沒有國家願意和美國建立圍堵聯盟

今年8月初美國《時代週刊》和英國《經濟學人》同時刊出，主張「圍堵中國」的社論文章，文中語調強硬，立場鮮明，一時引起國際廣泛注意，尤其當時正逢美「中」關係因李登輝總統訪問康乃爾大學後而陷入交惡狀態，「新圍堵」論的適時提出立即引發各方議論。此是否代表美國對中共的政策將發生重大變化？新圍堵論有否可能成為美國官方政策？它僅是代表少數政論人士的突發奇想，還是已醞釀多時？究竟新圍堵論所為何來？難道後冷戰時期的亞太地區國家願意再次忍耐冷戰時期的相互對抗？而台灣對此新圍堵論應有何適當的看法與立場？本文的目的即試圖對上述問題作一重點性的闡述和說明。

柯林頓政府的外交安全規畫

基本上，新圍堵論並非少數一、二位政論家的突發奇想，確實其來有自。它顯現對柯林頓政府亞太安全政策的不滿，和對中共權力擴張的不安，它代表近來美國右派保守主義份子和軍方大美國主義團體意見的反映。自柯林頓總統上任以來，美國的外交安全政策作了相當幅度的調整，一反布希政府時期重視外交事務，柯氏強調內政和經濟問題的重要性，以為國際事務參與須建立在健全的內政基礎上，國不富強，勢必無法負起領導世界的重任，因此外交目標以振興美國經濟力量為目的，為達此目的，對內美國需著手規劃經濟重建的策略。對外則以恢復經濟競爭力和開放國外市場為施政重點。另一方面，柯林頓政府瞭解美國必須持續維持其國際領導角色，一則此合乎美國國家利益、二則有助國際社會穩定，但基於該政府側重國內經濟發展和權力資源相對有限，柯林頓於是提出「國際責任共同分擔」、「集體領導」、「多邊主義」和「區域主義」等構想。

然而，柯林頓的構想乃屬如意算盤，太過一廂情願。美國一方面不願意放棄國際領導重任，再方面又不願多付出國際代價，但卻期望在當前美國所處國際優勢地位上，要求國際成員共同配合，分擔國際責任，以順應美國外交調整之必要。另外，柯氏的構想是以穩定國際現狀為前提，美國似乎認為各國基於求取國際社會的穩定，都樂於接受美國持續的領導，而美方也願意在現有的基礎下──所費不多，繼續扮演領導者的角色。

毫無疑問，上述的構想存在重大缺失，假如有國際成員尤其是強權不願意加以配合，來共同分擔責任，行使以美國為首的集體領導；或者如有國家不但無意保持現狀，而且意圖改變國際關係現狀，則柯林頓政府的如意算盤將立即面臨挑戰而無法執行。事實上，此種情形相當普遍，國際關係本就存在合作與對抗、保持現狀與挑戰現狀的持續運作通則，任何外交策略如果僅能顧及一方而忽略另一方的發展，不論一國國力如何強大，將不可能持續長久。

柯林頓亞太安全政策缺失

柯林頓政府的亞太安全政策即暴露此方面明顯的弱點。基本上，柯林頓的亞太安全政策包括四個主要因素。第一、亞太地區的穩定與發展攸關美國國家利益，美國將續留亞洲，持續扮演主導角色，並防止區域強權興起。第二、雙邊軍事聯盟關係繼續作為美國在亞太地區的安全戰略骨幹，美國目前在該區和日本、南韓、菲律賓、泰國、澳洲維持軍事盟邦關係。美國並保留十萬美軍留駐東亞。第三、促進區域多邊主義、安全對話的發展，尤其是使冷戰前敵對國家加入對話，以增加區域國家的相互往來和信心建立。第四、維護亞太地區經濟繁榮，朝向更民主開放的社會方向發展。

誠然，如果上述安全政策能夠有效執行，的確合乎美國國家戰略利益。因為就經濟成本效益觀之，美國以有限駐軍數目（10萬軍力），很少的軍事花費（70%的駐軍費用由當地國家資助，而且同等的軍力若移駐美國本土，所花費的維持成本將更高），在現有的安全架構下（冷戰時期的產物，可減少因政經變更而須付出的國際成本），藉著多邊主義的配合實施（集體協商、安全對話是最經濟的國際安全代價），卻能達到多項目標（如美國國力投射、防止區域強權興起、穩定亞太局勢、維護美國政經利益，和擴大美國文化價值觀等），此實屬最具經濟效益的安全戰略安排。

然而，經濟的精打細算並不等於實際政治利益獲取。過去二年，柯林頓政府不但未能有效執行該項安全戰略計畫，而且美國在亞太地區的影響力呈現大幅下跌趨勢。首先、美國與盟邦關係因撤軍和貿易等問題摩擦形成動搖。美國自從菲律賓撤軍後，在東南亞地區不再擁有軍事基地；而美日雙方則因不斷經貿糾紛，滋生彼此關係不快，尤其美國動輒以安全利益脅迫日方經濟讓步的作法，引起日本政界相當反感，不少人士已認真思考未來二國關係調整的必要性。其次，柯林頓倡導的「多邊主義」、「區域對話」，若非流於空泛，則屬不切實際。須知不論是對話還是多邊協商，若無行動配合，並無助問題的解決，有時反使問題更加複雜與分歧化。而且，想藉國際組織多邊協商的功能來制衡區域強權蠢動，恐怕很難發生作用。再其次，柯林頓支持的亞太自由經貿體制，至後來實際發展的情形，卻是美國分別向各國施壓，要求開放美國產品的進口，結果美國已變成亞太經濟利益的角逐者與干涉者，造成許多國家不滿。

錯估中共發展情勢和意願

此外，在這當中，柯林頓亞太安全政策最引起批評，也是最大敗筆之處，即錯估中共發展情勢和配合意願，此不但使整個安全部署計畫窒礙難行，而且嚴重影響美國在亞太地區的戰略利益，依照原先的構想，美國對中共計畫採取兩手策略，一方面藉著美「中」經濟活動的快速增長，持續擴大雙邊的相互依存關係，以此來影響中共對外行為，和促進中共內部和平改變；另一方面，敦促中共參加區域安全對話，增加區域內往來互動關係，減少信任差距，並使中共軍事戰略計畫，能走向「透明化」，有助於區域安全信心的建立。

但事實發展並未如美國所願，中共並未因從美「中」貿易獲取的大量順差而在國際問題上對美國讓步，也沒有因雙邊往來互動的增加，在國內人權待遇稍作改善。尤其若中共在亞太地區問題方面，如南海主權、台灣問題，所展現的強硬作風，更令不少美方人士感到震驚，而不得不質疑華府官方所謂「全面參與」（comprehensive engagement）政策的效用。

實際上，美國共和黨內保守派人士早就對柯林頓的外交作為表現不滿，而軍方這些年來因國防預算縮減，海內外基地陸續關閉已積怨甚深，在經過1994年底美國期中選舉，共和黨獲得大勝掌握國會後，這些不滿的聲音和怨言共同彙集成流，向民主黨執政當局進行挑戰。有關亞太安全問題方面，他們要求柯林頓政府改弦更張，收起短視近利、昧於現實的作法，安全問題應重回安全領域來解決，尤其需要正視中共未來發展動向，此將形成未來亞太地區主要的安全威脅和動亂的根源。

在「新圍堵論」未正式被提出之前，這些保守派人士的意見已在「中國威脅論」的說法醞釀多時。過去三年，美國研究中國問題的學界人士，對中共快速經濟擴張表示極度關切，如果依照目前成長速度持續而下，至2010年，中共將成為全世界首要的經濟大國，其所擁有的強大國力會影響整個世局。面對此種發展，西方國家是應該「因勢利導」，順應接受「中國重返傳統歷史」地位的現實；還是應採取「限制打壓」的作法，至少須改變當前中共政權的本質，否則整個西方國家均會受到其威脅。

顯然的，保守派人士是傾向後者的看法，尤其在他們對柯林頓「中國政策」失望之餘，已放棄以溫和漸進來改變中共的想法，他們認為時間的壓力已日益迫切，如果西方國家再不堅定的採取行動，則恐怕為時已晚，待中共勢力坐大之後，西方國家只能妥協而無法再討價還價。因此，只有在目前採取先機，對中共進行圍堵，西方國家方能維持在亞太地區的領導優勢。

新圍堵論的興起和內涵

至於「新圍堵」的內涵是什麼？根據他們的主張，中共是窮兵黷武霸權，帶有相當仇外和向外擴張的傾向，乃亞太區域不穩定的根源，須及早加以防止。防制之道主要有二個方法：第一、在中共周邊國家建立起圍堵的戰略聯盟關係，包括和越南建立外交關係、改善和印度、俄羅斯關係、重新加強美日軍事盟約功能，以及如有可能美軍應重返東南亞。第二、持續的經濟介入、人權干涉以達到改變中共政權的目標。必要的手段包括高科技出口管制、世界貿易組織會籍談判、支持大陸民運領袖、關切中共人權待遇等。新圍堵和冷戰時期圍堵的最大差異在於，新圍堵並非著重意識形態色彩的對抗，主要關切區域國際關係的權力均衡，亦即權力必須依靠權力來約制，美國的退讓和滿足現狀只會換來中共權力的擴大。

當然，新圍堵觀點目前僅代表美國政軍界部份人士的看法，它屬於對現狀政策不滿的反動，和對未來情勢發展焦慮的反映，尚未達到成熟的政策規畫階段。而且，實際上新圍堵論的主張許多過於牽強和不符實際，亦引發不少批評和反對的聲音，（一）中共是否是亞太地區不穩定的根源，亞太國家可能各有不同看法，而美國此種先下結論的作法，顯然不改其一貫強人所難的作風。（二）目前大概沒有一個亞洲國家願意和美國建立圍堵聯盟，更不願意重返冷戰時期的對抗階段。（三）中共大陸型的經濟型態，腹地廣闊，自成一個完整格局，外在的經濟制裁不會發生太大效果，而且目前中共市場是亞洲和世界各國爭取的對象，沒有一個國家包括美國在內願意放棄。（四）美國是否具備足夠的能力和意願對中共進行圍堵，亞洲國家深表懷疑。（五）西方國家可能也不會和美國站在圍堵的同一陣線上。

雖然新圍堵論有許多缺失，仍未及於能提供政策抉擇的成熟時期，而且在短期間，美國官方政策不會變更已行之20餘年的「建設性接觸」、「全面參與」政策，和支持一個「和平、穩定、開放和經濟發展的中國」，但新圍堵論可能產生的影響力亦不容忽視。究其原因如下：第一、柯林頓的亞太安全政策面臨調整壓力，尤其在經過李登輝總統訪美、美「中」關係衝突，和二次中共東海飛彈試射，亞太地區的安全環境已發生敏感而微妙的變化，此更顯現柯氏以經濟為主軸、穩定現狀為目標的政策，已不足以應付充滿變動因素的亞太國際關係。第二、美國明年總統大選，如果共和黨能繼94年期中選舉勝利，進一步掌握白官，則保守派人士的影響力將大為增加。第三、在美國，一項政策在未成為政府官方政策前，大致會先在輿論界和學界醞釀一段時間，然後再視各方面的反應和未來環境的發展來決定之。第四、即使新圍堵論不可能在未來成為美國官方政策，但該圍堵論的部份主張，如對中共采必要的強硬措施、重新增強和亞洲盟邦的軍事關係，則有可能為華府所接受。

中華民國利益觀點

面對新圍堵論的論調，從中華民國的利益觀之，應該持何立場？個人認為我們不應對新圍堵論有太多幻想和期望。（一）新圍堵論僅考慮國際強權在亞太地區的政治利益，卻未顧及亞太國家整體的安全和發展，尤其新圍堵論過於簡單化和兩極化的立論說法，不符合當前變動中的亞太國際關係。（二）新圍堵論主要關係美國與中共在亞太地區的權力角逐，而台灣身為一個外交弱勢國家，除了需保持必要的外交彈性作法外，應盡可能避免涉入強權的競爭，否則一旦華府、北京、台北落入國際三角習題的困境時，在國際一向以強權運作為主軸的定律下，我方可能未蒙其利，反而先受其害。（三）中華民國的安全利益在於和亞太地區各國維持友好和平的關係、持續穩定的國際經濟發展環境，和逐步改善的兩岸關係。新圍堵論並無法提供我方的需求。（四）身為中國人，我們應對任何有害全體中國人利益的主張表示反對。◆