建設社會主義現代化國家的綱領性文件

今（2021）年3月5-11日，中共十三屆全國人大四次會議審議通過的「十四五」規劃和2035年遠景目標綱要（簡稱「綱要」），是指導今後5年及15年國民經濟和社會發展的藍圖，同時也是促進經濟和產業體系完善，開啟中國全面建設社會主義現代化國家的綱領性文件。其主要戰略規劃、具體措施和工作重點，反映出中國在應對現時國內外形勢的策略，是為建設和完善國家經濟、產業和科技體系的政策方向和建設方案，對中國長期經濟和科技發展具有深遠的意涵。作為「十四五」規劃起始第一年的2021年，這些發展目標和發展方向也顯現在李克強提出的「政府工作報告」中，究竟其社會經濟發展目標為何？宏觀經濟調控目標走向和政策意涵為何？其執行將面臨那些問題？這些都是極值得關注的重要課題。

經濟改革和對外開放政策的推展，固然為中國帶來經濟的快速增長，但在此一發展過程中，由於內外在環境發生廣泛而深刻的變化，對社會經濟帶來相當的衝擊，中國必須採取因應措施，這些都反映在歷次的五年規劃中。

「十一五」規劃（2006-2010年）是中共提出科學發展觀後編制的，科學發展觀成為經濟發展的主軸，具體包括建設環境友好型社會和節約型社會，提高自主創新能力，主體功能區戰略，把城市群作為城鎮化的主體型態。

「十二五」規劃（2011-2015年）是在國際金融危機爆發後編制的，主要方向便是要應對金融危機帶來的風險和挑戰，防止經濟大起大落，把擴大內需放在重要位置，以加快轉變經濟發展方式為經濟工作的核心。

2008年國際金融危機對中國經濟造成鉅大衝擊，中國必須調整經濟發展策略，加快經濟發展方式轉變，才能維繫大陸經濟的穩定增長。2009-2010年中國採取四萬億人民幣擴大內需。為因應經濟下行趨勢，2014年提出中國經濟「新常態」概念，2015年提出「供給側結構性改革」（去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板）（改善薄弱環節）的宏觀經濟調控政策；2015年10月「十八屆五中全會」提出「創新、協調、綠色、開放、共享」五大發展理念。這些發展目標和政策措施都會反映在後續的五年經濟規劃中。

在此一政策背景下，在中共十八大後制定的「十三五」規劃（2016-2020年）的發展主軸便是強調「創新、協調、綠色、開放、共享」的新發展理念，宏觀經濟調控政策則以供給側結構性改革為主線的經濟格局。

2018-2019年美中貿易戰及2020年新冠肺炎疫情的突然爆發，蔓延全球，導致貿易受阻，經濟衰微，甚至引發全球產業鏈斷鏈危機，對世界經濟造成鉅大衝擊，各國均積極調整經濟發展策略，進而掀起「去中心化」的聲浪。對中國而言，美中貿易戰突顯了產業和科技核心技術落後西方先進國家，並因而受制於人的體制缺失。為緩解經濟下行壓力，因應產業科技發展落後的問題，2020年中國提出「逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」。當年12月16-18日召開的中央經濟工作會議，便提出包括強化戰略科技力量，增強產業鏈供應鏈自主可控能力，堅持擴大內需在內的八項重點工作任務，將成為今後中國經濟發展戰略的主要內涵。

從這些內外在的環境看來，「十四五」規劃與上幾次規劃最大的不同在於：其一、「十四五」規劃是啟動中國全面建設社會主義現代化國家的第一個五年計劃，而此前的四個五年規劃，都是圍繞在全面建設小康社會展開的。目標不同，歷史方位也自然不一樣。其二、在時代背景上，目前世界正處於百年未有之大變局，美國對中國的全面打壓和遏制不會停息，中國必須積極面對和因應。

「十四五」規劃綱要共19篇、65章、192節，其中與上幾次五年規劃有所不同或特別強調的包括堅持創新驅動發展，全面塑造發展新優勢（第二篇）；加快發展現代產業體系，鞏固壯大實體經濟根基（第三篇）；形成強大國內市場，構建新發展格局（第四篇）；加快數字化（digital，台譯數位化）發展，建設數字中國（第五篇）；統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國（第十五篇）。

若以經濟社會發展指標加以比較，「十三五」規劃（2016-2020年）分列經濟發展（4項）、創新驅動（4項）、民生福祉（7項）、資源環境（10項）四個政策面向的25項指標，其中，農村貧困人口脫貧、城鎮棚戶住房改造、耕地保有量（億畝）、單位國內生產毛額（GDP）能源消耗降低、非化石能源佔一次能源消費比重、二氧化碳排放降低、森林覆蓋率、空氣品質、地表水品質、主要污染排放總量減少13項，為必須嚴格達成的約束性指標，表明保障和改善民生，維護生態保育是「十三五」規劃重中之重。

「十四五」規劃（2021-2025年）綱要則分列經濟發展（3項）、創新驅動（3項）、民生福祉（7項）、綠色生態（5項）、安全保障（2項）五個政策面向的20項指標，其中勞動年齡人口平均受教育年限（年）、單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低（%）、地級及以上城市空氣質量優良天數比率（%）、地表水達到或好於III類水體比例（%）、森林覆蓋率（%）、糧食綜合生產能力（億噸）、能源綜合生產能力（億噸標準煤）八項為必須嚴格達成的約束性指標，顯現出國民教育、綠色生態和安全保障是「十四五」規劃期間優先關注的議題。

「十三五」規劃期間國GDP設定的平均增長率為6.5%以上，但在「十四五」規劃中，並未明確提出GDP預期增長數值，即不設GDP具體量化目標，同時將指標值設定為年均增長「保持在合理區間、各年度視情況提出」。這種表述方式在五年規劃史上還是首次，亦即以定性表述取代定量表述。根據中國方面的估測，從現在到2035年要實現GDP翻番，未來15年年均GDP增速在4.5%左右。「十四五」規劃雖未設定具體經濟增長目標，但到2035年中國人均GDP總值達到中等發達國家水平的遠景目標是確定的。

「十四五」規劃期間不設定具體目標，主要是因為未來不確定和不穩定的因素很多，構建新發展格局，需要統籌發展和安全。今後的發展過程中，既要朝著目標走下去，又不規定硬性目標，讓發展進程有一定彈性空間。

十九屆五中全會通過有關「十四五」規劃「建議」，明確提出以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，明確提出把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，把擴大內需作為戰略基點，強調把新發展理念，把安全發展貫徹到發展各領域和全過程。

在創新驅動發展方面，「十四五」規劃綱要強調強化國家戰略科技力量、提升企業技術創新能力、激發人才創新活力、完善科技創新體制機制這四個面向。同時要具體發展新一代人工智能、量子信息、集成電路、腦科學與類腦研究、基因與生物技術、臨床醫學與健康、深空深地深海和極地探測共七項科技前沿領域，同時也將致力於戰略導向型、應用支撐型、前瞻引領型、民生改善型這四領域重大科技基礎設施。

在加快發展現代產業體系方面，強化實施製造強國戰略，發展壯大戰略新興產業，促進服務業繁榮發展，建設現代化基礎設施體系這四個面向。在具體發展領域上，則以高端新材料、重大技術裝備、智能製造與機器人技術、航空發動機及燃氣輪機、北斗產業化運用、新能源汽車和智能（網聯）汽車、高端醫療裝備和創新藥、農業機械裝備共八項製造業核心領域。同時將繼續推進交通強國建設工程、現代能源體系建設、國家水網骨幹三大建設工程。

在加快數字發展方面，強調打造數字經濟新優勢、加快數字社會建設步伐、提高數字政府建設水平、營造良好數字生態這四個面向。在具體發展領域上，則著重雲計算、大數據、物聯網、工業互聯網、區塊鏈、人工智能、虛擬現實和增強現實七個數字經濟重點產業，同時也將數字化應用到交通、智慧能源、智能製造、智慧農業及水利、智慧教育、智慧醫療、智慧文旅、智慧社區、智慧家庭、智慧政務等應用場景。據估計，到2025年，中國數字經濟核心產業增加值佔GDP比重將提高到10%。

「十四五」規劃綱要另一項突出的發展重點，是「統籌發展安全、建設更高水平的平安中國」，強調加強國家安全體系和能力建設、強化國家經濟安全保障、全面提高公共安全保障能力、維護社會穩定和安全四個面向。有關經濟安全保障工作主要為糧食儲備設施、油氣勘探開發、煤製油氣基地、電力安全保障、新一輪找礦突破戰略行動、應急處理能力提升六項重點工作。

2021年是「十四五」規劃起始的一年，也是中國現代化工程極重要的一年，因此「規劃」所設定的目標和精神將反映在具體的工作和經濟運行上。

在宏觀經濟調控上，延續近年來設定的發展方針和精神，堅持穩中求進工作總基調，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。2021年社會經濟發展主要預期目標是：國內生產總值增長6%以上；城鎮新增就業1,100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右；進出口量穩質升，國際收支基本平衡；居民收入穩步增長；生態環境質量進一步改善，單位國內生產總值能耗降低3%左右，主要污染物排放量繼續下降；糧食產量保持在1.3萬億斤以上。

積極的財政政策要提質增效、更可持續。由於疫情得到有效控制，2021年赤字率擬按3.2%左右安排，比2020年有所下調，不再發行抗疫特別國債。穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度，把服務實體經濟放到更突出位置，處理好恢復經濟和防範風險的關係。

2021年社會經濟發展的具體工作為：1.深入推進重點領域改革，更大激發市場主體活力。2.依靠創新推動實體經濟高質量發展，培育壯大新動能。3.堅持擴大內需這個戰略基點，充分挖掘國內市場潛力。4.全面實施鄉村振興戰略，促進農業穩定發展和農民增收。5.實行高水平對外開放，促進外貿外資穩中提質。6.加強污染防治和生態建設，持續改善環境質量。7.切實增進民生福祉，不斷提高社會建設水平。很顯然的，這些經濟工作充分反映出「十四五」規劃發展目標和政策方向，也是近年來的重點工作，有其政策的延續性。

但是在短期的經濟運行上，要求紮實做好「六穩」（穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期）工作，全面落實「六保」（保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉）任務，保持經濟運行在合理區間，而其關鍵便在於如何挖掘國內市場潛力，擴大內需。

2020年遭遇疫情衝擊，外部環境發生極大變化情況下，中國經濟仍增長2.3%，今年在國內疫情控制得當和經濟運行逐步恢復下，6%的增長目標，可以期待，惟外部不確定和不穩定因素仍然存在，國內也面臨房地產、金融、地方政府隱性債務、少子化和老齡化和居民槓桿率上升過快等問題的挑戰和風險，經濟正常運行面臨相當的壓力，不容忽視。◆