《決定》中「一國兩制」文本釋義

一、前 言

本文之《決定》係指中共的「十九屆四中全會」通過，並於2019年11月5日公告的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》之簡稱，這一《決定》的重點是詮釋：中共在領導國家即將完成邁向「中國特色社會主義小康社會」之際，所制訂的新的努力目標。在《決定》中，中共中央宣示了實現國家第五個現代化－－國家治理現代化的路徑和方法，全文共15大段，涉及國家治理的方方面面，共約18,400字左右，其中第12段，標題為「堅持和完善『一國兩制』制度體系，推進祖國和平統一」全文約千餘字，值此香港暴力風波未止，台灣大選詭譎多變之際，中共在揭示國家治理現代化的文本中是如何描述「一國兩制」，又如何完善「一國兩制」呢？值得我們深入解讀，這也是我們理解新時代中共對「一國兩制」的設想重要的依據。

二、解 讀

細讀文本，首先可以發現中共是完全肯定「一國兩制」的設想，所以在表述「社會主義」在國家治理的優勢時，文本說「堅持『一國兩制』，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一的顯著優勢。」這裡的「顯著優勢」是指「一國兩制」在港澳近20年的實踐證明了，資本主義的地區在社會主義的領導下，依然保持「長期繁榮穩定」。雖然香港最近半年局部社會受到暴力人士的挑釁，但從全局來看，相較香港的20年而言，基本上還是「繁榮穩定」。澳門的情況更是中共認定的「一國兩制」成功的範例。所以才說「一國兩制」在「促進祖國和平統一」上存在著「顯著優勢」。

其次是「一國兩制」也存在著完善的巨大空間，特別面對如今香港的反中暴力行動，和台獨政權的全力醜化的情況，所以中共也不諱言在堅持之餘，仍有「完善」的需要，《決定》中，中共用了千餘字加以表述。

其三是對「一國兩制」的定位，我們如果翻看中共以往的重大文本，如歷次黨大會的「報告」，有關「一國兩制」的用語，都是方針、構想、實踐、政策等，而在《決定》中首次用「制度」，文本說「『一國兩制』是黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度。」「制度」自不同於方針、構想、實踐、政策等，如果回顧鄧小平當年提出「一國兩制」，主要是為了解決台灣與大陸統一的「問題」，由於當年台灣的發展多優於大陸，為了使中國國民黨不反對儘快「統一」，是以提出中國「統而不一」的統一設計，從「葉九條」到「鄧六條」，都強調台灣可以保留什麼，不變什麼，至於如何保留，為何保留，保留多久等等都沒有說明，一般而言，「方案」是以問題為導向的、比較是著眼當下的、短期的解決之策，當然，鄧小平的「一國兩制」也不完全是「方案」，其重點又不僅僅在於快速解決兩岸的分治現象，而希望中國國民黨願意與中國共產黨和談，所以鄧小平先亮出共產黨不統治台灣的底牌，所以中共一直以「方針」、「構想」稱之。港澳回歸之後，「一國兩制」成為可以實踐，必需實現的政策，當年鄧小平允諾此一政策推行50年，任何一個政策實施50年，如果行之無效，自然會趨於消亡，反之，也可以形成習慣，變成制度；如今在港澳實施了20年，習近平就將之重新定位為「制度」，既是「制度」自然代表了「一國兩制」的大方向就不會輕易改變、更動。而且是「實現祖國和平統一」的「重要制度」，是「中國特色社會主義」的「偉大創舉」，這就更進一步強化了「一國兩制」的不變性、持久性；為什麼是重要制度呢？中共國務院港澳辦主任張曉明說：「它是中國政府處理香港、澳門事務的基本方針，也是中央對香港、澳門一系列方針政策的總稱；是中央治理香港、澳門兩個特別行政區的基本制度，也是解決台灣問題、實現祖國和平統一的重要制度；是黨領導人民正在推進的偉大實踐，也是關係到中華民族偉大復興的偉大事業。」然而既成為「制度」，為了使之行穩致遠，就必須對現行政策依據實踐經驗、實際情勢和未來趨勢，作出必要的調整，目前看來，其調整的大方向是強化「一國」，強調「管治」。

其四是對「一國兩制」的理論建構，《決定》說「『一國』是實行『兩制』的前提和基礎，『兩制』從屬和派生於『一國』並統一於『一國』之內。」平心而論，此一說法對真正理解「一國兩制」的專家、學者而言，應該是基本常識，在以往大陸學者討論「一國兩制」時，也有過類似的說法，但出現在中共中央的「文本」應該是首次，而且代表中共中央對「一國」與「兩制」關係的權威式定位。《決定》規範的「一國」與「兩制」的關係是：

第一在思想認識上，必須「一國」是「兩制」的實施的空間和範圍，沒有「一國」的前提，就無需「兩制」的設想。所以「兩制」是「一國」之下的「兩制」，「一國」是實體，可以包容「兩制」，不容虛化，不容挑戰。

第二因為「兩制」是由「一國」所派生，代表了這裡的「一國」，依然是「單一國體」的國家，所以「兩制」與「一國」不能，也不是平行的關係，是從屬的關係，用張曉明的說法是：「香港、澳門自回歸祖國之日起，就已重新納入國家治理體系，成為直轄於中央的享有高度自治權的地方行政區域。」因此，「兩制」均需服務而且服從於「一國」的需要。

第三是「一國」對「兩制」是尊重和管治，所謂「尊重」是雙向的，張曉明在前文中表示：「香港、澳門特別行政區居民應當尊重國家主體實行的中國特色社會主義制度，包括堅持中國共產黨領導這一核心內容在內的政治制度，內地人民也應該切實尊重香港、澳門實行的各具特色的資本主義制度，尊重港澳居民依法享有的各種權利和自由。」所謂「管治」是單向的但「必須堅持嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治的法治原則」管什麼？《決定》說「維護國家主權、安全、發展利益，維護香港、澳門長期繁榮穩定，絕不容忍任何挑戰『一國兩制』底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為。」

《決定》規範的「一國」如何管治「兩制」呢？

第一管治的原則是「全面準確貫徹『一國兩制』、『港人治港』、『澳人治澳』、高度自治的方針」。這裡的關鍵詞是「全面準確貫徹」，所謂「全面準確貫徹」是指依法治港治澳，維護憲制秩序；堅持原則和尊重差異；維護全面管治權和保障高度自治權；發揮祖國後盾作用和提高特區自身競爭力結合起來。第二完善目的：健全中央依法對特別行政區行使全面管治權的制度，有利於港澳的長治久安。第三完善方法：包括以下幾項：

一是完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制。換言之，中央認為當前的制度和機制不足以因應香港的新局勢，以此次香港反對修改《逃犯條例》為例，從法理上說，這種將自己母國排斥在外的法律本就存在問題，張曉明文章說「該制定的法律要制定，該修改的法律要修改，該廢除的法律要廢除，該補充的制度要補充，該配套的機制要配套。」

二是全國人大常委會對基本法的解釋制度。（細查自香港回歸以來，五次釋法，尤其是其中的兩次主動釋法，遭遇泛民主派的強烈抵抗。這就無疑否定了全國人大的基本法解釋權，從法理來看，用大陸法系的法理去解釋英美法系的法律，也確實有讓香港法界人事擔憂之處，然而這事原本可以理性討論的事，結果香港泛民主派選擇了街頭抗爭，致使問題惡化迄今，如今中央也別無選擇，只能以「國」壓「制」。）

三是以愛國者為主體的「港人治港」、「澳人治澳」 。完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制。（張曉明解釋特首必須：「符合愛國愛港或愛國愛澳、中央信任、有管治能力、香港或澳門社會認同等標準」。而且「特別行政區行政、立法、司法機關」也必須以愛國者為主組成。

四是提高特別行政區依法治理能力和水準，支持特別行政區強化執法力量。以及健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度。（回顧迄今的四任特首，每一任特首都不順利，也沒有一任真正作滿八年，細究原因自然很複雜，然而，關鍵是歷任特首的產生，既不採用西式民主的合法性，又未引進中國特色社會主義的合理性，前者是選舉，因此有政黨、民眾的支持，不至於在抗爭中孤立無援；後者具有一定規劃市政、協調溝通，推動執行的能力，不至於有大規模的抗爭。是以提高特首執政、治理的能力應該是中共中央完善未來「一國兩制」的當務之急。這裡絕不是說幾位特首的能力，而是點出原基本法中特首的制度設計，使得特首選上之後，以一人去指揮全部的公務員團隊，很難有效地發揮工作效率。至於健全特首對中央政府負責的制度，這應該是完善「一國兩制」制度相對容易的部分。）

五是加強對香港、澳門社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育。由於回歸時對原殖民地公務人員全面接收，而且欠缺再教育的機制，導致原來不效忠於中國，甚至沒有國家觀念的港、澳公務人員，很難一夕轉軌，加上原殖民地公務人員習慣聽命行事，「一國兩制」之後，依法自主自治，自行規劃，實在欠缺經驗，因此幾任的特首都無法有效應對群眾的抗爭，是以成立特區不同層級公務人員的訓練機構，是完善「一國兩制」的當務之急，至於教育議題，則是回歸時「一國兩制」對中央職責設計上的主要漏洞之一，對港、澳民眾進行國家意識的政治社會化教育。

六是健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，並防範和遏制外部勢力干預港澳事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動，確保香港、澳門長治久安。這是回歸時「一國兩制」對中央職責設計上的另一主要漏洞，國家安全當然必須由中央負責，如今的港青暴亂，以及外部勢力介入，基本法就沒有足夠的法律武器應對，形成國家安全的漏洞。是以中共亟思完善，然而之前2003年的立法23條之爭，固有反中、仇中勢力的操作，但在本質上，中國大陸的大陸法系與香港的英美法系在法律形式、法官作用、法院的設置以及訴訟程序等方面都有著不同特點。大陸法系是成文法，而英美法系是習慣法、判例法，這些法理差異產生的不信任，是中國大陸在健全特區維護國家安全的法律時必須特別注意的部分。

七是完善香港、澳門融入粵港澳大灣區建設，協同發展機制。這是中央對港澳地區的承諾，比較容易實現，雙方爭議比較小的部分。

八是支持香港、澳門著力解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題。這裡蘊含著要求港、澳特區政府，在職能上、功能上作出調整，以適應新時代，因應大變局的意義在其中，顯然在長期的資本主義思潮下，港、澳政府比較是「小政府」概念，然而在如今近求國家治理時代，港、澳政府也必須大大提升其治理，以便適應「治理」的挑戰。

三、對台灣方案的意義

在《決定》的「堅持和完善「一國兩制」制度體系，推進祖國和平統一」文本中，最後一段談及台灣，約400字左右，可以分為三段：

第一段說「統一」：「堅定推進祖國和平統一進程。解決台灣問題、實現祖國完全統一，是全體中華兒女共同願望，是中華民族根本利益所在。」這裡顯示中國共產黨推進「祖國完全統一」的決心、方法和目的。

第二段講和平統一目標下的對台政策：一共有兩項，一是「推動兩岸就和平發展達成制度性安排。」二是「團結廣大台灣同胞共同反對『台獨』、促進統一」。前者所謂「制度性安排」，即以統一為目的的有序交流，這是「促統」；後者是「反獨」。

第三段是統一後的安排：文本說「在確保國家主權、安全、發展利益的前提下，和平統一後，台灣同胞的社會制度和生活方式將得到充分尊重，台灣同胞的私人財產、宗教信仰、合法權益將得到充分保障。」顯然在香港動亂之後，中共中央對兩岸統一後的形勢有了更加務實的設想，改變了以往「一切都不變」的浪漫主義的「統一觀」，從而加上了「在確保國家主權、安全、發展利益的前提下」的條件句，反之，在和平統一後，一旦「國家主權、安全、發展利益」未能確保，則其他的現狀也就無法「得到充分保障」。比照當前的「港鬧」，則除了「外交」、「國防」，還有國家安全、司法和教育等方面回歸到中央。

也就說未來的台灣的「一國兩制」在政治方面肯定比之港澳收緊，為何有此變化呢？從當前香港的例子來看，香港和內地之間，兩方的最大矛盾之點，正是在政治層面，由於香港人，特別是90後的港青，已經完全而徹底地被西方的一套價值觀洗腦後，他們看待中國是從我優你劣，我對你錯，我正你邪為起點，所以當中共接收港澳，真情勢是「一夕變天，事後磨合」，過程中有摩擦，有矛盾，只要中央稍有主動，「抗爭、衝突」就必然暴發。

兩岸的統一北京採取了開放社會、民間交往、交流的方式，因此，雖然台灣也在西方的語境之下，但是40年來兩岸人民的同文同種的交流便利性，台灣約700萬人赴大陸的交流，雖不能完全改變原來的「普世價值」，但至少見證了大陸的快速發展與驚人變化。應該說有些人已經可以意識東西方「普世價值」下的「美麗的詞句」不必然是「真理」。加上從而反思西方的虛偽，然而，也正因為台灣社會在兩岸交流下，逐漸顯露出自我而自主的調節，因此台獨政權在這幾年加快了在台灣的仇中、反中的各種作為，其中最邪惡的作法就是教科書的修改，企圖從意識型態上改變台灣青少年和中國的連結，意圖把「統一後的台灣，變成當今的香港」，增加「一國兩制」長治久安的成本，北京必然看到這些未來的政治地雷，預先作了準備，不過習的「1．2講話」，特別提出了願意與台灣各界協商「兩制」的「台灣方案」，則所謂「國家主權、安全、發展利益」等如何定義，如何規範，應可以得到雙方不反對的結果。

四、結 論

在《決定》文本中，「一國兩制」被稱為「重要制度」，為什麼是重要制度，張曉明沒有清楚的說明，事實上，中國一直都是「單一國體」的國家，但是在「單一國體」中，有兩個制度設計是例外的，一是民族區域自治制度，當然這是因為中國是統一的多民族國家，在民族地區歷來一直有「因俗而治」的統治方式，不過在漢民族的地區則無例外，如今在歷史的發展中出現了不同的軌跡，不同的記憶，但是為了國家統一，民族復興的需要，採用了「統而不一」、「因史分治」的「制度」，這體現出中國特色社會主義體制的特殊性、包容性和競爭性，所以是「重要制度」，如果「台、港、澳」地區也能逐漸地走出被「普世價值」洗腦的桎梏，利用「一國兩制」的包容與競賽，發展出不同於「一黨專政」，不同於「西方民主」的新型民治之道，或許可以成為中國特色國家治理和治理現代化的新典範，如果香港、台灣繼續在「一國」與「兩制」上作對抗，作鬥爭，而且妄想自身陷入民主困境的西方國家會出手相救，那就只是愚蠢自殘之舉而已。

（2019-11-16）◆