處處荊棘：40年台灣關係法之真相

日月如梭，一部規範台北、華府間政經關係之美國單行法已存在40年了。而遠在1913年5月5日，威爾遜總統正式承認了中華民國政府之時，事實上政府已在1912年正式成立。為何華府未劍及履及立即承認中山先生領導之臨時政府，而拖到第二年。為說明其原因何在，時任駐瀋陽總領事之司戴德（Willard Straight）作了這樣的解釋：美國在意是否統治者可有效統治中國，是否可自國際銀行團借到款項，為了美國利益，故延了一年才承認袁世凱所領導之北洋政府。這遲來的承認，「是否就是未來中美外交關係上處處荊棘的預兆」。〔註1〕

中華民國與美建交至今已有107年之久，中美關係在《台灣關係法》規範下的40年，在107年中足有五分之二強。看情形雙方或將仍仰賴此法之約束；值此法屆滿40週年之際，實有必要仔細審視一番。一部他國之國內法可以籠罩吾人如許之久。在過去40年間，雙方「有矛盾，也有融合」的現象是否可能也成未來之寫照。

尼克森舖就了走向中國之道路，卡特則形塑了《台灣關係法》〔註2〕。他們兩人製造了一場新的東亞外交舞台。美國因有中國之助，有效地阻止了蘇聯的赤化計謀。也同時引起了一頭「睡醒的猛獅」，即不時挑戰美國今日世界霸主之權威。美國學者對此日益關切，於是就力言雙方應「合作於實務，對立於虛疑」。〔註3〕中美關係如何走，仍待觀察。這一切「實務與虛疑」均來自尼克森訪問巴基斯坦時所得來的靈感。尼克森1964年訪問巴基斯坦與該國總統阿育汗（Ayub Khan）會面，談話中阿育汗提到中國未來在亞洲之重要性，給了尼克森極大的影響，他也瞭解到中國人諸多事實。他又在1967年以六個月時間訪問了世界各國，對國際問題有了充分之瞭解，於是乃加強了他競選總統之決心，也開始對中國有了深一層之認識。

這時的美國社會正因越戰而分裂，人們「持續地存在於恐懼中」。尤其開發中國家多與北京友好。尼克森此時瞭解到停止越戰是他上任後首要工作。要達到此一目的，並可聯中抗蘇，乃在1967年發表一篇有關改變對華政策之重要文章〔註4〕，這一著作清楚表明，他未來就職總統之首要工作就是走向中國。並且公開表示不會對華使用圍堵政策。

他在1968年共和黨全國代表大會上聲稱「一定要與中國對話」。他的這一宣示等於是開啟了使用「中國牌」時代。

雖然尼克森是在打「中國牌」，不過終其一生，他從未曾承認他是在打「中國牌」。要完成這一牌局，他需要執行者。適時就出現了季辛吉（Henry Kissinger），這位來自德國的猶太移民，已是聞名的大戰略家，與尼克森合作開啟了通往中國之道路。季氏也因緣際會成為北京摯友。這一切都要從他到北京吃烤鴨說起。

尼克森在1969年9月聯大開會時宣稱願與北京談判，正式吹響了承認中共之第一聲號角。自此華府動作頻頻，積極準備雙方談判之各項事宜。到1971年初夏，時機已然成熟，季辛吉率團於7月1日訪問巴基斯坦。事實是他於7月8日夜晚偽裝胃病住院，卻遁往北京。兩天時間與周談判17小時，收穫至豐。然而卻在國際間掀起了一場不小的風波，對台北而言這正是惡運降臨之先兆。

事實上台美關係有變，卻又施不上勁，身心備受苦楚的是駐美大使沈劍虹，他在使美八年紀要中透露了一些難處，令人無限同情。是時，他在想早些去職返台，然而環境不允許他這樣作，因為他一返台，則美方一定拒絕接受新任大使，勢必由公使代替。然而他留在華府也根本無法接觸高層人士，當時國務卿羅傑士（William Rogers）在1971年7月15日通知沈，尼克森將於1972年春訪問北京時，沈就「有幾分鐘震驚得說不出話來」〔註5〕。就在差不多同一時刻，羅亦電告日本駐美大使牛場信彥，日本政府大吃一驚，瞭然美國要承認北京，乃於1972年突襲式承認了北京政府，讓白宮也吃驚一場。

沈劍虹認為美對華政策最重的背棄行為是1945年的《雅爾達密約》，卡特政府與北京商談建交後數月才知會沈大使亦復如是。沈曾質問郝爾布魯克（Richard Holbrook）為何美方不事先通知台方？郝則回以「如此可能延緩建交的時程」。沈劍虹與季辛吉見面時也得到季的真心話。

事實上，沈大使在1976年7月已認知到華府不日即將與北京建交，因此乃具文呈報台北外交部此一趨勢（詳見《錢復回憶錄》，2005，台北，天下，頁327。）時在淡大任教之孟羅教授（Alan Monroe）依據1979年蓋洛普民調指出，全美贊成建交者為60%，反對者為33%，另外一項蓋洛普民調之問題是假如北京入侵台灣，贊成協防者為32%，而48%則反對加入戰局。換句話說，就是美國大眾不會再在亞洲進入戰爭陷阱之中了。

尼克森於1972年2月28日與周恩來簽署了「上海公報」〔註6〕。因為水門案而於1974年8月8日辭職，並由副總統福特（Gerald Ford）繼任。1976年卡特勝選出任總統，他在是年元月20日上任，兩週後就接見北京駐華府主任黃華，可見美方一直在建交上採取主動的步驟。

卡特聘用素有「紳士風範」的范錫（Cyrus Vance）出任國務卿。布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski）為國安顧問。聘用之與中國改善關係的大員尚有助卿郝爾布魯克、副助卿蘇禮文（Roger Sullivan）、國安中國專家奧森柏格（Michael Oksenberg）等人，范錫只是出面者，真正主其事的是布里辛斯基。

布氏為波蘭裔移民，痛恨蘇聯霸凌波蘭，乃以積極態度承認中國，希望早日能實現打「中國牌」以對付蘇聯。布氏於1978年5月20日訪問大陸，是日適為經國總統就職日，布不可能不知，他選擇這一天，對蔣是極為不堪的，也可預見台北將會在建交過程中受到凌辱。范錫與布里辛斯基在承認中國，如何應對台灣等問題有著截然不同的理論。范認為台灣未來安全重要，布及國防部長布朗（Harold Brown）則認為不可因台灣而影響與中之談判。

這就顯示出華府在此問題上受到權力政治及現實主義之影響。道德外交只是虛擬，而不真實。也可看出大國之外交是不需講求誠信的。另外一個令致美方從事談判者常在談判桌上居於下風的原因是，中共的代表常堅持，迫使美方放棄或妥協。〔註7〕

在卡特之催促下，1978年自夏季到年底雙方共召開約10次會議。范錫被布氏等排除在外。卡特此時作了兩個決定，一是一定在1979年元旦建交，二是在1978年12月通知台北此一決定，為儘速完成此事，華府乃邀請中方領導人至美訪問，以示友好，同時亦威脅北京，如不妥協，則可能就與蘇聯謀求和解，就此也促使北京作些妥協〔註8〕。

建交能於1979年元旦完成，實由下列兩大主因所成，一、卡特之強烈主張早日承認中共，二、鄧小平權力穩固，可以拍板定案，不必擔心有人唱反調，也就因為如此，有些橫在雙方間的問題並未根本解決，以致美方可從中便宜行事，如軍售問題迄今仍未完全解決。

雖然如軍售等問題尚未解決，而中方也有急迫感，一是越南與蘇聯越走越近。越南政府且支持越人反華。於是只好作些妥協，儘速與美完成談判，二是中方領導達成共識：「穩住中美關係，再求一個外交大局」。

在雙方做了需要儘速建交的決定後，中美的浪漫關係一變而成為「現實方面的考驗」〔註9〕，第一個難題是何時通知蔣經國。根據名記者白修德（Theodore White）在其名著《美國總統的誕生》（America in Search of Itself – The Making of the President, 1982, Nt: P. 147）一書中清楚地寫道總統是專門處理外交政策的，所以對如何通知蔣經國一事上，卡特的意志就是要在1978年12月採取行動，宣佈與台灣斷交。

最令國人憤慨的是駐華大使安克志在12月15日清晨02:30始透過宋楚瑜之安排見到蔣經國。七小時後，卡特於美東時間當天晚間09:00在全國新聞當中作了承認北京之通告。事實上，卡特在選擇12月15日通知北京就有緣由，那就是時近聖誕節，部分國會中人已返家鄉過節，這就是為何台北群眾在副卿克里斯多福至台北市餉以雞蛋之原因。因美國人對蔣經國總統之無禮及不義恐傷及台北人。〔註10〕

根據奧森柏格自撰之「中美斷交10週年回顧系列」刊於《中國時報》〔註11〕。事實是在1978年12月13日，美「建交小組」冷靜（或冷血）地執行了卡特之建交方案，白雲蒼狗，世事如煙，歷史讓我們看到了今天，也讓我們預知了未來。

卡特先於1978年12月15日宣佈與台灣斷交，在是月22日公佈已與北京政府建交，並與台北政府斷交、廢約、撤軍。然而卻未清楚的具文軍售問題該怎麼辦。在時間壓縮下，這一難題就留了下來，而鄧小平的立場是反對軍售，但不影響建交。這就成為今日《台灣關係法》中引起不同解釋之原由。助卿郝爾布魯克早先於1977年7月30日的一場內部會議中明言中方在乎建交三條件，如真在乎軍售，則為何不將禁止軍售列入第四項條件。

「建交小組」完成建交任務後，即開始研議美台未來關係怎麼塑製。曾在尼克森訪中時的翻譯傅立民（Charles Freeman）即向此專案小組報告應儘速塑製未來美台關係之框架。於是他們就試圖「找到一種對台負責任之方式，讓台灣有時間與空間來決定自己未來之命運」。〔註12〕

也因為有此必要，白宮即在施予中華民國無盡之傷痕後起草了《台灣關係法》。根據歷史記載，卡特的特立獨行，獨夫式操縱關係法之起草工作。及後在國會群起反對後，勉為其難作了修改。對此「參院雄獅」甘迺迪對卡特有不客氣的揭露，他認為卡特不採納他人意見，因為他根本不聽任何人的意見。〔註13〕

1978年12月15日公佈與台北斷交，卡特讓台北人們悲憤不已，也讓美國國會諸公痛恨在心。台北的悲憤發洩到副卿在松山機場挨了蕃茄與雞蛋。華府的民意代表們扛著正義大旗，指責卡特置台灣安全於不顧，這一現象成為1979年春天華府馬戲班演出之主戲碼，台灣因而得到若許之安全保障。〔註14〕

卡特在奇襲式的宣告與台北再見後，即與「建交小組」商議如何起草關係法。成員們意見不一，大約分為二派，其一以班立德（Mark Pratt）為代表，他認為此法應重中美關係之政治層面，不予台灣製造任何麻煩的機會，這代表美方現實主義者的想法。另一派如費浩偉（Harry Feldman）等則主張在台遭遇入侵時，華府應有所行動，他並未明言美應如何支援台北，他認為應有彈性語言以應對中方行動。以維持「區域和平」。〔註15〕事後國會諸公與費浩偉看法一致的佔了多數，而卡特則與班立德的政治考量相契合，現實主義派的想法成為「台灣關係法」框架之主結構。

國會不以為然的是，為何卡特與台斷交作得如此神秘。因此他們決定給卡特一記教訓，要此法難以通過。他們看到未來台灣的安全問題，不應撒手不管。這想法也驅使議員們決定要給卡特好看，他們首先要質問的是為何卡特一定要以「極機密」方式進行斷交事宜，卡特就在國會抱怨下於1979年元月26日正式向國會提出「綜合法」，一場爭奪戰即將展開。

此法在送至國會兩院時，已是「漏洞百出，語焉不詳，矛盾時顯」〔註16〕。最主要的是該法純然不甩台灣未來安全問題，這也是國會諸公反對之主因，著名的前美駐台中央情報局主任克萊恩（Ray Cline）就直言此文是「自取其辱」，毫無立場〔註17〕，與克萊恩有相同看法的美國人還真不少。

卡特將兩岸關係製作了一個新的框架。其中心理念即是北京與台北為從屬關係。如此一來，在「一個中國」政策上，北京與華府有正式關係，而台北與華府純為民間關係；因此此法有了上下之分。其一、此法為美國內法，由不得台北置喙；其二、與中建交至關重大，與台斷交乃必要之惡；其三、未顧及國會人士對此法之觀感。是以，就在「關係法」送入國會當天，三股反對力量立即匯聚成形，給予卡特極大壓力。

三股力量中第一股為國會中自由派議員，他們力稱關係法缺少保衛日後台灣安全；第二股為國會中親國府之有力人士，多與戰時國府有著親密關係，一向對台北政府有著濃濃關懷之意。這些號稱“China Lobby”（中國遊說者）的議員極力維護台灣之安全，令人佩服。第三股則是保守派菁英分子，他們一向批判民主黨政策，如知名的保守派喬治．威爾（George Will）就是一例，他反諷卡特自命為自由鬥士，卻作出對台灣人民不利之政策。

自由派知名海內外之薩林斯基（Arthur Schlesinger, Jr.），為民主黨忠實分子，曾為紐約市立大學皇后校區歷史系教授，對尼克森大力抨擊，然而此次就卡特行事卻無一言，證明衛道之士也常依黨派行事。著名記者赫許（Seymour Hersh）即對此有所抨擊。

人們好奇為何自由派國會大咖多為台伸張正義，除了他們要求維護台灣安全外，也是被卡特逼出來的。由於卡特自持與台絕交為絕密之事，除了僅在七小時前通知蔣經國總統外，也僅在12月15日夜07:00才通知幾位國會領袖，而09:00卡特就宣佈此一大事。他們雖與卡特同黨，然而對卡特之強勢作風甚是不滿，必須討回公道，群起予卡特排頭。也就在這些因素影響下，關係法必須大為修改就成為兩院之共識。

從1979年元月26日將《台灣關係法》草案送至國會兩院直到同年3月30日始將修正本送還白宮。最終由卡特在4月10日完成簽署，有效日期溯及是年元旦。就理論而言，就從元旦那天起，美台間就是一個民間社團的關係。事實上，卡特在1978年12月19日即公開宣稱「……就美國而言，台灣不再是一個國家」。這就證明卡特政府對台極有「敵意」。〔註18〕

參眾兩院絕大多數議員均對《台灣關係法》表達不滿，而作了巨幅修正。他們歷經兩個月盡心盡力地修改，參院共提出17個修正案，眾院也提出了九項修正案。其中有多位平日對國府抨擊最力的議員，如民主黨之甘迺迪、克侖斯頓（Alan Cromston）。而共和黨則由老將如高華德、赫姆斯（Jesse Helms）、史東（Richard Stone）、杜爾（Robert Dole）、葛倫（John Glenn）、邱池（Frank Church）等協助始成功地將《台灣關係法》作了必要的補強。

台北與華府關係一夕巨變，當時台北駐美人員感觸最深，此因卡特政府為報復在國會備受指責，在極大壓力下，接受國會意見收下修正本之關係。一方面是報復，一方面是討好北京，乃對台北駐美機構及人員作了甚多不公不義之舉。如清末即在華盛頓特區西北麻省大道（Mass Ave NW）上之大使館，必須立即遷出此號稱華府使館大街。不特此也，還必須立即遷出華府之外。不得已之下，乃將大使館以「北美事務協調委員會」之怪異名稱辦公室，遷至馬里蘭州，距華府不遠之小鎮，曾為萬豪酒店（Marriott Hotel）之處落戶，筆者曾造訪該臨時駐美辦公室，不勝傷感。

又如所有台北外交人員必須不再掛「使」字牌車照，同時減少分處數量，尤其令人費解的是還規定首位駐美代表必須是退休人員，曾任駐紐約總領事已然退休之夏功權大使只好負命，種種限制不一而足。

此法有一特點，即是文字間多有不清楚之處。是為美化「模糊」文字的極致，筆者對此一現象至為重視，亟思找出國會中是何人有此拍板定案之高位，能將不清楚文字美化，而成為關係法中之定海神針。經過仔細扒梳後，找到來自加州之參議員早川雪（Sam Ichiya Hayakawa），方知就是他以語言學者身分的評語解釋了一切迷網，他認為「模糊」之重要性，在於它顯示出「文字之美是因為以從不同角度來欣賞它」。

除此之外，中文字翻譯亦可各取所需，留下三方互為迴旋餘地。例如台美均稱《台灣關係法》。中方則用《與台灣關係法》。然而終有些地方是得不到共識的，如第二條「協助維持西太平洋之和平……，這「協助」兩字應作何解釋，這「協」字應為何義，是被動之常助，還是可主動之推動。於是三方對條文解釋不同，固然「模糊」就是美之定義在某些情況下可以成立，然而終究不似法律般放諸四海皆準之。

〔註1〕李本京《中美斷交前夕的風雨，沈劍虹回憶錄讀後感》，《聯合月刊》，第60期，民71年11月，頁109-111。承沈大使面囑書成此讀後感。
〔註2〕李本京《卡特建交北京》，李本京主編《中華民國與美國六十年關係之回顧》，台北：中美文化經濟協會印行，民101年。
〔註3〕David Shambaugh, Beautiful Imperialist China Perceive America, 1972-1990, Princeton, N.J. Princeton University Press, 1991, P. 302
〔註4〕Richard Nixon, “Asia After Vietnam”, Foreign Affairs, Vol. 46, No.1, Oct 1967, P. 121
〔註5〕沈劍虹，《使美八年紀要：沈劍虹回憶錄》，台北，聯經，民71年,PP. 63-64
〔註6〕另外兩項公報為1979年元旦生效之《建交公報》及1982年之《八一七公報》。
〔註7〕Lycian Pye （白魯怐），Chinese Negotiating Style, commercial Approach and Cultural Principles, London: Onorum Books, 1992. PP. 106-110
〔註8〕Harry Harding 何漢理, A Fragile Relationship: The U.S. and China Since 1972, Washington D.C. The Brookings Institution 1992, P. 17。作者曾多次來台，並曾在淡大講演。
〔註9〕陶文釗，《中美關係》，北京，社科院，2009, P. 239
〔註10〕James C. Hisung（熊玠），“Sino-US-Strait Relationship in a Triadic-Game Perspective”, Beyond China's Independent Foreign Policy Challenges for the US and Its Asian Allies, ed by James Hisung, N.Y. Praeger, 1985, P. 129
〔註11〕此文共分五天刊完，民77年12月12日至同月16日。此一回憶錄還算客觀地報導了在1978年12月13日至15日，白宮中人如何的秘密的執行與北京建交，與台灣斷交之工作。
〔註12〕張加，《台灣關係法四十年》，《聯合報》，民108年4月8日頁A4
〔註13〕Ted Kennedy, True Compass : A Memoir, N.Y. Hachette Book Group, p. 2009.
〔註14〕Cyrus Vance, “Hard Choices: Critical Years in American”, Foreign Policy （N.Y. Simon Schuster） 1983, P. 82
〔註15〕John H. Kessel, Presidential Parties, （Homewood, Ill, DP） 1984, P.14.
〔註16〕李本京，《卡特建交北京》，《中華民國與美國六十年關係之回顧》，李本京主編，中美文經協會出版，民101年，頁173-174
〔註17〕Ray Cline, “A Double Standard for Two Chinas”, Washington Post, July 8, 1977.
〔註18〕Hungdah Chu（丘宏達），The Taiwan Relations Act and Sino-American Relations，中研院美研所出版，曾任馬里蘭大學法學院教授，及「全美中國研究學會會長」。◆