中共「十四五規劃」決策思維和政策取向

今（2020）年10月26-28日召開的「十九屆五中全會」將審議通過「十四五規劃」建議，此一關係未來中國長期經濟發展方針政策的規劃，受到今年年初以來新冠肺炎全球爆發的嚴重影響，對長期以來扮演「世界工廠」隨後進化到「世界市場」，並處於諸多產業供應鏈核心地位的中國經濟自然構成相當的衝擊。為此，近來中國不僅致力於調整宏觀經濟政策，期能在疫情衝擊下儘快恢復經濟的正常運行，並在全球產業供應鏈重新調整，特別是美國川普政府對中國經濟的打壓和圍堵中，積極致力於為中國經濟謀求因應對策和發展途徑。基於此，中國「十四五規劃」經濟發展策略的走向及內涵，不僅關係到中國經濟和科技發展自主性的建設，並將對未來全球經濟的互動和佈局造成深遠的影響。

一個國家的經濟發展策略和短期宏觀調控政策，深受國家長期發展目標和規劃，以及短期內外在環境的影響。2008年國際金融危機的爆發，突顯中國經濟長期快速增長過程中存在諸多社會經濟問題，必須積極調整經濟發展策略，因應內外環境變遷所帶來的衝擊，以維繫中國社會經濟的可持續和健康發展。

就長期經濟發展規劃而論，深化改革和加快轉變經濟發展方式一直是中國經濟發展策略的主軸，同時伴隨著社會經濟的變遷，在具體政策上強調以人為本，注重全面協調可持續發展，注重保障和改善民生，提高經濟質量和效益，促進公平正義已成為政策的主要內涵。

2017年中共「十九大」報告揭示中國社會經濟發展的總體目標，要在2020年全面建成小康社會，到2035年基本實現社會主義現代化，並在此基礎上到本世紀中葉，把中國建成社會主義現代化強國。在具體的社會經濟發展策略和政策方面，將著力於「貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系」、「提高保障和改善民生水平，加強創新社會治理」、「加快生態文明體制改革、建設美麗中國」等重點任務。

同樣的政策取向也充分反映在歷次五年規劃的發展指標上。「十二五規劃」（2011-2015年）列出經濟發展、科技教育、資源環境、人民生活等四個面向的24項約束性和預期性發展指標。「十三五規劃」（2016-2020年）則分列經濟發展（4項）、創新驅動（4項）、民生福祉（7項）、資源環境（10項）等四個政策面向的25項指標，其中，農村貧困人口脫貧、城鎮棚戶區住房改造、耕地保有量（億畝）、單位國內生產毛額（GDP）能源消耗降低、非化石能源佔一次能源消費比重、二氧化碳排放降低、森林覆蓋率、空氣品質、地表水品質、主要污染排放總量減少等13項為必須嚴格達成的約束性指標，表明保障和改善民生，維護生態保育已是重中之重的社會經濟發展目標。

在宏觀調控政策方面，為緩解國際金融危機以來經濟增長下行趨勢，除2009年四萬億元人民幣擴大內需的舉措，在國際經濟景氣低迷，出口不振形勢下，中國也致力於調整投資、消費、出口等推動GDP三頭增長馬車的比重，近年來國內消費已逐漸成為推進GDP增長的主要力量。至於具體調控政策上，在「十三五規劃」《建議》揭示「創新、協調、綠色、開放、共享」五大發展理念下，供給側結構性改革「去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板（薄弱環節）」是宏觀經濟調控的主要面向。其實際措施則是減稅降費、簡政放權、扶持實體經濟、淘汰落後產能、加快農民工市民化、擴大有效需求、穩定房地產市場。

在全面深化改革和五大發展理念，以及「十九大」揭示的社會經濟發展政策方針下，「十三五規劃」順利推展並取得相當成果，但也面臨諸多新形勢帶來的問題必須克服。

2019年中國GDP總值99.1萬億元（人民幣），佔全球經濟比重達16%，對世界經濟增長的貢獻率達30%左右，預計「十三五」期末GDP總值將超過100萬億元。目前中國人均GDP突破一萬美元，中等收入群體規模持續擴大。國際收支基本平衡，外匯儲備保持在萬億美元以上。

2019年中國社會消費零售總額達41.2萬億元，成為世界第一大市場，最終消費支出對經濟增長的貢獻率保持在60%左右。與此同時，產業結構持續優化。製造業增加值多年位居世界首位，2019年規模以上高技術產業增加值佔比為14.4%，服務業增加值佔GDP比重達53.9%，比2015年提高3.4個百分點，信息傳輸、軟體和信息技術服務業等新興服務業近四年年均增速高達19.4%，成為推動服務業持續增長的新動能。

在城鄉和區域經濟協調上，2019年年底，中國城鎮常住人口佔總人口比重首次超過60%，工業化、城鎮化取得重要進展。在脫貧政策工作上，2016-2019年超過5,000萬農村貧困人口脫貧，全大陸建檔立卡貧困戶人均純收入由2015年的3,416元增加到2019年的9,808元，年均增幅30.2%。至於生態環境保護方面，2019年單位GDP能耗比2015年下降13.2%，全大陸337個地級以上城市空氣質量優良天數比例為82%。

對外開放方面，進出口貿易、吸引外商投資和對外投資均有明顯增長，同時積極推進建設面向全球的自由貿易區網絡，累計與25個國家和地區簽署17個自貿協定，推動RCEP整體結束談判，推進中日韓自貿區、中歐協定談判。

在這些政策措施推動下，截至2019年「十三五規劃」列出的25項發展指標，除研發經費投入強度、全員勞動生產率、科技進步貢獻率、服務業增值比重、非化石能源佔一次能源消費比重外，其他指標均已超前完成。

由於新冠肺炎疫情衝擊，導致全球經濟的萎縮。世界銀行的預測，今年全球經濟將整體收縮5.2%，而中國GDP仍將增長1.6%。另根據國家統計局的資料顯示，今年第三季中國GDP的增長率已由前兩季的負6.8%和正3.2%，回升到正4.9%，顯然中國經濟已呈現Ｖ型反彈。儘管如此，目前全球疫情仍在擴散蔓延，主要經濟體衰退遠超出預期，外部需求大幅萎縮，一些國家保護主義和單邊主義盛行，不利於中國對外經貿關係的拓展，而內部環境如何激發市場動能和活力，並建立較完整的產業鏈供應體系，則是必須面對的緊迫課題。

經濟發展策略和宏觀調控政策有其延續性，但也必須針對隨時發生的內外在形勢提出因應對策。新冠肺炎疫情的衝擊不只在需求面，更涉及全球供給面的產業供應鏈問題，以致中國在因應此一突發變局，便非過往金融和經濟風暴以擴大內需加以因應所能比擬，這更涉及長期以來中國已成為全球供應鏈核心而必須加以調整，涉及國家經濟安全的嚴肅問題。

為應對此一形勢的發展，今年7月21日習近平在中南海的「私營企業家座談會」上表示，中國必須轉變為「以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局」。

此一政策概念提出後引發中國是否會回復到閉關鎖國的疑慮，特別是今年9月習近平考察東北時表示，國際上「先進技術、關鍵技術愈來愈難以獲得，單邊主義、貿易保護主義上升，逼著我們走自力更生的道路，這不是壞事，中國最終還是要靠自己」。10月12日習近平到潮州進行訪問，在瞭解企業核心技術自主性問題後表示，「我們現在遇到了百年未有的大變局，這種情況下我們要走自力更生的道路,就是自主創新的自力更生」。

顯然目前中國提出的「雙循環」發展策略，不同於1970年代中國的閉鎖經濟體制，也有異於僅以擴大內需來刺激景氣的經濟調控政策。內循環主要是必須體現國內經濟發展，目標是透過更快速的科技進步、消費提升、新型城鎮化、供應鏈提升等，以期能挖掘中國的經濟潛力和動能。至於外循環則是要求中國必須與世界各國和國際社會建立經貿、科技關係來推進中國經濟增長。

事實上，40餘年改革開放政策的推展帶來中國經濟的快速增長，並使中國經濟逐步與國際經濟體系相融合，但是作為全球第二大經濟體的中國，其經濟和金融體制仍不符國際規範，以致對外開放，特別是金融領域和相關服務業的開放，便是中國「構建開放型經濟新體制」對外經貿發展策略的主要政策內涵。

10月11日國務院印發《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案》（2020-2025年），賦予深圳在重點領域和關鍵環節改革上更多自主權，包括資本市場等要素市場化配置先行先試，以支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放，而《人民日報》更陸續發表社論《樹立新時代改革開放新標杆》、《在更高起點上推進改革開放》，明示高水平的改革開放是今後中國經貿發展策略的主要內涵。

為緩解肺炎疫情對經濟的衝擊，中國推出二項極值得關注的措施。其一、在傳統基礎建設外，推行「新基建」建設方案；其二、積極確保產業供應鏈穩定，以維繫經濟正常運行。這兩方面的建設和佈局有助於培育經濟增長動源，更有利於中國科技發展的自主性。

新基建是支撐數字經濟、數字社會治理的各種基礎設施。數字經濟作為一種新經濟型態，已成為轉型升級的重要驅動力。截至2019年底，中國數字經濟增加值達35.8萬億元（人民幣），已居世界第二位，正在成為中國經濟的助推器。數字經濟在支付、電商、音頻、視頻、便民服務等領域不斷深入到人們的日常生活中。「新基建」概念中的5G、電計算、AI、大數據、工業物聯網等數字技術能夠為各種行業提供新的生產力、生產方式和生產關係。處在產業鏈上不同位置的企業和機構職能不同、作用不同，工作的方式也不同，這也是各種不同行業轉型得以推進的核心動力。

今年在宏觀經濟調控「六穩」（穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期）工作下，強調「六保」（保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉）任務，其中，保產業鏈供應鏈穩定是要求應樹立安全發展理念，維護產業鏈、供應鏈安全，亦即保障產業的暢通運轉。從縱向看，要保障生產、分配、流通、消費等各環節暢通；從橫向看，要保障產業間、地區間、供給和需求間的暢通，但是長遠的目標，則是要提升中國產業鏈供應鏈現代化水平，大力推動科技創新，加快關鍵核心技術的發展，打造中國經濟和科技發展的新優勢。

新冠疫情使很多企業生產活動遭到沉重打擊，不少國家的內顧傾向可能增強，對產業安全性和穩定性的要求提升。主要在於國際分工的專業化和細緻化，導致部分產業鏈過於集中在某個國家或地區，造成全球產業鏈相對的脆弱。一旦遭遇國際經濟金融風暴或如同此次突發性新冠疫情的衝擊，將導致全球產業鏈供應鏈面臨嚴重的「斷鏈」風險。此次新冠疫情後，不少國家可能出於分散風險、強化關鍵戰略產業的供應安全等考量，紛紛採取加快產業回流的佈局，甚至藉此鼓吹「脫鉤」的聲浪。

儘管經過數十年發展，全球供應鏈已具備較大黏性，無論是要形成新的或脫離已成型的供應鏈都需很長時間，不容易迅速改變，但是這種可能的發展趨勢，對於已是諸多產業供應鏈核心的中國而言，自然構成某種程度的壓力。除此之外，這些年來，中國雖在信息裝備和技術、航空航天科技等領域取得相當的成就，不少領域實現與先進國家並行甚至超前的局面，但是在基礎科學、芯片技術等領域還面臨發展的瓶頸，尤其在單邊主義、貿易保護主義逐漸高漲的背景下，國際上先進技術、關鍵技術越來越難以獲得，這是中國必須克服的問題。

在10月11日中央賦予深圳更多改革自主權試點實施方案，並期盼能「更好發揮經濟特區輻射帶動作用」之後，中央政治局會議審議「成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要」，旋即把成渝地區雙城經濟提升為重大國家戰略，與長三角、粵港澳大灣區、京津冀協同發展並排，並認為「推動成渝地區雙城經濟圈建設，有利於形成優勢互補、高質量發展的區域經濟佈局」，而核心政策意涵正是將「有利於拓展市場空間、優化和穩定產業鏈供應鏈，是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的一項重大舉措」。很顯然的，這是對應川普政府打壓和圍堵中國，以及全球產業鏈供應鏈調整趨勢的因應對策。◆