粵港澳大灣區將成經濟增長新引擎

縮短區域發展失衡一直是中國重要的社會經濟工作，同時也適時藉區域經濟佈局為經濟增長增添動源。40年改革開放政策的推展，在對外開放的區域經濟佈局上，中國打造了「經濟特區－沿海開放城市－沿海經濟開放區－沿江和內陸開放城市－沿邊開放城市」。這種逐步推展的寬領域、多層次、有重點、點線面結合的開放格局，吸引外商投資、引進技術，推進了中國經濟增長，但是也伴隨著社會經濟的急劇變遷，造成區域發展不平衡和城鄉差距擴大，以致在區域經濟佈局上轉以「城市群」的發展策略，期能帶動各地區經濟增長，並加速各區域內的均衡發展。與此同時，在經濟全球化的潮流下，區域經濟整合已是當今的發展趨勢，近年來中國設置上海、廣東、天津、福建自由貿易試驗區，固然有藉對外開放倒逼中國經濟體制改革，但是更重要的是要加快與周邊經濟體的經濟融合，藉以維繫中國經濟的持續增長。今（2019）年最受國際社會關注的經貿發展策略，便是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（下簡稱「綱要」）的發布，其順利推展將成為中國和亞太地區經濟增長的新引擎。

一、「綱要」形成的進程

改革開放政策實施之後，鄉郊地區的珠江三角洲於1980年代已發展成世界工廠，是中國，甚至是全球最具經濟活力的地區。但是1990年代以來，中國經濟發展重點的北移以及經濟體制改革不斷深化，長三角經濟快速成長，並形成完整的產業聚落，成為外商投資的主要地區。相形之下，珠三角不僅原先所享有的政策優勢逐步消失，與此同時，珠三角面臨能源短缺、環境污染加劇，土地和勞動成本上升，人才供應緊張等問題卻越來越突出，以致逐漸喪失競爭優勢。加上區域發展失衡加劇，城鄉差距不斷擴大，已對中國社會經濟的長期穩定和發展構成潛在隱患。

為緩解珠三角經濟困局，2003年7月廣東省提出「泛珠三角」區域協作概念，並於2004年6月由兩廣、雲貴川、福建、江西、湖南、海南九個省和香港、澳門兩個特別行政區，簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》（「9+2」）。但是「泛珠三角經濟區」是一個涉及不同關稅體制的區域經濟合作，成員各自為政，缺乏統一協調的機制，也缺乏政策的支持，以致未能發揮基本的作用。

粵港澳大灣區的構想始於1990年代初，前舊金山州立大學校長，時任香港科技大學校長吳家瑋倡議，以美國舊金山灣區為指標，建立「香港灣區」或「深港灣區」，以帶動珠江三角洲地區發展。2008年，中國國家發改委發佈《珠三角地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，提出推進粵港澳合作打造亞太地區最具活力的城市群，由民間倡議的概念提升為珠江三角洲發展策略。2009年，時任廣東省委書記的汪洋提出打造「大珠三角城市群」概念，把「灣區」概念的發展作為重要一環。

2015年3月，「一帶一路」文件中首次提出要深化與港澳台合作，打造粵港澳大灣區。2016年3月，國務院《關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》，提出「攜手港澳共同打造粵港澳大灣區，建設世界級城市群」，並納入「十三五規劃」，強調推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平台建設。2017年3月，「粵港澳大灣區」首度寫入《政府工作報告》，並提升至國家戰略層次，與京津冀、長三角經濟區等同。2017年7月1日，國家發改委與粵港澳三地政府，在習近平見證下於香港簽署《深化粵港澳合作，推進大灣區建設框架協議》。

2018年4月，習近平在博鰲亞洲論壇提出「一二三四，一個國家、兩種體制、三個關稅區、四個核心城市」是粵港澳大灣區最大的特點，同時也是最大的難點和痛點。

二、大灣區規劃建設定位和發展目標

2019年2月18日，中國國務院公佈「綱要」，提出以港、澳、廣州、深圳作為發展的引擎。

粵港澳大灣區是現階段中國區域經濟發展的重大戰略，其戰略定位有五：一是充滿活力的世界級城市群；二是具有全球影響力的國際科技創新中心；三是「一帶一路」建設的重要支撐；四是大陸內地與港澳「深化」合作示範區；五是宜居宜業宜遊的優質生活圈。

根據「綱要」，大灣區建設分「兩步走」，第一步到2022年，粵港澳大灣區綜合實力顯著增強，粵港澳合作更加深入廣泛，區域內發展動力進一步提升，國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成。第二步到2035年，資源節約集約利用水平顯著提高，生態環境得到有效保護，宜居宜業宜遊的國際一流灣區全面建成。

大灣區在現代產業發展體系方面，其四大發展目標為：1.加快發展先進製造業。2.培育壯大戰略性新興產業。3.加快發展現代服務業。4.大力發展海洋經濟。在此一產業發展體系下四大中心城市便有各自的經濟和產業分工。

香港是鞏固和提升國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位、建設亞太區國際法律及爭議解決服務中心等，打造更具競爭力國際大都會。

澳門則要建設成世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。

廣州則要充份發揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領作用，全面增強國際商貿中心、綜合交通樞紐功能，培育提升科技教育文化中心功能；著力建設國際大都市。

深圳則要發揮作為經濟特區、全國性經濟中心城市和國家創新型城市的引領作用，加快建成現代化國際化城市，努力成為具有世界影響力的創新創意之都。

三、大灣區發展具備的基本條件和環境

大陸現有的長三角、京津冀、珠三角、中原、海西（海峽西岸）、成渝、山東半島、遼中南、哈（哈爾賓）長（長春）、長株潭、武漢和關中等12個城市群中，長三角、京津冀、珠三角三大城市群佔全大陸經濟分額超過40%。長期以來，長三角已是大陸經濟重心，並有江蘇和浙江的腹地；京津冀城市群有中國北方的廣大領域，面向東北亞的發展，但京津冀內部因地區發展的差異，經濟一體化的發展反不如山東半島城市群，僅位列第四。

大灣區由香港、澳門及廣東省九個城市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶）組成「9+2」的經濟區。截至2017年，該經濟區土地面積達5.59萬平方公里，區內總人口近7,000萬，國內生產毛額（GDP）增長率為7%，GDP總值1.51萬億美元，佔全國經濟總量12%。從產業上看，大灣區內已有成熟的金融、創新科技、製造業、產業鏈以及交通基礎建設，擁有五個國際機場及多個貨運港口，具備發展國際級灣區的條件。

在大灣區建設中，香港具備完全市場化及與國際接軌的經濟制度優勢，可為經濟區提供金融、航運和貿易服務，有助大灣區更好的發揮在改革開放中先試先行體制，為中國與國際接軌的現代化開放型經濟體系提供重要支撐。

廣東省經多年產業轉型和投入，已成中國科技產業龍頭。2018年，該省研發經費支出逾2,500億元人民幣，佔GDP比重達2.65%；有效發明專利達24.9萬件，專利合作條約（PCT）國際專利申請量約佔全國一半，區域創新綜合能力排名全國第一。廣東省的國家級高新技術企業超過四萬家，高新技術產業涵蓋新一代5G通訊、生物醫療、新能源、新材料等，擁有一批具較強創新與製造能力的國際知名企業。

從全球範圍看，目前世界三大灣區，包括舊金山、紐約和東京灣區都有的共同特點，就是各自圍繞著一個超級城市為核心，並且在科技創新發揮主導作用，聚集大量科技企業。具體而言，大灣區以良好產業基礎和創新環境吸引了騰訊、華為、大疆等大批科技企業，將為大灣區科技創新提供豐富的行業資源。

四、大灣區規劃建設必須克服的問題

大灣區規劃的提出，是要配合大陸經濟由高速增長轉向高質量發展的重要戰略，為目前中國正在推進的經濟結構改革、落實創新驅動發展策略、構建開放型經濟新體制提供發展的動源。就大灣區而言，這是珠三角各大城市尋求升級轉型的重要契機，而香港亦可藉此加快科技發展，突破現有瓶頸，為香港經濟尋找新增長點，促進經濟產業多元發展，並為香港居民提供更廣闊的生活和發展空間。但是有別於世界其他三大灣區，粵港澳大灣區具有「一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣」的特殊情況，由於社會制度、法律體系、行業監管政策不同，三地的人流、物流、資金流的互聯互通仍有眾多阻礙，因此三地達成共同市場仍有很多難題。

制度性差異所構成的壁壘是窒礙三地社會經濟融合發展的最大障礙。譬如，由於三地學歷、專業資格的互認機制尚未建立，香港人到大陸求學、就業、創業難免有後顧之憂；科研儀器設備過關徵稅，也將影響到三地創新科技合作的積極性，不利於大灣區的創新驅動發展。因此，大灣區中香港及澳門為特別行政區實行「一國兩制」，與大陸的法律及行業監管政策不同，如何打通三地人流、物流和資金流，將是大灣區融合發展的主要難題。

據香港媒體報導，中國與全球化智庫之前發表《粵港澳大灣區人才發展報告》便指出，粵港澳三地合作不夠緊密，遏抑人才流動的積極性，主要原因包括：稅制衝突明顯、出入境欠便利、公共服務銜接尚未建立，以及科技創新合作不緊密。具體而言，香港的優勢在於稅率、基礎設施便捷、醫療及教育優良等，而大陸在科技及製造等行業，卻能提供更多創業和就業機會，若大灣區能融合相關優勢，將令灣區成為全球具競爭力的人才市場。

以稅制為例，去年人大頒佈《個人所得稅法修正案》後，任何人在一納稅年度內住滿183天，將被列為「稅務居民」，其全球各地收入都須繳納個人稅所得稅，法案適用長駐大陸的香港人。此外，大陸對工資收入的累進稅率為3-45%，遠高於香港人的薪俸稅標準稅率15%。港澳人士雖暫享五年「寬限期」，但長遠看來仍對港澳人士來往大陸交流、生活或工作構成障礙。

「綱要」只定出未來的發展方向，相關細節，特別是制度差異的磨合，仍有待討論和制定，基本上處於「成熟一項便推一項」階段，因此短期間大灣區的成效仍難以預見。◆