溫故而知新

回答川普「保護台灣、美國得到啥」之質疑

熊 玠
(紐約大學在職終身教授)


導 言

最近由於有人為台獨推動在台灣公投之囂張提議,惹起美國在台協會(AIT)前主席卜睿哲(Richard Bush)的回應。他在2月11日布魯金斯學會官方網站發表的公開信中,透露川普總統曾在國安會議上質問白宮幕僚:「保護台灣,我們(美國)得到啥好處?」卜睿哲之所以作如此透露,宗旨無外乎在提醒台灣各界(尤其是台獨分子)對於美國保護的承諾,不能假定它是絕對性的。

為了進一步瞭解這其中的真諦,個人認為我們應該追溯當年美國國會制定《台灣關係法》的錯綜背景與該法保衛台灣條款之實際內涵。

由卡特總統1977就職說起

自尼克森總統1972年對中國大陸作破冰之旅、並簽訂《上海公報》以來,一般均預期美國與中國大陸關係正常化,僅是時間問題。沒想到「水門事件」憑空添了個變數。殆至1977年初總統換屆之際,大家對新總統卡特的對華動向,咸皆引頸而望。卡特就職後立即對國會作出承諾:在他對華政策做任何改變決策前,定必事先諮商國會。這對國會而言,是很重要的表態;也爭取到了國會一時的信賴。

雖然如此,中華民國時任駐美的沈劍虹大使(也是最後一位大使)心有預感,故特別加強警惕。立即與助手程建仁開始籌劃因應之策,包括召集四位美籍華裔學者緊密諮商並聽取建議。緊跟著發生的是:美國國務卿范斯(Cyrus Vance) 與國家安全顧問布里津斯基(Zbigniew Brzezinski)先後於1997年8月與1998年5月啣命造訪北京,轟動一時。引起國會參議院於1998年7月通過了一個由杜爾(Bob Dole)與史通(Richard Stone)參議員聯名提出對該年《國際安全協助法案》決議的一項修正案。明文督促卡特總統對其承諾必須負責。該修正案措辭曰:「參議院認知:關於以上所言(美國與台灣間的)共同防禦條約是否繼續有效的問題,行政部門與國會間應該就任何改變事宜有事前的諮商」。這表示國會已有預感,擔心卡特在對華政策上可能會一意孤行(何況鄧小平已定下了與美國關係正常化的三個條件之一是美國必須終止美台共同防禦條約。)

孰知不出五個月,卡特政府在完全沒有諮商國會的情況下,逕自與北京達成雙方建交協議,決定於1979年1月1日開始交換大使。在宣佈該項決議的公報同時也透露,美國將終止與台灣的外交關係,並且美國與台灣的共同防禦條約亦將在一年後的1980年1月1日正式終止。而且,嗣後美國與台灣間,僅將維持商務、文化以及其他非官方的關係。換句話說,美國對台灣將沒有任何所謂「保護」義務。由於國會對卡特這些宣佈的各項內容,事前渾然不知,所以其反應劇烈之程度,可想而知。事實上,如果卡特事先諮商了國會,美中「正常化」的方式,極可能有大不相同的轉換。因為眾院強有力之對外事務委員會的主席雜布拉基(Clement Zablocki)議員,極力主張美國在與北京建交之同時,應該在台北駐留一個「聯絡處」(其所掌管的,將是官方關係)。意即應效法前此美國在台北駐有大使館的同時在北京維持聯絡處之先例。只須將二者對調而已。

另外,針對卡特對台毀約之舉,有六位參議員及八位眾議員,加入高華德(Barry Goldwater)參議員陣營,向法院訴訟卡特政府「片面」(未經參院同意)終止美台雙邊共同防禦條約是違法之舉。他們如此作,一則基於公憤,二則對台灣被「虧待不公」表示同情與惋惜。雖然此招最終並未挽救該項防禦條約,但它足以代表國會議員憤怒情緒的一般。這種憤怒之情,也解釋了為什麼國會決定自行起草《台灣關係法》的全文,而將卡特政府送來的現成草案扔進字紙簍以洩其憤。

台灣關係法之制定與保障台灣安全代價

據悉卡特政府的草案(即被國會擱置的原草)是沒有具體交代對台灣保護的文字。但因為國會的憤怒,促使國會決定從頭起草整個《台灣關係法》之全部條文。所以才特別加入了美國應以出售武器給台灣的方式來對於被「虧待」的台灣表示補償。如果我們就在此點打住而來回答川普的質疑(美國保護台灣對美國有啥好處)的話,那麼美國因此得來的好處,就是美國未來軍售台灣因而得來的「保護費」。詳情見下。

回答川普美國得到啥好處?

我們不能像川普信口開河,講話一定要有根據。所以,我稍微花了一點時間整理了所有能找到的資料,並做了一下統計。發現從卡特政府開始到歐巴馬政府為止的38年,美國對台軍售先後共86次。包括共和黨執政時(內含雷根總統)的31次。瀏覽這些交易細節,我們發現美國向台灣出售了包括不同火箭、導彈在內的各種武器,也有軍用飛機(含直升機)與海軍船隻,以及軍用通訊系統,甚至魚雷艦等等項目。簡直目不暇給。而且還有幾筆交易的紀錄註明incomplete(非全部)。但就所能看到的總共86次對台軍售的金額,總值加起來,已是5,900.18億美元。由於在小布希總統任內2007年的一筆價值美金37億元的交易被取消。所以減掉這個數字後,仍得美金5,863.18億元。這不是美國保衛台灣得到的好處?還能是啥?

雖然川普上任僅兩年,美國對台軍售的資料並未完全公佈。但據現在能看到的文件,我們已知在2018的6月28日,川普總統批准了對台14億美元的軍售。其中包括飛彈、魚雷艦以及對早先轉售給台灣預警雷達的技術支援。另外,在頭一年(2017),由於美國對台零售武器零件以及訓練台灣使用新武器等項目而收取的費用,其總數為8.08億美元。這兩筆數目加起來,總和是22.08億美元。這不算是美國得到的「啥」好處,又是啥呢?

台灣關係法對保護台灣的節制與保留

川普質疑的用意,我想是相關美國因《台灣關係法》而對台灣保護的承諾,是否是毫無保留。根據卜睿哲的答案,它並非絕對的承諾。我們如要求證此答案是否屬實,可以回溯到1979年春美國國會制定《台灣關係法》過程中的討論實況。須知任何法律均須解釋;而如何解釋則脫離不了參考所謂的「立法歷史過程」的紀錄(legislative story)。猶憶在《台灣關係法》的立法期間,我本人經常由紐約趕去華府國會議事廳,坐在旁聽席上仔細旁聽議員們逐字逐段的辯論。有一次參院外交關係委員會正在辯論有關美台共同防禦條約解除後台灣安全問題如何保障的問題。據《台灣關係法》草案的相關條例,美國應有義務出售防禦性武器給台灣,以保障其安全。我親耳聽到該委員會主席的邱池參議員(Frank Church,來自伊利諾州的民主黨員)對全委員會提出一個問題。略謂本法案有鑑於美國與台灣的共同防禦條約因「政治需要」而取消;但國會為了兼顧台灣嗣後的安全問題,特地規定美國有義務出售軍火 (他特地強調是防禦性武器)給台灣,用以自衛。說到此,他補充一點說:「我們的瞭解是在我們(美國)和中華人民共和國建交後,他們不致對台灣動武。可是我們這番立法的精神是:假定--強調假定--北京無端啟動武力攻擊台灣,我們才有保護台灣的需要。才要以出售武器給台灣,讓它能抵禦外來的侵犯」。 邱池主席停了一停,然後繼續:「現在,我希望大家告訴我,如果不是中國大陸無端進犯,而是台灣惹起一場戰爭。譬如台灣埋頭推行獨立、企圖脫離那『一個中國』的範疇,因而招來大陸對台用武,那麼我們美國是否仍然有義務保護台灣,甚至因而與中國兵戎相見?」對此問題,外交委員會的各位參議員踴躍發言,各抒己見。最後由邱池參議員以主席身分總結大家的共識。他宣佈稱:「現在綜合各位議員意見,如果中國大陸無端對台灣動武,美國有義務保護台灣,方式是出售防禦性武器,確使台灣能有足夠武力抵禦外來侵犯,達到自己安全無礙。」然後他又補充,「但是,如果大陸動武是由於台灣惹來的(譬如推動台獨等行為),美國將沒有任何義務插手」。這段討論與邱池的結論,都記載在《台灣關係法》立法歷史過程紀錄,是有案可稽的。

我們回答川普的質疑,還可以再加一點。就是由於邱池參議員的這段諮詢與終結的澄清,《台灣關係法》雖然由於美國國會對卡特的憤怒而增強了對台灣保護的心願,但因為有此項節制與保留,所以不致釀成美國因台灣而與中國大陸兵戎相見。這也是美國為自己安全的保留。不也是「啥」好處的另一保障?另外,《台灣關係法》為美國製造它在台灣問題上有「插手」的餘地,所以今日可以讓川普總統玩台灣牌以對付大陸,這豈不也應算作「啥」好處中的一點?

總 結

針對川普「保護台灣、美國得到啥(好處)」的質疑,正確的答案是:38年來對台軍售,已證明美國得到天價般跡同「保護費」(美金5,806.48億元)的好處。何況銷售給台灣的,據專家指出,很多俱是面臨淘汰的過時軍火。再者,因為《台灣關係法》對台保護的應許有其明晰的節制與保留,所以美國不須憂愁被牽連而導致為了台灣(尤其是搞台獨的台灣)與中國大陸兵戎相見的後果。所以,這也不能算成對美國不公正的「啥」壞處。川普雖上任不久,但將他已批准的22.8億美元的對台軍售,其最終的總和應是5,808.68億美金之數。常識告訴我們,做生意出身的川普總統,應該知足了。◆