世界法官、世界警察，美國國際霸權政策

無可否認的事實：美國今日仍是世界之霸主，且有可能橫跨20及21世紀之百年霸主。美國在今日突顯之氣勢與企圖心，在在顯示出山姆大叔無一絲之意要將此寶座讓出，不僅是現在，更是未來。面對來勢凶凶之「修昔底德陷阱論」（Thucydides Trap），美國上下已捲起袖子，準備與任何一位挑戰者作生死鬥。這霸主寶座之吸引力實是可觀！

根據推出此理論之艾立遜教授（Graham Allison）所言，當新興強權與當前霸主爭位時，最後多以武力解決問題。他的研究顯示，在近世500年間，20次大型王位爭奪戰中，4次以和平手法，16次以武力手段解決紛爭，今日非傳統武器已可全面毀滅敵我之階段，人們大概只能以和平方式來解決，然而殺紅了眼之雙方又那會靜下來想一想戰爭之後果，卻一一走向危險深淵。

美國所以立意無限期地作霸主，原因就在霸主可以既作「世界法官」，更可以掛了警棍當「國際警察」。殊不知當美國扮演此雙重角色後，他的矛盾作法帶給世界極大之考驗，而目前的國際情勢就是如此。換句話說，美國留在霸主席位上的態度是明確而不妥協。

本文將試就此問題找尋答案。而這一答案可能就藏在美國人的信仰、傳統、政治理念與現實環境等因素之中，從而形塑了美國特殊之霸權外交政策。但在霸道之另一端，美國人也是有理想、信念的，美國價值觀仍是美國的基本支柱。

16世紀英國移民開始系統地來到新大陸，與一般移民不同，他們大多有正當、專業的工作，也有屯墾工作者，他們移民不是出於經濟，而是為了宗教。他們多有一定之知識水準，是以在早期赴美移民之努力下，在不到兩百年間就創立了美利堅合眾國。他們帶到新大陸的是不凡的神與態度。清教徒自律甚嚴，理想崇高，有著自信、自負與非凡的信念。在宗教規範下，他們充滿自信地謀求在新大陸生活，因為他們深信已得到「天賦使命」，而在「天賜良田」上建立家園。

宗教信仰給早期屯墾者無限的精神食糧，他們堅信自己是上帝的「選民」。內戰期間領導北方的林肯總統就曾公開地這樣說過。他們在良好的教育背景下成功地實施「人民自治」的管理模式，使得早期屯墾的人得以有效、有序地從事屯墾工作。1620年百餘人搭「五月花號」移民船，經歷了整整兩個月的航行來到今日麻省之鱈魚角（Cape Cod）。9月快抵終點時，102位乘客商議抵陸後的生活規範。經過討論得到共識，簽署了著名之「五月花規章」（Mayflower Compact），成為所有人言行之典章。

規章清楚明示眾人之權利及義務，成為美國日後各屯墾區自治之典範。清教徒更得到同行牧師們之鼓勵，這對屯墾區人們有著莫大之鼓勵。如1630年溫斯羅普教士（John Winthrop）即高倡屯墾者均因上帝指引而來到「山巔之城」。他們是上帝眷顧之人才住到高崗上，也就是說他們是不凡的人，才住得離上帝更近。

這些打氣的話就成為美國民族主義的引言，自此他們愈來愈感覺與他國人是不一樣的，這種優越感就自然地引導人們深信他們跟其他人群是不一樣的。「例外主義」的興起，就是一個典範，因為屯墾的人們負有至高程度之自由，政治人物也開始高倡「例外主義」。如雷根總統就以「信仰及自由」，小羅斯福總統則以「道德與自由」作為治世之根據。

前文提及之「天賦使命」更是歷代美國人奉行之主要信條，也就是說美國對世界是有使命的，這是美國之光榮及責任，在極端使命感之下成為「美式霸權」。而實現此一神聖使命就有必要神化美國為「世界警察」及「世界法官」，而「例外主義」說明美國人不是一般人，因此可以作例外的事。人們也因此經驗到「機會教育」，而與上天心靈融合。

美國外交政策有兩大支柱，是為「理想主義與現實主義」。前者之代表人物為威爾遜（Thomas W. Wilson），後者之代表為川普。實踐外交政策則有兩大選項，其一為「美國價值」，其二為「美國利益」。理想之國際政治為「軟性政治」及「道德外交」。輔以文化、互助、溝通為國際間主要渠道，國際法之基礎應為「道德法律」，即理想主義者之信念。

現實國際政治可以前英首相帕麥斯敦（Lord Palmerstone）名句「國際間無永久之敵人或朋友」。其外交方式就有現實外交及「權力政治」（Power Politics）也有人稱為「強權政治」。在這種主義下，強權者不容「同級競爭者」存在，將採取「相互確保毀滅」手段消滅競爭者。也就是說老大必殺老二，以去後患。

在此一理念下，美國堅信實施「權力平衡」政策有必要性，因此，美國既是世界首席強國，就不允許任何第二個強國出現，相信「西瓜靠大邊」效應，如此一來小國必隨首席強國，而不會跟著「老二」跑，因此美國認為世界雖大，一個超強就夠了。而「單向確保毀滅」就可保證世界僅有一個超強。

美國早年在老羅斯福（Theodore Roosevelt, 1858-1919）總統時期之「砲艦政策」，便是走向世界舞台之起手式，他深信必須以此類手段解決世界問題。美國二戰末期即躍身為世界霸主，歷久不衰，以自由民主為標語扮演了「世界警察」及「世界法官」，以霸主角色對世事說三道四，霸氣十足。政學兩棲學者奈伊（Joseph Nye）即提出「良性霸權」及「軟實力」論述，作為美國未來在世界舞台上應有之身段。這「軟實力」運動是否可將「美式霸權」改為「良性」或「柔性」霸權，端看美國政治人物之表現了。

美國霸權由下列幾個因素形成，首先要指出的是，二戰及冷戰帶給美國天降大任之機會，中國諺云：「時勢造英雄」，這句話扣在山姆大叔身上再恰當不過了，1940年歐戰方殷時，邱吉爾9月與小羅斯福總統簽訂了「驅逐艦換基地條約」，在這一條約下，美借英50艘驅逐艦，換得使用英國六處海軍基地，可說就在此時美國已實際參與了二戰。此時英遭德空軍日夜狂炸，不復世界強權之姿，相形之下，美國國力正是世界第一，這一條約證明美國已是世界霸主。

二戰後，美國及多國與蘇聯進行冷戰，自然成為自由集團盟主，這就是時勢造英雄之最鮮明例子。其次是美國本身優越之地理環境及團結抵抗軸心國之堅強意志。其三，二戰後冷戰時期，美國的高科技、經貿之發展將他國遠遠地甩在身後，霸主地位迄今已有80年，2040年就是世界霸主一百年。

其四，美國人民的政治理念有左、有右，不過其意識型態是大體一致的，主要信念是「三權分立」，自由、民主等美國價值。即或「美國利益」是走極端的，仍在一個大框框中。極端激進之左派或右派是不易立足的。1960年代美國社會因越戰分裂，然而70年代後因越戰告停而恢復了社會秩序。然而美國因受基督教文明影響，故仍秉持基督教文明的立國基礎，製造「美式文明」、「美式政體」，加上「例外主義」仍為人深信，故美國霸權之另一實踐方式，就是「樂見」他們跟隨「美式文化、政體」，這也成為「美式霸主」之一特點。就另一方面以觀，也是某種形式之「干涉性外交政策」。

美國人堅信，這世界由山姆大叔作霸主，對全球人類有益。如名政論家歐文司（Mackubin Owens）在著名政論季刊奧比斯（Orbis）的2014年冬季出版的第五頁這樣的寫著：「霸權政治對全世界提供了安全通暢的『經濟穩定及國際安全』」。這種思維來自基督教精神，堅信霸權是良性的，是維護世界秩序所必須的。當然必須是「美式霸權」。

國防對任何一國都是重要的，對美國而言，尤其重要。為了保持軍力超強，軍費就要高，當今美國每年國防經費約美元7,000億，較他國總值還多。排名世界第二的是中國的2,500億；其他如俄、日、阿拉伯、法、英、德等國無一達到900億。中國每年雖有7%之增長，然而要達到7,000億亦非易事。美國軍火銷量傲視全球，其武器高科技化亦非他國所可比擬，就這一層次以觀，美國在這一方面領先全球。

美國目前是核武一哥，而在其它方面仍在正努力衝刺，以求在現代科技戰時代可以傲視群倫。如當前美國發展的新武器之一就是超音速武器，在新型式科技戰爭時代，美國一定會全力保持領先地位。總體而言，美國新武器正走向精準、體微的型式，也就是說，美國帶頭引起新一輪的武器競賽，華府絕不容他國趕上。尤其在川普宣佈退出「中程核導條約」（INF）後，各國莫不憑一己之力大力發展此類武器。世界乃面臨嚴重考驗，因為強權一定會全力開發殺傷力更強之中程核彈。各強國間之武器競賽將展開無休止的較量。

川普上任後積極發展軍工力量，放棄歐巴馬採行之「溫和式積極外交政策」。歐巴馬認為美國不應再進軍他國，只要「密切監視」即可。他認為美國不應再任意出兵，以求「減低預算」。而今川普則放棄此一原則，轉而要求盟國分攤費用，在他領導下，美國仍是世界領袖，當然要確保「美式世界秩序」。

美國兵力總數約140萬人，其中駐紮海外美軍約23萬人，是世界各國海外駐軍人數之冠。

美國目前駐軍日本53,660人、德國35,369人、韓國26,045人、阿富汗14,000人、伊拉克5,200人、義大利12,100人、英國8,400人。如此巨大之駐軍耗費不少政府預算，2018年，美國海外軍事人員的人事費用約美元193億。海外基地費用約900億。美國之形象在這些基地不盡相同，有些基地如琉球，人民堅決反對美軍駐紮，美軍與當地住民關係緊張。

從歷史上看，這些基地都成了雙方最敏感之問題，就某種層面以觀，駐在國並不十分歡迎這些外來軍人，然而美方仍非常在意此類基地之存在，這一難解之問題，只好由時間解決。歷史上美國出兵海外多次。有些合法，有些逕自出兵，不甩任何條文章法。作違法的事總是容易而簡單的。這些「不宣而戰」的事有百多件之多，除非沒有法源，美國會繼繼出兵。

美國國會鑑於總統常不按章法派兵出征，非常不滿。在破除萬難之下，終於在1973年11月7日得到兩院同意，制訂了「戰爭權力決議案」。目的在限制總統利用其行政權，不經國會就出兵攻擊某一特定國家。

根據此法案，總統要派兵征戰海外，必須要符合下述三種情形：其一、經國會通過；其二、如未得國會同意，可視實際情況為之；其三、當國會及總統未能達到協議時，總統之權力將有所限制。有兩個例子，一為在1950年5月28日，北韓進軍南韓後，杜魯門總統即出兵協助南韓。九名大法官有六名反對出兵後，杜魯門聲稱，「……總統有權在緊急狀況時，採取手段應付緊急國難」。

除依據國會兩黨之批准與遵循聯合國安理會之決議案，總統亦可合法地派兵遣將海外，這些案例繁多，僅舉較特殊者以為誌，供讀者參考。最近的一次是2003年非法出兵伊拉克，由於美國缺了這紙允許戰爭簽文而自陷絕境，主戰派國防部長侖斯斐（Ronald Rumsfeld）亦引咎辭職。其後果延至今日仍是一個大漏洞，美國遭受國際責難，久久不能平息。然而支持國際干涉主義者則認為「沒有制裁，外交就淪為聊天了」。

另一個爛攤子是1993年美國應聯合國要求派兵索馬利亞（Somalia），維持索國和平，結果在一場單獨出兵，未知會駐在索國的盟軍巴基斯坦的戰爭中，慘遭索國叛軍一陣亂槍擊落數架黑鷹直昇機而落敗，美軍陣亡不到30人，落荒而逃。換句話，此一遠征軍私行返美，在國際上尚無先例，也可見美國之承諾，有些是空談的。

另有一例是1983年入侵格瑞那達（Grenada）島國，在「東加勒比海組織」首肯下，華府進軍此一小國，理由是護僑，實際原因是格國就任總理左傾，美國必欲除之。

另一次較不尋常的是在1989年12月入侵巴拿馬，理由是因時任總統之諾瑞加（Manuel A. Noriega）有販毒嫌疑，經過一週圍困，諾瑞加在教廷駐巴拿馬大使館外被逮，送美國受審，後在美囚禁20年。

這些例子說明，美國亦可囚禁其它國家領袖。美國可用「民主、人權、人道」等口號對他國內政進行干涉，也可採不干涉主義，究竟用何種方式則由華府決定，也就是在維護美國利益時，是否派兵海外，由華府作最終決定。

綜上所述，可知在冷戰期間及後冷戰之初期，美國對出兵海外有四大要件：其一為快速戰；其二，使用最新型武器，除了加快成效外，亦可一試此類武器之可靠性；其三是少犧牲；其四是符合美國利益。

美國式霸權有二基因，其一是「單極外交」，其實這也是超強該作之事，凡事操之在超強，絕不給老二任何機會。在不同國際環境下，有時可用「孤立主義」，有時可用「多元主義」，何時選何方式，可以完全作主，在國際社會中絕對是主動。名外交學者米德（Walter Mead）即作如是論。

美國亦可推動「外交多元化」，這是第二個原因。時機有利，利用聯合方式與某一特定國家或某一特定集團鬥爭。在人多勢眾下爭取外交主動，就可保障己方之有利地位。這些有利地位，均可保障美國公司在海外之利益。所以保護美僑地位就是維護美國地位。也就是將國家利益及人民利益結合一體。然而這種看似一個完美的綜合體，也有其後遺症。

後遺症就是強大選舉後得勝一方就會從「民主人士」變成「類反民主人士」。也就是「勝者全拿」的得勝方式，這種贏者全拿的「美式民主」最後造成了一個巨大無比之變態的「多數暴力」。

「多數暴力」是民主主義之附加物，選舉過後，勝者常不管輸者感覺，這是輕度之「多數暴力」，麻煩的是重度之「多數暴力」。這就形成另一種殘酷屠殺民主之劊子手，美國式民主的走向正有這種跡象，在理性喪失後，剩下的就是報仇及懲罰。雙方如各走極端，那就是分裂的萌芽。那時人們得不到既得權益，也得不到保護。美國民主的唯一方式就是「美式民主」。

「美國信念」是美國精神之立足點，其源頭是和平與民主，然而這來自基督教精神之「美國信念」在9．11事變後遇到強烈之挑戰，將美國人之生活一變而為生命上的爭鬥。而美國的反恐大業就與其霸權理念合而為一，成為現代美國精神信念之基石。也就是說，美國堅信他們的理念受到其他民族之挑戰，美國人特有之「天賦使命」亦受到挑戰。

美國霸權理論早年就成為國際政治學重要課題。最具代表性的是芝加哥學派摩根索（Hans Morgenthau）。他堅信有實力就有權力，而權力就可決定一切，就會得到國家利益，能維持國家價值。另一位是杭廷頓（Samuel Huntington），身為自由主義者，卻曾出書表明自由派分子不善政事。這本書的書名即《士兵與國家》（The Soldier and the State）。杭氏於1993在《外交事務》季刊刊登《文明衝突嗎？》一文，三年後出版《文明的衝突和世界秩序之重要》一書。最重的一點是回教與中國文化，以及基督教的衝突說法。他這個理論，是建立在不同文明必將引起衝突的「文明決定論」基礎上。他最後的警語：「國家利益來自對國家的認同」，他是一位掛著自由派的「現實主義者」。

以後之名人季辛吉等多對國際政治時有看法。某些號稱自由派學者，雖非現實主義者，談到國際政治時亦不得不當一名現實主義者。時至今日，川普當政後，各家學說漸趨統一，多半走向現實主義。古往今來不少美國政治家掛著自由主義招牌，卻作著現實主義工作。如威爾遜、羅斯福、卡特等。

一個治國者在國際問題上必須拿自由主義者當招牌，以現實主義者之心態來謀求本國之利益。換句話說，這自由與現實之心證是可交換的。單一的神是不可能為國家帶來利益。維持美國霸權就必須作到下述幾個要項。

第一、對他國採取權力平衡政策。第二、美國之「軟實力」冠天下。第三、堅強軍力，備而不用。第四、聯絡與國，成立利己之國際聯盟。打群架靠人多，與國者無害。第五、極力扮演「國際新秩序」操盤手，不再扮演「孤獨警長」了。

在時代演變下，各國自主性漸漸提高，美國之策略也要與時俱進。換句話說，美國在國際社會中扮演的角色，如果是以自我本位主義為主，其行事必將困難重重，也會影響美國在當代世界秩序之地位。然而美國人並未稍減其扮演「世界警察」及「世界法官」之企圖心。未來的美國領導者均有此「雄心」，不會忘卻他們實踐世界霸主之任務及使命。◆