為了避免陷入「貿易戰之風眼」

過去兩年來，為因應川普政府掀起的貿易戰，中、美針對彼此間的貿易摩擦進行13輪談判，並於去（2019）年10月中旬達成首階段貿易協議基本方向的共識，但是在貿易協議文本的磋商，原本期望於11月中旬在智利首都聖地牙哥舉行的「亞太經合組織」（APEC）峰會期間，在「川習」會中正式簽署，後因智利政局動盪，APEC峰會取消，而中、美在貿易戰的內涵和立場仍意見分歧，以致遲遲未能有初步的預期成果。惟12月14日卻出現了突破性發展，雙方終於就第一階段經貿協議文本「原則上達成」一致意見，在降低關稅和增加產品進口方面獲致初步結果，並將在今（2020）年1月初簽署協議，隨後將儘速進行第二階段的協商，但由目前獲知的相關訊息顯示，此一首階段經貿協議基本上仍限於美國降低中國產品進口關稅，而中國承諾增加美國包括農產品在內的相關產品進口，經貿協議只是雙方在考量彼此利害輕重中取捨的妥協結果，並未涉及產業政策和技術發展等中國所堅持的核心議題，加上川普政府在對中國經貿磋商過程中一再反覆，兩國間的經貿摩擦不僅將是長期存在的問題，而首階段經貿協議的執行成效仍面臨相當的考驗。

一、中美經貿摩擦難以緩解的核心議題

長期以來，在中美經貿關係迅速發展過程中，兩國間便因諸多涉及彼此或國際政經問題的不同立場而紛爭不斷。其中包括人權、國際恐怖主義、全球暖化、南海主權、台灣問題等，近來川普政府制定《香港人權與民主法案》，更試圖藉香港問題作為抵制中國的籌碼。在經貿領域除了眾所周知的貿易不平衡、市場經濟地位的確立、知識產權保護、高科技技術轉移等問題，進入21世紀後，隨著美國貿易保護主義抬頭，美國的貿易救濟措施形式層出不窮，若干新領域已成兩國經貿爭執的熱點，嚴重影響兩國間經貿關係的發展。

一個值得注意的問題是，美國在對中國的經貿政策經常夾雜著政治因素。過去，將是否授予中國最惠國待遇與人權問題掛鉤，在人權問題執意施壓，試圖迫使中國放棄社會主義制度而納入西方世界體系之中。另外，從當前國際政經格局的視角看，儘管中美兩國在包括朝鮮與伊朗核武、反恐問題，以及近年來有關全球氣候暖化等國際安全戰略問題存有歧見，惟這些問題必須中美合作才能維持國際政經局勢的穩定，美國是無法與中國脫鉤的。

這三年多來，川普政府退出TPP、TTIP、TISA、巴黎協定、聯合國教科文組織，並與墨西哥、加拿大重新簽訂美墨加貿易協定（USMCA），與日本達成自由貿易區協議，此一單邊主義明顯對美國行之多年，並獲得重大利益的自由貿易體系的根本規則帶來衝擊，也正面臨嚴峻的考驗。但一個無可爭論的事實，便是川普政府的舉措正給中國機會填補並逐漸推進區域經濟整合，積極參與全球經濟金融治理，在國際政經舞台扮演更重要角色。

最明顯的例子是延續2018年12月阿根廷G20峰會做法，2019年6月大阪G20峰會有關氣候變化議題的簽署，形成兩個部分。第一部分為19個與會國的聯合聲明，承諾各國實施《巴黎協定》，並會為此向發展中國家提供財政補助，另一部分則為美國的聲明，重申退出此協定。

中美兩國存在的經貿摩擦領域極廣，進而導致兩國經貿磋商無法達致基本共識，主要係川普政府在協商中要求中國必須採取所謂「結構性改革」，這些議題包括知識產權保護、強迫企業技術轉移、補貼國有企業、市場准入、滙率操縱、落實執行機制等問題，這些議題有些是中國正推行中的改革，但仍未見成效，有些是有關國家與企業間關係，涉及中國現行政經體制和機制改革深層問題，中國不可能退讓，以致經貿磋商經常陷於僵局。

二、經貿協議研擬過程、內涵和特點

由於中美兩國經貿關係存在的結構性矛盾難以化解，而川普政府更試圖將貿易戰延伸至科技戰，進而試圖擴展至金融領域，以抑制中國經濟發展及其對世界經濟的影響力，但從2018年5月開始的第一輪經貿磋商以來，對中國出口產品課徵高關稅和擴展美國對中國出口的相關議題，便成經貿磋商的重點。

以去年10月10-11日在華盛頓舉行的第13輪中美貿易磋商為例，此次談判中，雙方在農業、知識產權保護、滙率、金融服務、擴大貿易合作、技術轉讓、爭端解決等方面獲得「實質進展」。具體成果方面則有：1.中國將於未來兩年每年進口400-500億美元的美國農產品。2.對2,500億美元中國商品的關稅，原定10月15日由25%提高到30%，美國暫緩。3.中國繼續開放市場予美國金融機構等。4.就中國外滙市場的透明度和自由度達成協議。至於美方關切的知識產權保護、技術轉移、企業補貼等議題都没有實質進展。

第13輪經貿磋商後，中美隨即展開第一階段協議文本的擬議。12月13日雙方分別宣佈就第一階段經貿協議達成一致。協議文本包括序言、知識產權、技術轉讓、食品和農產品、金融服務、滙率和透明度、擴大貿易、雙邊評估和爭端解決、最終條款九個章節。此一文本經法律審核和相關程序後，預定可於今年1月正式簽署協議。

中國商務部和美國貿易代表辦公室（USTR）透露的部分協議內容及經貿協商中所獲取的基本共識，第一階段協議所獲具體成果有：

1.削減和撤銷關稅方面：美國將降低對部分中國進口品的關稅，暫停原定12月15日對中國約1,650億美元產品加徵15%關稅，但仍維持對約2,500億美元進口商品徵收25%關稅，另外1,200億美元商品的加徵關稅稅率則從15%減至7.5%。此外，美方承諾將分階段取消對中國產品加徵關稅，實現加徵關稅由升到降的轉變。

2.在擴大採購美國產品方面：中國同意在未來兩年增加採購至少2,000億美元美國產品及服務，涉及製造業、農業、能源及服務業。其中在美國農產品採購上，中國承諾將在未來兩年增購合共320億美元農產品，每年農產品採購量提升至400億美元，並儘量提高至500億美元。

3.在知識產權和強制技術轉移方面：美國USTR宣稱中美兩國已達成一項歷史性且可執行的協議，要求中國的經濟和貿易體制進行結構性改革和其他變革，包括知識產權、技術轉讓、農業、金融服務以及貨幣和外滙等領域；中國商務部則表示，中美就加強知識產權保護領域達成多方面共識，包括商業秘密保護、藥品相關的知識產權問題、專利有效期延長、地理標誌、打擊電子商務平台上存在的盜版和假冒產品的生產和出口、打擊商標惡意註冊，以及加強知識產權司法執行和程序。

三、中美的立場及將面臨的問題

美國針對中國掀起貿易戰，固然有兩國缺乏「互信」，以及川普政府對近年來中國快速崛起對美國帶來威脅的「疑慮」，但兩年來的貿易磋商之所以無法達致基本共識，則有兩國體制和機制差異及經濟發展階段不同的因素。

綜觀首階段貿易協議，除美國撤銷或削減對中國產品的關稅稅率，中國承諾增購美國400-500億美元農產品一項有較實質的內容外，其餘如專利產權保障、知識產權保障、技術轉移、企業補貼限制、開放金融業等，幾乎只有框架式概念，缺乏具體內容和方案。以近來受到高度關注的有關滙率透明度機制問題，中方承諾不靠貶值人民幣來提升競爭力，美方也拒絕承諾會把中國從滙率操縱國名單移除，顯現出雙方缺乏「互信」，而結構性矛盾也未能有所突破。在協議中，中國對許多項目多為模糊承諾，未給予具體和明確的解決方案。

基本上，首階段經貿協議只是「局部性協議」，與川普期望的「全面性協議」仍有相當的落差，相關的深層次議題將寄望於往後第二、三，甚至更多階段的談判。

儘管中國在對美經貿談判的策略似乎要將談判延至今年美國大選之後，但川普強調：「我們將立即展開第二階段協議談判，而不是等到2020年大選之後」。首階段經貿協議雖設有執行機制，不過，美國貿易代表萊海澤（Robert Lighthizer）表示，若中方不再信守承諾，美國將採取相應行動，而協議能否成功，取決於中國官員的做法，並稱此協議是兩國非常不同的系統嘗試合作的第一步，以令雙方都可得益。對此，中國方面的表述明顯有別。中國財政部副部長廖岷表示，第二階段的磋商「將取決於第一階段協議落實情況，當務之急是把這份協議簽下來、落實好、發揮協議的三個作用，一是促進雙邊經貿合作，二是增進中美兩國和全球人民的福祉，三是穩定全球市場的預期。有關後續磋商什麼時候開始，什麼時候進行，目前都有待雙方工作層繼續商量」。

貿易戰發生以來，北京為反制美國加徵關稅，亦多次對美國進口商品加徵5-25%不等的懲罰關稅，涉及商品總值超過1,100億美元，課徵關稅商品類包括粟米、小麥、汽車、汽車零件、原油等。中國關稅稅則委員會公告，自去年12月15日起，加徵關稅的美國部分進口商品，暫不徵收10%或5%關稅，對原產於美國的汽車零部件暫停加徵關稅；此外，其他對美加徵的關稅繼續按規定執行，對美加徵關稅商品排除工作繼續展開。

四、首階段經貿協議的經濟影響和展望

首階段貿易協議的簽署對中美和世界經濟將造成何種影響？首先，對世界經濟而言，協議的達成降低了中美全面脫鉤風險，避免貿易摩擦進一步升級，可緩解過去一年多來全球因中美貿易戰而持續的緊張。從積極面向看，中美經貿合作、有效管控和化解分歧，符合兩國利益，促進中美經濟穩定發展。在世界經濟下行壓力加劇之下，兩大經濟體達成階段性經貿協議，有助增強全球信心，有助提振經濟景氣。

第二、構建「開放型經濟新體制」是當今中國對外經貿發展策略的主軸，其中金融領域是對外開放的重點，更是中國經濟金融與國際接軌的重要舉措。去年中國除制訂《外商投資法》、發佈外資准入負面清單、新設六個自由貿易試驗區新片區外，幾乎是在首階段經貿協議磋商的同時，中國修訂相關法令，取消對外資金融機構經營年限、股比、規範等限制，或許正如中國商務部指出的，協議總體上符合中國深化改革的大方向，以及自身推動經濟高質量發展的內在需求。協議相關內容的落實，將有助於強化知識產權保護、改善營商環境、擴大市場准入，更好維護海內外企業的合法權益。

第三、近年來中國正面臨經濟下行的壓力，如何穩定經濟增長是當前主要經濟工作。過去兩年中美貿易戰使中國外部環境嚴重惡化，出口、經濟增長、滙率及金融市場都承受了巨大壓力。去年12月中央經濟工作會議，提出「穩增長＋穩槓桿＋穩市場＋穩預期」的宏觀調控組合政策，在此一形勢下，首階段經貿協議的達成，將使這新的一年不用在貿易戰陰霾下開局，短期間贏得穩定的外部發展環境，減緩外部經濟對中國經濟，特別是出口和資本市場的衝擊，有助於經濟的穩定。

儘管首階段經貿協議的達成對世界經濟將產生積極的效果，但一些具挑戰性及敏感性的議題，如美國對華為的禁令並未包括在中美首階段協議內。在缺乏大規模的電子產品及軟件訂單下，中國增加進口的目標可能會受到嚴重影響。此外，在去年10月第13輪貿易談判前，美國商務部將28個中國企業和政府機構列入「貿易黑名單」，加上在美國主導下，中美科技戰在現時諸多國家持續，美國、澳洲和紐西蘭均已全面禁止華為的5G設備，英國則容許華為供應天線等非核心網絡組件，加拿大未有決定。法國先前則表明，不會跟隨美國封殺華為，但會審查所有設備製造商，確保不會存在任何潛在安全威脅。最近更關切中國四家半導體公司－－紫光集團、中芯國際、華虹半導體和長電科技接受中國政府支持和介入的問題。

中美達成貿易協議是為減少貿易動盪的機會，避免陷入「貿易戰風眼」，彼此讓步和妥協的結果，但由於具挑戰性和敏感性議題尚未納入協議中，以致在美國總統大選前，貿易戰「停火期」協議是否能順利執行仍存在相當風險，兩國間的經貿爭論，今年將不可能平息，而可預見的是在美國大選後貿易戰和科技戰仍將是兩國爭議的主要熱點。◆