美國在東亞南亞搞合縱連橫

趙國材


美國長期把稱霸南海、東海、台海作為「亞太再平衡戰略」的重要抓手,以抗衡北京,川普政府並未放棄。

不斷「挑釁」、「步步緊逼」

南海總面積350萬平方公里,約佔南中國海的90%,中國在地圖上把南海350萬平方公里海域用九段虛線劃入國界,也就是「九段線」。

「九段線」劃界最早出現在1947年中國國民黨政府出版的地圖上,中國共產黨建國後一直繼承了這一劃界法,並且表現在所有中華人民共和國出版的地圖上。

南海爭議的核心問題是一些南海周邊國家,如越南、菲律賓、馬來西亞和汶萊,在南海海域非法侵佔島礁,導致海上國界線重疊,其中涉及主權爭議的南海區域主要是南沙部分。因這一部分的島、礁、灘、沙、海域不僅自然資源豐富,更處於世界經濟重心亞太經濟的關鍵通道上。

2018年8月,在馬尼拉召開的中國—東盟(10+1)外長會議順利通過《南海行為準則》框架文件(COC),雖是一份概要性文件,但卻是《南海行為準則》發表15年來的最重大突破,表明中國和東盟決心管控南海,避免衝突升級。但美、日、澳三國在中國-東盟外長會議後的第三天就發表「聯合聲明」,不顧中國和東盟積極推進務實合作與南海維穩的現實,指責中國的島礁建設是「軍事化」。

照目前中美在南海的戰略佈局,不致激發武裝衝突,但當兩國談判不如意時,不代表不會發生類似衝撞和各種形式的制衡、反制,但中長期雙方發生軍事衝突的可能性是存在的,原因包括美國持續在南海和台灣問題上「不斷挑釁中國」。南海和台灣涉及中國的核心利益,一旦出現重大戰略對撞,這是中國無法妥協的,也不可能讓步。倘若美國在這些問題上不斷「挑釁」、「步步緊逼」,中美之間爆發軍事衝突的可能性是存在的。

川普政府不斷就南海與台灣等議題攻擊中國。美中緊張關係持續因貿易、軍事問題升高,當中包括涉及南海、東海釣魚島、台灣等主權領土議題。美國派遣軍艦通過台灣海峽,以確保美軍此一戰略航道能暢行無阻,然而此舉可能使中美關係更加緊張。

東海問題上,川普繼續強化美日同盟關係,執政不久就與安倍晉三確認了美日同盟的重要性,向國際社會展現美日「牢固而緊密的同盟關係」。

「印太戰略」將印度拉了進來

川普上台後,沒有放棄南海、東海、台海,並提出「印太戰略」,成為其國安新核心戰略,執行自由航行任務的次數,建構圍堵大陸網路的力道超越前朝,更直接將中美關係推升到戰略對抗層次。

近年來,美國又瞄向了印度洋,對中國的制衡圍堵不僅局限於南海地區,也在向印度洋地區延伸,「亞太平衡」有向「印太平衡」擴張趨勢。在地緣政治上囊括了印度、澳大利亞、馬來西亞、斯里蘭卡、太平洋島嶼列國、日本、南韓與台灣等國家和地區,其範圍和重心毫無疑問都在亞洲。

美國不斷拉攏印度,挑唆印度在核供應國問題上將矛頭直指中國,從背後推動其在邊境問題上與中國抗衡,拉攏印度參與到南海問題中來,使局面更加複雜化,美日印三國在印度洋上的「馬拉巴爾」演習規模不斷擴大,借此擴大反華制華的包圍圈,中國正面臨著從東海、南海到印度洋的全線壓力。

中美兩國在南海的戰略佈局和發展趨勢,以及彼此遵守的底線,注定了美國在此區域單一挑釁中國,只能是外強中乾、力不從心。而美國之所以提出「印太戰略」就是希望有更大的區域、更多的國家加入制衡中國。中國大陸只要不過於屈從於短期的得失,南海未必不是一個制衡美國的戰略棋子。

「印太戰略」針對的是「一帶一路」,台灣角色逐漸變得重要。美國副助理國務卿黃之瀚(Alex Wong)2018年3月20日訪台,公開申明台灣對美國「印太戰略」的重要性。

蔡英文訪問大洋洲。台灣和大陸的外交戰在大洋洲上演,而川普國安團隊也在以印太安全戰略之名施加影響力。

川普政府提出的「印太戰略」正成為新的外交熱點以及中美角力的新戰場,台灣在這一戰略中扮演的角色也悄然發生變化。

台灣外交部長吳釗燮與美國在台協會台北辦事處處長酈英傑(Brent Christensen)3月19日宣佈台美雙方建立「印太民主治理諮商」對話機制,並將之作為一年一度的台美合作平台。

蔡英文也湊上一角

蔡英文出訪太平洋三島國前在社交網絡上表示,台灣和美國有堅實合作關係,台灣正式成為「印太地區」最重要「民主」夥伴之一。

從具體職能上看,台灣加入印太民主治理諮商機制,是為了和美國分享印太區域實踐民主的經驗,包含婦女參政、宗教與言論自由,或台美都有的困境,比如政黨對抗引起的「議而不決」之議會窘境,並未直接指向「聯美抗中」或抵抗中國「一帶一路」。台灣此刻加深和美國就「印太戰略」的合作,目的是聯手美國抗衡中國的「一帶一路」。蔡英文卻將之視為重要外交進展。

台美雙方就「印太戰略」高調開展合作引發關注,有評論指出台灣正在深度加入美國的印太戰略,以抗衡中國大陸。也有評論稱,印太戰略象徵意義更大,至今尚未看到美國對該區域進行大規模投入。

川普想將「印太戰略」作為爭取中國在朝核問題合作、在經貿談判中讓步的重要籌碼。

台灣問題在中美關係中實際上存在兩層含義:一層是邏輯定位,探討「台灣問題」與「中美關係」兩個變量間的邏輯關係。另一層是事實定位,即從歷史與現實出發,考察台灣問題在中美關係中實際處於什麼樣的位置。

在美國的國家戰略文獻中,對台政策常常被置於對華政策的框架中,或者緊接著對華政策的論述段落,而對華政策又常常被置於其亞太或東亞戰略框架中,其亞太或東亞戰略則是其全球戰略的重要組成部分。

美國的對台政策服務並服從於其對華政策,其對華政策又服務並服從於其亞太或東亞戰略,其亞太或東亞戰略則服務並服從於其全球戰略。這樣的論述安排完全符合關於整體決定局部、局部服從整體的基本原理,也決定了台灣問題在中美關係大局中的邏輯定位。相反之,美國的台海政策會對其對華政策產生重要影響,台灣問題同樣也會對中美關係大局產生重要影響。

江澤民1995年10月赴美出席聯合國成立50週年紀念活動時,在一次公開活動中說「台灣問題是中美關係中最重要、最敏感的核心問題」。這個重大判斷與定位絕非應景式外交辭令,而是中方對1949年以來,中美關係歷史經驗和基本規律的深刻總結。

往後,「台灣問題是中美關係中最重要最敏感的核心問題」,開始頻繁出現在中國領導人的談話和相關部門的正式發言中,有時還會加上「始終」、「歷來」、「一直」這樣的修飾詞。也就是說,無論中美關係的發展是否順利,都不影響台灣問題在中美關係中「最重要最敏感的核心問題」地位。川普的上台並沒有改變這個基本規律。

美國堅持以國內法干預台灣問題

台灣問題在中美關係中的重要性,至少涉及以下五項原因:一是中國的領土主權完整;二是大半個中國的戰略安全;三是包括海洋主權、海洋資源、海上通道等中國的重大海洋權益;四是中國共產黨的執政地位;五是美國對台灣問題直接、長期和全方位的戰略干預。尤其是第五項原因,正是由於美國基於其對華政策和亞太戰略考量,通過一系列國內法對台灣問題進行戰略干預,才使得前四項原因的重要意義被「激活」和突顯,才使得台灣問題成為中美關係中最重要最敏感的核心問題。

只要這五項,特別是第五項重要原因繼續存在,也就是美國繼續依據其國內法保持干預台灣問題的「權力」,繼續堅持其「以台制華」的戰略思維,台灣問題在中美關係中的重要性和敏感性就不會有實質性下降。

台灣問題是中國的核心利益,主權問題不能交換、不能談判,美方向台灣出售武器嚴重違反國際法和國際關係基本準則,嚴重違反中美三個聯合公報原則,嚴重損害中國主權和安全利益。進入新世紀以來,「台灣問題在中美關係中被邊緣化」的觀點多次被提出,但都不過是曇花一現,提出不久就很快被新的事實,主要是美國對台軍售推翻。

對台軍售也可能會擴大升級。這些動作都是對「台獨」的鼓舞,是「台獨」的「幫兇」,嚴重損害了中國的國家核心利益。但國際政治的本質是現實的,是靠權力界定和保護具體利益,一般國際法秩序與機制可以制約小國,但根本不可能制約美國那樣的霸權,也不可能依賴不可靠的「國際調停」。

2010年後,美國大力推進實際針對中國的「亞太再平衡」戰略,但一直刻意迴避台灣在這個戰略佈局中的作用,其中一個重要原因就是基於「九二共識」的兩岸關係和平發展。這些都造成「台灣問題被邊緣化」的假象。但在川普當選後,美方在台灣問題上不斷出招,使得「台灣問題被邊緣化」的觀點不攻自破。

一方面,川普希望通過渲染台海問題,擴大對台軍售規模。共和黨內一直有部分勢力鼓吹對台軍售,在2018年8月的共和黨全國委員會夏季會議上,通過「支持川普對台軍售」的決議案。另一方面,川普也希望拿台灣問題制約中國,在朝核和經貿等問題上獲利。

美媒稱,美國批准售台F-16V戰機。空軍回應:假訊息。川普為求美中貿易協議達成,對北京姿態可能軟化。川普政府已暫時擱置售台F-16V戰鬥機,直到美中敲定貿易協議為止。美國對台軍售政策不會輕易改變,主因是華府不願見兩岸和平統一,使中國更強大。華府擬直至美中達成貿易協議後再批准對台軍售,並認為,對台灣而言,美中緩和貿易戰開打以來的緊張關係時,會比緊張加劇時對台灣軍售更為有利。

「反思」「一中政策」?

美國之所以在台灣問題上不斷出招,根本原因在中美關係的歷史性劇變。美國政壇整體態勢是「防中」,美國國內在涉台議題上的整體氛圍也不容樂觀。

近年來,美國戰略界有一種「對台虧欠論」聲音,是說美國沒有對台灣提供足夠的政治和外交支持,導致台灣的處境在中國的「壓迫」下「日益艱難」。因此,美國國內要求「反思」「一中政策」,特別是在「一中政策」框架下向台灣方面更多傾斜的聲音非常普遍,亦即川普有可能在這種聲音的鼓動下拿台灣問題要挾中國:要不美國將改變現行政策,朝不利於中方的方向調整;要不中國在其他問題上讓步,以換取美國維持現行政策。

2017年2月10日通話中,川普表示「美國政府堅持奉行一個中國政策」外,在其他會面和通話後的官方新聞稿裡,對於雙方「是否談到台灣問題」都很難看出一致性。如白宮於2017年11月11日發佈介紹川普訪華成果的新聞稿,其中既未提到「一中政策」,也未提到台灣問題。但中方在報導中提到,中方向美方表明,「台灣問題是中美關係中最重要最敏感的核心問題,也事關中美關係的政治基礎。希望美方繼續恪守一個中國原則,防止中美關係大局受到干擾」。

隨後即有台灣媒體做出「不只邊緣化,台灣問題在習川會上只剩一句話」的評論, 部分學者也贊同此觀點。但從另一個角度看:既然雙方在「是否談到台灣問題」這個基本事實的表述上都不一致,就可能說明雙方在台灣問題上存在重大分歧,以至於對會談情況的通報只能「各說各話」。

川普訪華後不久,華府在台灣問題上就密集出招,慣將對台政策轉變成法律,通過並批准《2019財年國防授權法》,提出「美國要加強與台灣的防務與安全合作,並支持台灣發展現代化的國防軍力,維持足夠的自衛能力;強烈支持台灣獲得防禦性武器;及時評估和回應台灣的採購需求,改善對台軍售的可預測性;美防長應當推動提升台灣安全的交流政策,包括適當參與台灣軍演,如年度漢光演習,以及讓台灣適當參與美國軍演等。通過並批准2019年《台灣旅行法》促進美台高層國防官員和一般官員交流等;美台應擴大人道救援及災難救助合作;支持美國海軍醫療船舶訪台。通過2019年《台灣保證法》,繼續出售武器給台灣;駐台AIT武官需要有將領頭銜;邀請台軍參加美國軍演。實際上這些都是對這種「反思」聲音的政策回應。

一枚可有可無的棋子

美國藉台灣遏制中國戰略發展,但台灣不是美國的核心利益,只是一枚可有可無的棋子;美國給台灣的支持實在太少,往往也都是口頭支持,沒什麼實際行動;美國太支持台灣的都是虛的,賣給台灣的武器也都是陳舊的,川普政府賣停產的F16V給台灣卻比F35還貴,拿台灣當凱子,若真心支持台灣就該賣點先進武器給台灣!◆