵發明和引進技術，提供便利匯兌和貸款，改進國內交通設施等等。這份報告是漢密爾頓所制訂的經濟文件中最為重要和最為出色的，被稱為「美國工業化的憲章」。

美國制度下的高關稅保護政策

1812年美英戰爭（英軍侵入華盛頓並燒毀白宮）以後，美國參議員亨利．克萊更加系統地提出了具體的政策選項和經濟學思考。這就是「美國制度」（American System）說。它的核心內容成了美國後來100多年發展的政策選擇，也是後來美國學派的核心內容。克萊的「美國制度」是專門同「英國制度」（British System）相區別而提出來的；作為一種學術派別，它是針對亞當．斯密的《國富論》而提出來的。在當時的世界，成了同《國富論》彼此競爭的一個經濟學流派。《國富論》是對英國道路的總結。美國對《國富論》說「不」，簡言之，就是對英國制度和發展道路說「不」。美國要走同英國不一樣的發展道路，一個以政府支持為特點的發展道路。

美國學派是把國家戰略和經濟發展融合的宏觀經濟哲學，其中心思想就是要使美國實現經濟獨立自足，迅速完成對英國的超越，反對沒有政府支持和干預的自由市場，提倡用好政府這隻「看得見的手」。它是一種同古典經濟學對立，同市場原教旨主義對立的經濟思想。

貿易保護是「美國制度」的核心思想。它認為幼稚產業從不成熟、沒有競爭力發展到成熟並有競爭力需要一個過程，幼稚產業的技術進步也需要一個保護的過程。在整個19世紀，直到20世紀20年代，美國是世界上發展速度最快的經濟體，同時幾乎貫穿這個時期，美國也是最保守的貿易保護主義者。從1830年至1910年，美國人均GDP指標最好的20年分別是1870-1890和1890-1910。這兩個時期也是美國貿易保護程度非常高的時期，關稅水平介於40-50%之間。1897年至1901年任美國總統的威廉．麥金利指出：「我們成了世界第一大農業國、我們成了世界第一大礦產國、我們也成了世界第一大工業生產國。這一切都緣於我們持續了幾十年的關稅保護制度。」可以說，美國經濟是在銅牆鐵壁的高關稅保護之下崛起的。

塑造市場獎勵高端產業的產業政策

創造高端產業的絕對優勢是大國崛起的關鍵因素。美國學派認為，儘管美國具有豐富的自然資源和農業的比較優勢，但如果未能抓住當時在國際經濟競爭中處於高端的、生產率佔優勢的工業部門（其地位相當於今天的資本和技術密集的高端製造業、高端農業、新能源、新材料以及知識密集型服務業），那麼，美國將無法與西歐國家匹敵，在國際分工中只能停留於初級產品的地位，耗竭本國的土壤肥力和礦物資源，破壞本國的生態環境。正是有了高關稅保護，美國才創造出原先並不存在的高端產業的絕對優勢，才能自主地開發和利用本國豐富的自然資源，在19世紀末建成世界領先的工農業強國。

為了使幼稚的製造業逐步走向高端產業，除了高關稅保護外，美國政府在不同時期，不同的經濟發展階段，制訂和推行了不同的產業政策，產業政策成為推動經濟發展的政策工具。由於不同的經濟發展階段、經濟政策實施能力、經濟發展資源稟賦等，產業政策也會因時因地而被賦予不同的涵義和側重。從18世紀獨立建國到現在，美國政府出台了各類產業政策，並由美國立法機構、行政機構和司法機構共同實施，對美國經濟發展發揮了重要作用。關於產業政策的必要性和重要性，全世界最富有的私人企業家、微軟公司創始人比爾．蓋茨在2015年11月的《大西洋月刊》，對美國長期以來的產業政策給予了高度評價，並呼籲美國政府加大對新能源等私人投資不足領域的投資。

出於某種程度的必然，美國歷史上幾位最偉大的總統－－從建國伊始的華盛頓、完成南北統一的林肯到實現全面振興的羅斯福，無一不是漢密爾頓的產業政策傳統的堅定踐行者。除了兩次世界大戰，在20世紀的多數時間，美國通過補貼、稅收減免、直接貸款和保險、風險投資、政府的建設合同和採購、研究開發的推動、標準的設置、價格控制、准入許可和生產限制等產業政策來推動經濟發展和塑造市場。在20世紀，美國政府直接或間接主導了互聯網、半導體、高溫超導、核能等一系列重要科技產品的研發，甚至推動了「硅谷」的創新與繁榮。

美國聯邦政府的研發開支就是美國產業政策積極介入經濟活動的最好例證。2015年，美國聯邦政府層面的研發支出就高達1,323億美元，分別由國防部、衛生和公眾服務部、能源部等管理支配。從1953年到2012年的60年時間裡，美國聯邦政府的研發支出累計達到42,790億美元（按2005年美元價格計算）。

除了直接的研發投入，美國企業可以通過信貸等方式獲得美國政府的支持。例如，全球矚目的特斯拉電動汽車項目，在2010年啟動階段就從美國能源部獲得了4.65億美元貸款支持。在美國創新活動中產業政策扮演了不可或缺的重要角色。對本國企業或明或暗的研發補助、其他形式的科技支持，是當下美國產業政策的新特點之一。

用好看得見的手和看不見的手

綜上所述，美國工業化和經濟發展的成功是政府和市場共同發揮作用的結果，也就是美國的決策者用好了「看得見的手」和「看不見的手」所致。研習美國經濟發展史的人都熟知“SiSo”（State in，State out）和“GiGo”（Government in，Government out）這兩個術語。也就是說在工業化和經濟發展的進程中，什麼時候政府應該介入，什麼時候政府應該放手，事關成敗，是有很大講究的。這就意味著政府並不僅僅在經濟活動中充當一個被動的「守夜人」的角色，而且要在技術創新、產業升級、結構調整和企業培育等方面扮演更積極的角色，以實現政府和市場角色的良性互動。簡而言之，政府不能僅僅在市場失靈時充當市場「修理者」的角色，而應當發揮市場「塑造者」角色，儘管政府的產業政策存在失敗的風險，面臨巨大的改善空間。從歷史和當下的角度來看，政府以明確的或不明確的方式使用產業政策介入，正是美、英、德、日等發達國家的真實經濟史。

就以英國為例，伊麗莎白一世的重商主義就是政府和市場的結合，軍事和市場的結合。北美殖民地作為英國的原材料產地和工業產品市場，不是單純市場運作的結果。這種政府對經濟的關係，可能對美國建國那一代人有非常深刻的影響。再說德國的俾斯麥政府和日本的明治維新政府，都是中央政府自上而下推動工業化而崛起的。

就當下而言，中國改革開放40年所取得的成就和中國的崛起就是用好「看得見的手」和「看不見的手」最雄辯、最生動的例子。是在政府作用和市場作用形成了有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局所達致的結果。就是市場要在資源配置中起決定性作用，要素配置更要通過市場，同時要更好地發揮政府的作用。政府不是退出、不作為，而是政府和市場各就其位。市場不能在一切領域都實現資源的有效配置，而一切經濟活動也不可能完全按照計劃開展。改革開放40年的實際經驗和在今後全面深化改革的過程中，市場和政府缺一不可。政府需要市場發揮其在資源配置過程中的優勢作用，而市場也需要政府為其提供公共服務和基礎設施（如高鐵和高速公路的建設），為其提供規則和環境（如提出青山綠水就是金山銀山的號召），同時還需要政府通過兩次分配為弱勢群體提供保障（如脫貧計劃的大力推動）。有力的政府和強大的國有企業同為中國社會主義市場經濟的特殊優勢所在。推動中國產業轉型升級和中國企業做憂、做大、做強（如「中國製造2025」）都離不開政府的強力支持和市場的有效運作。◆