美國海岸防衛艦開進了台灣海峽

近年來美國海岸防衛隊出現在西太平洋海域的機會增加，對於台灣而言，特別是2019年3月24日美國軍方發布消息指出，美軍驅逐艦柯蒂斯韋伯號及海岸防衛隊巡邏艦伯瑟夫號由南向北穿過台灣海峽，這是美軍穿越台海執行其所謂自由航行行動任務以來，首次有美國海岸防衛隊船艦共同出現，美國此一行動自然引起注意，不免讓人揣測其西太平洋海軍活動策略是否出現變化。

2019年4月下旬，美國海軍作戰部長約翰．理查森（John Richardson）接受英國《金融時報》訪問時表示，他在同年1月曾對中國海軍司令員沈金龍說，華府對待中國海警或漁船海上民兵的方式，將不會與對待中國海軍有所不同，因為這些海警與海上民兵已被北京用於擴大軍事企圖，他們正被用來推進北京在軍事方面的野心。美國認為中國利用海警、漁船打前鋒等方式經略南海，讓周邊國家投鼠忌器。美國為此示警，將比照對待中國海軍的方式，對付中方海警與漁船的挑釁行為，以遏制北京在南海咄咄逼人之舉動。

美國此種憂心早就顯現，2016年9月美國華府智庫「戰略與國際問題研究中心」（CSIS）發表的一份報告即顯示，中國海警在南海地區越來越頻繁的行動，對該地區的穩定構成風險。該報告對2010年以來南海海域內發生的45起主要衝突事件進行分析後發現，這些糾紛和衝突中，68%與中國海警及其前身機構有關。該報告指出，2013年成立的中國海警已成長為世界上最大的海警隊伍，這支隊伍在組建之初就被很多媒體稱為中國的「第二海軍」。中國已明確表示，海警力量將在南海和東海擔負更多的巡邏任務。據美國海軍情報機構統計，中國海警目前至少擁有205艘海警船，其中超過千噸級以上的執法船至少有95艘，這一規模遠遠超出西太平洋地區的其它國家，甚至包括日本。此外，中國的「海上民兵」也是另一個被美國高度關切的發展，美國海軍戰爭學院教授艾立信（Andrew Erickson）在國會作證時指出，海上民兵實際上已與海軍和海警並列為中國三支海上主要力量。艾立信指出，這些力量是國家組織、國家發展和國家控制的力量，並且是在軍隊的統一指揮體系中。

2017年美國國防部《中國軍事與安全發展報告》指出，中國用海上民兵執法海上，試圖以不引發衝突門檻的方式實現國家利益最大化。2018年的同系列報告進一步指出，中國海上民兵在強制執法行動中發揮重要作用，目的是實現中國的政治目標，但不致引發武裝衝突。

2019年的同系列報告中陳述，中國的海軍、海警和海上民兵協調合作，其中海上民兵是一支可供動員的平民武裝預備役部隊，由城鎮、村莊、城市街道和企業進行組織，其組成和任務差異很大。在南海，海上民兵在強制活動中發揮重要作用，無需戰鬥即可實現中國的政治目標。多年來，海上民兵在一系列軍事行動和強制事件中發揮重要作用。這些大量的海上民兵與其船隻受過訓練，並協助中共海軍執行諸如保護海事索賠、監視和偵察、漁業保護、後勤支援及搜救等任務。中國政府資助各地方和省級商業組織營運民兵船隻，在其正常民用商業活動之外臨時執行「官方的」任務。

因此，為了因應中國在利用海上民兵等灰色地帶戰略以達到挑戰美國強權地位的目的，美方的做法之一是派遣非軍事力量或是海上執法力量參與海軍所執行的任務，亦即使用美國海岸防衛隊。本文前所述及2019年3月下旬，美軍艦柯蒂斯韋伯號與海岸防衛隊巡邏艦伯瑟夫號穿過台灣海峽之行動即是一例。這是對中國灰色地帶戰略的反制，但在對外宣傳上美國保持低調，僅表示伯瑟夫號在東海海域係執行聯合國安理會決議，對輸往北韓的煤礦、燃料與貨物進行海上攔截。伯瑟夫號後於5月14日和兩艘菲律賓海岸防衛隊艦艇，在海上接受「海上安全」和「執法能力」方面的聯合訓練。美菲經常舉行聯合軍事演習，但是很少有海岸防衛隊的參與，這次美菲海岸防衛隊的聯合訓練代表美國向北京傳達的訊息，亦即美國在亞太地區的存在會有多重層次，不僅僅是軍事層面而已，還存在執法力量的可能。

此外，2019年10月上旬美國海岸防衛隊巡邏艦斯特拉頓號（Stratton）在黃海執行聯合國安全理事會的一項巡邏任務，目的在打擊北韓逃避制裁的海上活動。當時斯特拉頓號在黃海海域受到中國海警船2901艦的監視，不過兩船的排水量有顯著差別，斯特拉頓號是4,500噸，2901艦的滿載排水量卻達到1.2萬噸。在黃海巡邏後，斯特拉頓號前往菲律賓巴拉望島的公主港與日本和菲律賓兩國艦船會合，10月14日開始在南海海域進行為期一週的「齊心協力2019」海事安全聯合演習，這也是日本海上自衛隊首次參加。

中國近年來加強利用海上民兵力量在周邊海域伸張主權，並以海警船作為海上民兵的後盾，加深了美國對中國有意在傳統戰爭模式之外的灰色地帶挑戰地區安全格局的擔憂。

2019年下半年，美國海岸防衛隊司令舒爾茨（Karl Schultz）多次表達要在西太平洋部屬海岸防衛隊的態度。如7月23日他接受記者訪問時說，海岸防衛隊會持續在東海和南海海域增進安全和自由航行，也會在夥伴國家層級上展現海岸防衛隊的影響力，他批評中國將原屬執法性質的海警指揮納入武警體系的做法，認為這與以規則為秩序基礎的原則有所違背。舒爾茨表示美國海岸防衛隊的角色不是替換或重複國防部的軍力，而是運用其獨特的權力和能力來補充國防部的不足。

此外，2019年10月22日的媒體報導，舒爾茨強烈批評中國「言行不一」，一方面與東協國家討論南海行為準則，另一方面又積極造島，並在島上進行軍事建設，因此身為美國政府反應的一部分，海岸防衛隊將會持續促進亞太地區的自由與開放。舒爾茨也表示，未來計劃增加在西太平洋地區的兵力部署，可能會代替美國海軍執行「自由航行行動」，也會聯合在亞太地區的盟友，強化盟友間的軍力建設，建立一個區域性質的合作架構。

美國的反應還包括了設備的援助，如美國前總統歐巴馬於2015年年底宣布提供一艘海岸防衛隊快艇與一艘研究船給菲律賓，作為美國增援東南亞海軍計劃一環。他說，美國將在兩年內為區域內夥伴提供25,000萬美元的援助，以提升他們的海岸防衛能力，希望能在2016年再提供14,000萬美元協助東南亞國家處理海事安全事務。

2017年5月美國海岸防衛隊向越南移交了退役的漢密爾頓級巡防艦摩根索號（Morgenthau），2019年美國海岸防衛隊司令舒爾茨宣布將提供越南關於摩根索號的維修支援。2019年11月21日美國國防部長埃斯柏（Mark Esper）承諾再度提供越南另一艘漢密爾頓級的巡防艦，協助強化越南在巡航與保障領海安全方面的能力。此外，美國在2019年3月還移交了六艘金屬鯊巡邏船給越南海岸防衛隊第三區。值得注意的是，該第三區所負責的海域包括南沙群島，這可說是美國強化了越南在南沙海域的海上活動軍力，間接涉入南海爭端。

由於美國認定中國透過海警與海上民兵執行其所謂的「灰色地帶戰略」，因而除了透過軍艦實施的「自由航行計劃」，近年還強化其海岸防衛隊在南海的任務，如與東南亞國家的海岸防衛隊共同演習，拉入日本的海上自衛隊與菲律賓聯合演習，向菲律賓和越南提供執法巡邏艦等，讓南海的海上衝突由傳統的軍事武力對抗擴大至執法力量的競爭。不過，值得玩味的是，美國這種作法的目的是在反制中國的灰色地帶戰略，但是美國卻也同樣操作起其所指稱的灰色地帶戰略。◆