中國加速與國際經濟體制融合

2018年3月以來，美中貿易戰成為舉世關注的焦點，但是當中美兩國正為中國是否在「結構性改革」的經貿議題讓步而爭論不休時，中國卻在三個月內擬具和審議，並於今（2019）年3月15日大陸「十三屆全國人大二次會議」審議通過了《外商投資法》，進一步加強對外資企業權益的保護，為外商投資提供了重要法律保障。

一、近年來吸引外商投資政策的調整

開放政策的主要內涵是經濟的逐步對外開放，目的是要吸引外資、引進技術、擴展對外貿易、創造外匯收入、提供就業機會，以促進大陸經濟增長。在改革開放初期，此一發展策略是試圖藉低稅率、土地、廉價勞工及貿易機會的提供，來吸引外商、華僑和台港澳商人在大陸投資。在對外開放的區域經濟佈局上，大陸打造了「經濟特區－－沿海開放城市－－沿海經濟開放區－－沿江和內陸開放城市－－沿邊開放城市」這種逐步推展的寬領域、多層次、有重點、點線面結合的開放格局。在此一發展過程中，中國也積極致力於制訂涉外經濟法規、改善投資環境，以吸外資、引進技術。

在外商投資的規範和管理體制上，1979年大陸頒佈實施《中外合資經營企業法》，分別於1986年和1988年提出《外資企業法》、《中外合作經營企業法》，上述三法被稱為「外資三法」，是外商投資法律制度體系，為擴大對外開放、積極利用外資提供了法律保障。

然而，1990年代中期以來，隨著WTO的成立，經濟全球化已成為世界經濟的潮流，但是由於WTO多邊談判延宕，世界各國一方面積極致力於經濟結構的調整，健全經濟體制，以面對開放市場的壓力。除此之外，過去10餘年來國際貿易的另一重大轉變則是高規格、高標準成為國際貿易的主要規範。傳統的區域一體化協定以降低關稅和配額的政策為主要目標，但是1990年代中期以來，區域經濟整合呈現要求更高市場開放度和規範性的更高標準的貿易規則。這些規則主要是邊境內規則，目的是消除那些專屬於國家管轄、制約跨境貿易和服務轉移的法律和管制政策行動，透過區域合作來降低國內管制政策所導致的市場分割。

面對著國際經貿發展趨勢帶來的壓力，中國積極調整其經濟發展策略，2013年11月「十八屆三中全會」審議通過的《決定》中，有關構建開放型經濟新體制的主要政策和措施包括：第一、加強服務貿易發展，主要是推進金融、教育、文化、醫療等服務領域有序開放。第二、建立上海自由貿易試驗區，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑，積累新經驗。第三、積極推動自由貿易區戰略，強調堅持世界貿易體制規則。基於此，近年來中國對外開放水平不斷提高，設立自由貿易試驗區、謀劃自由貿易港也成為對外經貿發展策略的重點。

二、吸引外商投資的制度制約因素

吸引外資是國際間極為重要的經濟活動，而國際政經局勢的變動和走向對國際資本流動產生相當的影響，中國吸引並利用外資的進程也受國際和國內經濟情勢的推動或制約。

近年來世界經濟正面臨多邊貿易機制推進緩慢、國際經貿規則加速重構、全球產業鏈調整、國際競爭形勢更趨激烈等因素的影響，以致國際投資領域、投資保護性規則的影響加大，投資限制性措施影響跨國投資的流向，特別是美國川普政府的保護主義政策，並從稅制改革等方面限制企業對外投資，對國際資本形成吸納效應，並造成全球產業鏈加速重組。

近年來中國經濟增速減緩，對國際資本的吸引力降低。經濟增長下滑，資本投資報酬率降低，經濟運行中的結構性矛盾依然存在，特別是可能引發的潛在金融風險，嚴重影響中國對跨國資本的吸引力。此外，中國的外商投資環境在市場准入、市場競爭、政府管理服務、知識產權保護，以及對外貿易法規和政策措施仍未符合國際規範，影響外商投資的信心。

「十八屆三中全會」提出「構建開放型經濟新體制」的對外經貿發展策略以來，中國便把「推動形成全面開放新格局」列為工作的目標。2017年10月中共「十九大」報告明確指出，「實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面實行進入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場准入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益」。

2018年3月「兩會」期間，國務院總理李克強的「政府工作報告」表示，「進一步拓展開放範圍和層次，完善開放結構佈局和體制機制，以高水平開放推動高質量發展」；「放寬或取消銀行、證券、基金管理、期貨、金融資產管理公司等外資股比限制准入標準」；「促進貿易和投資自由化便利化」。很顯然的，開放外商投資市場准入，促進貿易和投資自由化便利化，加強與國際通行經貿規則對接，是中國推動形成全面開放新格局的主要策略。

2018年4月8-10日舉行的博鰲亞洲論壇，習近平在開幕式主題演講強調，構建開放型世界經濟，加強G20、亞太經合組織等多邊架構內合作，推動貿易和投資自由化便利化，維護多邊貿易體制。同時宣佈重大開放舉措。

三、《外商投資法》的主要內涵和特點

改革開放40年以來，隨著國內外經濟金融及發展形勢的轉變，中國經濟進入高質量發展期，經濟體制也必須朝向「開放型」經濟體制邁進，並與國際經濟規範相融合，才能進一步推進經濟的持續發展。有鑑於此，外資三法已難以適應構建開放型經濟新體制的需要，為期能在新形勢下進一步擴大對外開放、積極有效利用外資，亟需制訂統一的外資基礎性法律。為此，外商投資法被提上立法日程。

由於內外在經濟金融形勢的急遽變化和快速發展，「外資三法」相關規範諸如對外資高度設限、無法充分保障外資企業權益等，已無法適應現實國際經貿環境和規範的需要。事實上，商務部早在2015年1月就已發佈《外國投資法（草案）》，而更具體的作為則是在上海自貿區實施外貿體制改革的試驗。

2013年上海自由貿易試驗區成立之初，在區內不實施「外資三法」，推出中國第一份外商准入負面清單，對18個行業門類進行分類，列明190條外商投資特別管理模式，列明企業禁入的領域和經濟活動都許可進入。隨後，「負面清單」不斷縮短。2014年「負面清單」減至139條。以上海作為改革試點，2015年成立的廣東、福建、天津自貿試驗區，也實施了外商投資負面清單制度。2016年，在總結幾個自貿試驗區「負面清單」的改革經驗基礎上，形成了比較成熟、可以在全中國推廣的經驗做法。

去年6月30日，國家發改委、商務部發佈《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，除與全國負面清單一致的開放措施外，在種業、油氣、礦產資源、增值電信、文化等領域進一步擴大開放，清單長度從上一版的90條大幅刪減至45條。

經全國人大審議通過的《外商投資法》，分總則、投資促進、投資保護、投資管理、法律責任和附則，共六章42條。對新的外商投資法律制度作出規定，明確中國對外商投資實行准入前國民待遇加負面清單管理制度。

《外商投資法》在總則中明確提出，國家實行高水平投資自由化便利化政策，建立和完善外商投資促進機制，營造穩定、透明、可預期和公平競爭的市場環境。「公開透明、可預期和公平競爭」，這些都是外國投資者非常關切的營商環境。其主要內容要點為：1.國家對外商投資實行准入前國民待遇加負面清單管理制度，對負面清單之外的外商投資給予國民待遇。2.外商投資企業依法同等適用國家支持企業發展的各項政策。3.國家對外國投資者的投資不實行徵收或者徵用。4.國家依法保護外國投資者和外商投資企業的知識產權。5.外國投資者併購中國境內企業應當依照中國《反壟斷法》的規定接受經營者集中審查。

很顯然的，《外商投資法》的特點為：提出准入前國民待遇加負面清單管理制度相關規定；體現「一視同仁、平等對待」精神；明確規定外商投資規定，並受明確的保障。

四、從《外商投資法》整合惠台政策

《外商投資法》的審議固然是中國為完善涉外法律法規體系、促進外商投資、擴大對外開放、便利化營商環境的重要舉措，有利於推動形成對外開放新格局，基本上有中國對外經貿發展自身的要求，但是在美中貿易戰中，雙方正針對中國是否能在知識產權保障、強迫企業技術轉移、補貼國有企業、市場准入、落實執行機制等川普政府所謂的「結構性改革」議題讓步而爭論不休之際，此一法案在不到三個月內審議通過，確實具有濃厚的政治意涵。

但是《外商投資法》並未如原來的「外資三法」般納入香港、澳門和台灣在內的投資，「參照外資辦理」的規定，並寫明「外商投資是指外國的自然人、企業和其他組織直接或者間接在中國境內進行的投資活動」，以致引發港澳台商是否不再享有外資優惠政策的臆測。

事實上，針對台商在大陸投資保障問題，1994年3月5日，國務院發佈《台灣同胞投資保護法》，五年後，國務院又頒佈《台灣同胞投資保護法實施細則》。綜觀而言，該法條內文鮮少明確規範投資權益適用範圍，大多內容空洞，特別是台商在大陸投資所關切的投資待遇、國有化及徵收補償標準、企業經營自主權、爭端處理機制以及人身安全保障等問題都沒有明確的規範，再加上這些法令為大陸單方面制定之國內法律，可以隨時片面修改，台商權益無法得到完全保障。

為確保台商在大陸投資之權益及其人身、財產安全，兩岸海基、海協兩會依據2010年6月29日簽署之《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）第五條「投資」規定，雙方針對建立投資保障機制、提高投資相關規定的透明度、逐步減少雙方相互投資的限制以及促進投資便利化等事項展開協商。兩岸兩會於2012年8月9日簽署了《海峽兩岸投資保障和促進協議》，為確保台商在大陸投資權益和人身安全奠定了法律基礎。然而，由於目前兩岸政治關係陷於僵局，兩岸官方的溝通管道完全停擺，使過去兩岸兩會所簽署的各項協議無法切實執行，該協議也就難以發揮其應有的作用。

「十三屆全國人大二次會議」審議通過《外商投資法》後，國務院總理李克強表示，港澳台投資可以參照或者比照《外商投資法》，同時，長期以來行之有效的一些制度安排和實際做法還會繼續沿用，而《外商投資法》也明定，「中國締結或者參加的國際條約、協定對外國投資者待遇另有規定的從其規定」，因此，《外商投資法》的訂定，從積極面來看，台商可以享有外資企業同等的待遇，有助台商投資領域與制度保障，能讓台商朝國民待遇前進，但是從消極面看，此一法案如何與「惠台31條措施」、「兩岸投保協議」及其他對台商的優惠政策相融合，將是必須探討的問題。◆