合作機制要法制化

今（2018）年是「一帶一路」倡議提出五週年。五年來，「一帶一路」倡議從理念轉變為行動，從願景轉變為現實，並逐漸顯現出其成果和影響力，但是此一涉及諸多國家，特別是發展中國家的發展倡議，也逐漸面臨預期中的地緣政治風險。除了目前廣受矚目的馬來西亞暫停四個由中國企業承建的工程項目，以及外界對於「一帶一路」建設究竟是債務風險還是發展機遇的疑慮外，尤其重要的是，中美貿易戰愈演愈烈，有難以收拾的發展趨勢，定然對「一帶一路」倡議的順利推展增添新的變數和麻煩。北京顯然瞭解此一形勢的發展，今年1月，中共中央全面深化改革領導小組審議通過《關於建立「一帶一路」國際商事爭端解決機制和機構的意見》，期能促進「一帶一路」國際合作，妥善化解可能產生的商事爭端；7月初更舉辦了「『一帶一路』法治合作國際論壇」，要求能在共商、共建、共享原則的基礎上開展法治合作，為「一帶一路」建設舖陳法治基礎，以利發展策略的推展並確保建設成果。

一、「一帶一路」形成的背景及執行成果

中國提出「一帶一路」倡議有其政策背景：首先，作為全球第二大經濟體的中國，由於經貿體制無法配合現行國際經貿體系的發展，必須儘量憑藉現有的資源來增加國際經貿的話語權和主導能力。

第二、自2008年國際金融危機以來，中國經濟下滑，進入經濟「新常態」階段，而國內很多產業飽和，再加上要素成本上升，繼續依靠外向型模式驅動經濟增長已不現實。另外，投資也飽和了，如低端製造業嚴重過剩，基礎設施投資受制於地方政府負債能力，也難以為繼。

第三、過去10餘年來亞太地區在全球範圍影響力持續上升，並伴隨著美國與中國在這一區域相對影響力的消長。針對此一形勢，美國近年來大力實施重返亞太與亞太再平衡戰略，將其作為後金融危機時代美國全球戰略調整的重中之重。美國在亞太高調增加軍事部署，並隨區域內少數國家藉機對中國掀起領土問題的衝突，對中國周邊環境帶來不利的影響。

很顯然的，「一帶一路」是中國經濟發展重要戰略，一方面可以消化國內過剩產能，實現供需平衡，拉動國內基建投資，維持經濟增速，同時與更多國家和地區加強經貿合作關係，也為有國際業務的中國企業提供發展的機遇。從國際視野的角度看，「一帶一路」發展戰略的順利推展，不僅能為全球經濟提供增長和發展的動能，也能增強全球經濟治理模式變革的能力。

中國公佈的資料顯示，2013-2017年，中國與「一帶一路」沿線國家的貨物貿易額累計超過五萬億美元，對外直接投資超過700億美元。中國企業在沿線國家推進建設75個經貿合作區，上繳東道國稅費22億美元，創造就業崗位21萬個。

2017年，中國企業對「一帶一路」沿線的59個國家新增投資，合計143.6億美元，佔同期對外投資總額的12%，比上年同期增加3.5%。這一年，中國企業在「一帶一路」的61個國家新簽對外承包工程合同額1,443.2億美元，佔同期總額的54.4%，同比增長14.5%。在對外貿易方面，2017年，中國與「一帶一路」沿線國家貿易額達7.4萬億元（人民幣），同比增長17.8%，其中，中國的出口4.3萬億元，增長12.1%，進口3.1萬億元，增長26.8%。

二、發展建設執行方式和面臨的問題

「一帶一路」倡議提出後，海外媒體把「一帶一路」解讀為「中國版馬歇爾計劃」，並把其核心內容認定是「國家承擔貸款風險、企業輸出過剩產能與人民幣國際化的三位一體」。中國學界普遍認為，這是對「一帶一路」的誤讀。有學者認為，二次大戰後美國實施的「馬歇爾計劃」實際上是在一定時期內（1947-1951年）對其西歐盟國進行的一場經濟恢復援助。相比之下，「一帶一路」並不是對外援助，而是一種新型的區域合作機制，「一帶一路」是中國新時期對外開放的新舉措。同時，「一帶一路」絕不是一個短期的合作項目，而是要打造成一個經濟外交的新平台。

根據中國的初步規劃，「一帶一路」發展戰略的重點方向，陸上依托國際大通道，以重點經貿產業園區為合作平台，共同打造若干國際經濟合作走廊；海上依托重點港口城市，共同打造通暢安全高效的運輸大通道。很顯然的，中國有關「一帶一路」的發展戰略有其經濟空間格局的規劃，期能打造綜合樞紐城市為契機，以公路、鐵路、港口、航運等為重點，使亞洲基礎設施朝向更加聯通、更加便利方向發展，促進亞洲「大聯通」。與此同時，可以加快中國高鐵與裝備製造業「走出去」，在海外設立零部件和研發基地，也可透過價值鏈帶動周邊國家的發展。至於建設資金，則有賴於亞投行和絲路基金，為有關沿線國家的基礎設施建設提供資金支持，促進經濟合作。

然而，「一帶一路」沿線，不論是通過中亞、俄羅斯進入歐洲，或通過巴基斯坦進入中東，許多國家政治不穩定、經濟落後、市場規模有限、行政效率低下、恐怖主義威脅嚴重、投資環境遠不如歐美地區。再加上，一些國家對中國崛起深感不安，貫徹落實「一帶一路」發展策略面臨許多外部挑戰。

除了恐怖主義在發展中國家的潛在威脅外，政治變動也可能影響「一帶一路」在各個國家建設的推動。最近馬來西亞暫停中國企業承建的工程項目，引起國際社會的關注。這四個項目為：連接馬六甲與馬來西亞國家石油公司的天然氣與石油管道項目，造價為33億元（人民幣）；東海岸鐵路全長688公里，造價高達200億美元，造成後將連接馬來半島東岸的南海和西部海岸的戰略海運航線，為「一帶一路」倡議在亞洲及以外地區推動基礎建設的重要環節；還有兩條造價均超過10億美元的管道。

另一早已引起關注的便是中國企業對斯里蘭卡漢班托塔港等「一帶一路」項目投資，令斯國陷入沈重債務陷阱的說法。因為2017年底，按照國際法和市場經濟規律，中資公司與斯里蘭卡港務局分別佔股70%和30%，共同獲得漢港運營權。中斯共建的「一帶一路」項目還有普特拉姆電站，提供了斯國約40%電力，結束了該國頻繁停電的歷史；科倫坡港口城將創造八萬多個就業機會；莫勒格哈坎達水壩是斯國最大水利調節樞紐。這些投資項目都應有法治化的合作機制，其成果才能獲得保障。

三、建立法治化合作機制

為避免「一帶一路」建設的地緣政治風險，或純粹商業糾紛所可能帶來的爭端或利益的損失，今年1月23日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組會議，審議通過《關於建立「一帶一路」國際商事爭端解決機制和機構的意見》（簡稱《意見》），要求積極促進「一帶一路」國際合作，依法妥善化解「一帶一路」建設過程中產生的商事爭端，平等保護中外當事人合法權益，努力營造公平公正的營商環境，為推進「一帶一路」建設、實行高水平貿易和投資自由化便利化政策、推動建設開放型世界經濟提供更加有力的司法服務和保障。

《意見》指出，建立「一帶一路」國際商事爭端解決機制和機構，應遵循的原則為：堅持共商共建共享原則；堅持公正高效便利原則；堅持尊重當事人意思自治原則；堅持糾紛解決方式多元化原則。

根據《意見》，最高人民法院設立國際商事法庭，此一法庭於6月底掛牌。國際商事法庭的功能是組建國際商事專家委員會，支持「一帶一路」國際商事糾紛通過調節、仲裁有效銜接的多元化糾紛解決機制，形成便利、快捷、低成本的「一站式」爭端解決中心，為「一帶一路」建設參與國當事人提供優質高效的法律服務。

規則和法治是「一帶一路」走向世界的必要規範，也是應對各種不確定性風險的安全保障。為加強沿線國家的共識，今年7月2-3日，中國在北京舉辦「《一帶一路》法治合作國際論壇」，論壇期間，有來自「一帶一路」沿線40多個國家和10多個國際組織的350餘名政府官員、國際組織代表。國內外專家學者和產業界代表與會。

此項論壇的主題為「共建『一帶一路』：規則與協調」，並有四項分議題，亦即：「一帶一路」理念與國際法治、「一帶一路」規則體系與條約法律保障、「一帶一路」與國際爭端解決、「一帶一路」法律交流與合作。

論壇發表的聲明表示，要在共商、共建、共享原則基礎上開展法治合作，為「一帶一路」建設夯實法治之基；要遵守和完善有關國際規則體系，推進貿易、投資、金融、稅收、知識產權、環境保護等各領域的法律協調與合作，為「一帶一路」構建穩定、公正、透明、非歧視的規則和制度框架。

四、地緣政治風險仍難以避免

自2013年「一帶一路」倡議提出以來，「一帶一路」建設獲得相當的成果。中國積極推動與參與國間的政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，但是在各種經濟和產業合作中，由於各國政治、經濟、社會、文化等方面的差異和缺乏穩定性，使「一帶一路」建設承擔著相當大的地緣政治的風險。

基本上，「一帶一路」建設是中國向全球提供的一項重要公共產品，有些合作項目甚至是單向的，缺乏對等的回饋，以致共同性的合作機制難以建立。但是隨著大批港口、公路、鐵路等基礎設施項目逐漸完工並投入運行，產業園區建設、科技園區建設將成為未來推進的重點，「一帶一路」建設參與國的互聯互通將進入新的發展階段，因此如何有一具規範性的法治化機制便有其迫切性。具體而言，不同國家各園區企業的合作，在質量、安全、技術標準應有統一的規模，此外，企業與政府間關係更需要構建國家層面的合作機制。

除「一帶一路」外，亞投行亦是中國積極參與國際經濟治理的重要戰略。儘管國際輿論對中國成立亞投行的目的，亞投行能否高標準運作方面仍有疑慮，但是目前亞投行成員已由57個創始成員發展到來自世界各大洲的87個成員，項目投資不斷快速增長，已批准項目投入53億多美元，帶動各類公共和私營資本300多億美元投入基礎設施。此外，國際三大信用評級機構先後給亞投行以3A最高信用評級，巴塞爾銀行監管委員會給予亞投行零風險權重。

「一帶一路」和亞投行不僅是中國對外經貿發展戰略，同時也是中國對外關係發展的重要平台，並且正逐漸改變現行國際經貿格局。儘管今年6月22日習近平在中共中央外事工作會議上表示，在對外工作上……要堅持以共商、共建、共享為原則，推動「一帶一路」建設，堅持以相互尊重、合作共贏為基礎走和平發展道路，堅持以深化外交佈局為依托，打造全球夥伴關係，堅持以公平正義為理念，引領全球治理體系改革，……。但是在中國崛起已成事實的現實環境下，「一帶一路」建設的推展，除了來自發展中國家「不穩定性」的風險外，已開發國家的態度和干擾也是不容忽視的地緣政治風險。◆