台灣經濟恐將成為過氣的俳優

一、令人觸目驚心的經濟衰退

高速度的經濟成長一向為國人引以為傲，但最近幾年台灣的競爭力卻亮出紅燈。尤其是在過去一年裡，內部遭受政爭頻仍、泛政治化的社會動盪，外部則受兩岸關係緊張的衝擊，國內經濟景氣表現出令人沮喪的衰退。

去年國內景氣被稱為「外熱內冷」，即內需市場固然低迷不振，但外銷出口仍順暢熱絡，因此整體經濟成長率還能維持6%以上的中度成長。但今年前二季，受中共軍事演習衝擊，及國內朝野政爭的影響，外銷訂單大幅減少，連續幾個月呈現外銷負成長的異象。而經建會公佈的景氣對策信號，也已跌入衰退的「藍燈區」。固然還有少數學術機構仍堅稱國內景氣在第三季後將轉趨樂觀，但更多的企業人士則耽憂未來可能出現「內外俱冷」的情況。至於國人最關心的失業問題，6月份高達2.6%，失業人數超過24萬人，均創下歷史的新高點。而且在失業結構上，竟出現高學歷、高失業的現象，人力資源是一個國家經濟成長的關鍵元素，目前就業市場的衰敝，顯示人力資源低度利用及閒置現象已不容忽視。

除了實質面表現不佳外，金融面也不理想，退票率與退票金額仍然持續升高，基層金融機構一再出現擠兌風波，國內股市固然受「摩根史坦利效應」衝擊而交易蓬勃，大盤指數逼近6,500點；但新台幣受國際美元強勁及預期心理的影響，呈現看貶的情勢。當央行不再進場干預而放任匯率貶值時，國內民眾的外幣存款也創下歷史的最高點，外匯存底在大量資金外流的耗損下，首度被中國大陸超前，並落至日本、美國、德國之後，降到全球第五名。

在經濟景氣低迷不振、競爭力持續走低的危局中，李登輝總統欽點連戰續任閣揆，並批示「著毋庸議」，即不需再經立法院行使同意權。之後，在李連主導下，新內閣也正式出爐，行政院副院長徐立德雖留任，但不再續兼經建會主委，留下一職由原經濟部長江丙坤擔任，而提升競爭力、無障礙投資環境與亞太營運中心三者所結合而成的艱鉅使命則落在江丙坤肩上。

新內閣最重的政策還是「亞太營運中心」，亞太營運中心的成敗端視兩岸產業分工能否順利進行，而兩岸產業分工的良窳，則決定於兩岸關係是否能化緊張為和諧。連內閣「亞太營運中心」的基本精神是以大陸為台灣經濟發展的腹地，此一構想兩年來無庸置疑，但日前李登輝總統卻在國民大會中痛批「西進政策」，認為亞太營運中心不是大陸營運中心，也不應以大陸作為台灣未來經濟發展的腹地。此一令人錯愕的言論，若非李總統資訊錯誤或理解偏差，則可能來自部分「反中國」人士的扭曲，而今後台灣的大陸政策是否將會急轉彎，值得深入觀察。本文次節以亞太營運中心的內涵與評價為主題，其次探討現階段兩岸產業分工的現實與可行性，最後針對兩岸關係的可能發展作客觀評估，並檢討新內閣是否能美夢成真。

二、亞太營運中心的內涵與評價

民國82年連內閣上任之初，即楬櫫「供給導向經濟政策」的觀念，以「回歸市場，政策鬆綁」，而有別於郝內閣的需求管理政策。在同年7月1日經建會提出「振興經濟方案」，企圖提振國內低迷不振的投資意願，其中將台灣建設成「區域性營運中心」，以取代97大限後香港的角色，是相當引人矚目的一項內容。後來經建會委託著名的麥卡錫國際顧問公司針對此項計畫進行評估，由於麥卡錫的評估結果相當負面，這項計畫便沉寂下來。

一年多以後，兩岸關係日趨和緩，兩岸產業分工的架構逐漸形成，而在若干國內經濟學家的催生下，亞太營運中心再度浮上檯面，並成為連內閣在民國84年以後最主要的施政口號與內容，完全取代了原來「振興經營方案」的地位。只不過這次連內閣是站在比較務實的角度，不再將營運中心的角色定位在取代香港，而是以能發揮本土優勢秉賦下來設計其內涵。

根據連內閣的規劃，發展台灣成為亞太營運中心是具有重要背景意義的，主要理由有四：

（一）台灣經濟結構自民國70年代中期以後快速變遷，高科技產業取代傳統產業成為製造業的出口主力，而服務業占GDP 比率也逼近六成，經濟結構既已改變，發展的策略當然不同。（二）是因應即將加入GATT/WTO，必須擴大對外經貿網路，才能與世界經濟脈動相結合。（三）是亞太經濟在全球的重要性，不論從貿易，還是從GDP 來觀察，均有與歐盟、美洲鼎足而三，甚至超前的趨勢。而且區域經濟整合快速形成，台灣與亞太的區域內經貿活動也將越趨熱絡。（四）是兩岸經貿快速成長，而中國大陸的經濟潛力，依世界各大經濟研究機構的評價，在下個世紀初可能成為僅次於美國的超級大市場，而台灣具有引介全球資金與中國大陸結合的關鍵角色。

基於前述檯面上的理由，與連內閣想利用新政策來引進新人事，以排除過去郝內閣舊人事的「權力動機」，和因應未來總統大選的「勝選動機」，亞太營運中心一下子被哄抬成國內最重要的跨世紀經濟大工程，甚至很多民眾都相信台灣未來福祉已與這一計畫密切相關。

如果是為因應台灣經濟結構轉型，落實自由化、國際化，亞太營運中心的目標是相當正確，而且毋庸置疑的。她的內涵包含兩大部分，一方面著重於總體經濟體質的調整，重點是（一） 以競爭政策為主，產業政策為輔。（二）施政以興利為主，防弊為輔。（三）政府的角色由同時兼具經營者與管理者，轉變為單純管理者，並鼓勵民間參與重大公共投資。（四）提升政府效率，以核備制取代審核制，並提供客戶為導向的全方位服務。（五） 追求政策透明化，明示政府責任範圍。另一方面則是設計出六種專業性營運中心，像製造中心、海運中心、空運中心、金融中心、電信中心、媒體中心等，以因應自由化、國際化後所必須具備的生產製造、貨物及旅客轉運、專業性服務等三項重點經濟功能。

由以上的亞太營運中心的內涵來觀察，其實重點應置於軟體觀念重塑與經濟體質調整，至於大量硬體工程反倒是擺在次要的地位。基此，經建會在時間表的設計上，第一階段（1995-1997年）主要在加速經濟體質改善，厚植發展營運中心的條件。第二階段（1997-2000年）則推出具一定規模的專業性營運中心。第三階段（2000年以後）在整合各種專業功能，並藉全面自由化，配合大型建設完成，發展台灣成為綜合性區域營運中心。

如果說連內閣是個善長規畫、寫作、演講的「博士內閣」，單看亞太營運中心豐富的研究報告內容，就覺得一點都不誇張；但誠如李登輝總統最近常呼籲怒叱的話一樣，「說一丈，不如行一尺」，審觀這一年多以來連內閣的表現，亞太營運中心的計畫進度不但嚴重落後，而且與其理想目標似乎漸行漸遠，而一般民眾也開始對此計畫感到灰心、失望。

為什麼社會大眾會將此目標視為鏡花水月式的浮誇大餅呢？第一個原因是國內在自由化同時，未同步革新上層官僚體系，結果造成腐敗官僚負責主管自由化，當然極易造成官商勾結、權錢交易式的黑金氾濫。第二個原因是沒有真正掌握住亞太營運中心著重軟體觀念調整的精義，龐大的財政支出、硬體建設，與過度的研究規畫、案頭文件，恰與自由化精神背道而馳。第三個原因是行政部門的效率趕不上自由化需求，成為民間進行經濟活動的掣肘。第四個原因是民意機關作秀成風，使整個政策走向形成防弊為主、興利為輔，不法官員懂得廣結善緣、雨露均沾，仍然照貪照污不誤。而守法官員為求明哲保身，只好保守成習，按規章辦事、不知變通，這種惡性官風也與政府想推動的自由化精神相互扞格。

亞太營運中心的成敗相當比重決定於兩岸關係，目前兩岸間陷入僵局，使幾個專業營運中心都顯得窒礙難行。而兩岸無法「三通」，不但阻礙台商與跨國公司形成策略聯盟、進軍大陸市場，也使兩岸產業分工無法形成互補互利的「垂直分工體系」。

三、兩岸產業分工的現實與可行性

自民國76年政府開放民間赴大陸探親以來，迄今已八年多，兩岸經貿在此期間以驚人速度成長。貿易方面，84年兩岸貿易金額高達225億美元，台灣對大陸的貿易依存度已達10%，尤其出口方面對大陸依賴更甚，且成為支持整個貿易帳仍維持順差的最關鍵因素。在投資方面，據北京官方統計，投資家數高達三萬一千家，投資金額超過三百億美元，雖然台北官方的統計數字遠低於此，但兩岸經貿互賴之深，卻已達到足以左右台灣經濟榮枯的關鍵。

兩岸經貿發展如此蓬勃對台灣經濟是利？還是弊？若僅就表面經濟數字來看，台灣對大陸貿易的大量盈餘，維持住台灣貿易帳的順差。但如果更深一層來觀察，由於台灣地區勞動、土地、環保成本高漲、技術變動較遲緩、製程較短、屬於成熟期產品的傳統產業，已不容易繼續留在本土經營，「心理距離」最小的大陸應是他們最佳轉移目標。只不過在兩岸尚未三通、交易成本高昂的現況，規模偏小、人手不足的台商是否能同時兼顧兩岸的業務發展，或必須被迫放棄其中一邊的營運，如果台商放棄的對象是選擇台灣這一邊，台灣就無可避免地要陷入「產業空洞化」、失業率上升的窘境。如果從國內中小企業家數銳減情況來看，這種較悲觀的看法已經得到幾分確認，而且現在94萬家尚存的中小企業也有相當比例處於半停工狀態，果爾未來產業外移的情況、空洞化的危機可能會越來越凸顯。

為什麼兩岸經貿熱絡交流，卻不能創造出一個對台灣有利的兩岸產業分工環境呢？中華民國企業經理協進會的一份調查報告（1995）結果就顯示，在閩、粵地區投資的台商，有四成左右已結束在台灣母公司的業務，而母公司仍然繼續留在台灣營業的廠商中，也有44%的廠商表示營業額因投資大陸而減少，顯示因投資大陸而增加在台灣營業額的廠商只有15%。在這份調查報告中，大部分的樣本都是從事傳統產業的中小企業，他們的特色也是產品進入成熟期、技術僵固性、外銷比例高、製程短等，與我上述所推論的觀點一致。

「江山代有才人出，長江後浪推前浪。」如果傳統產業結束或縮小在台灣的營業規模、轉移到大陸後，台灣內部會出現新興產業來填補傳統產業所留下的空白，那情況就不致悲觀，反倒有幫助台灣進行產業結構調整的正面效益。問題是台灣的投資環境有無足夠吸引新興產業根留此處的誘因？而這些廠商如何處理好兩岸分工，並同時兼顧兩岸的業務發展呢？依這些廠商的營運來觀察，他們在大陸營運所需的主要機器設備、生產技術、原材料、零配件，核心管理幹部都有相當高比例是來自台灣母公司，或台灣地區其他廠商，就這部份製程較長、產品差異性大、技術創新性強的高科技產業而言，兩岸產業分工的現象應已呈現。

產業分工可分為「水平式分工」和「垂直式分工」兩種，前者是指兩國各自發展不相關聯產品，或生產完全相同、相近，但品質和附加價值有別的產品。垂直分工則指兩國就某一特定產業的製程中，由原料、半成品、成品進行生產階段的分工，或就企業功能，在原料、生產、行銷、研發、設計等方面進行分工；依據國內學者高長（1995）的研究，目前兩岸產業分工似乎較集中在水平式分工，垂直式分工並不明顯。如果這種分工型態屬實，則高科技產業或傳統產業赴大陸投資，除了可能造成產業空洞化以外，另一個效果就是增強大陸產品的外銷競爭力，削減了台灣自己產品的出口競爭力，為什麼會造成這種對台灣經濟發展不利的結果呢？目前台北尚未開放三通絕對是個關鍵的因素。

如果兩岸之間能開放三通，兩岸經貿的交易成本將大幅減少，不但一流管理人才不再排斥赴大陸任職，企業主也可依照兩岸間的比較利益來規劃出垂直分工的架構，或者在台灣進行設計、行銷、研發，在大陸進行生產；或者依產品生命週期，將不同品質等級的產品配銷到兩岸市場，這種情勢對台灣產業發展不論是短期或長期，都將是有利的。也只有兩岸之間能發展出來這種健康的產業分工架構，連內閣所規劃以大陸為經濟腹地的亞太營運中心構想目標，才可能美夢成真。

台灣高科技產業目前相較於大陸，雖仍具有競爭優勢，但隨著台商赴大陸投資的技術擴散效果，這些優勢正在逐漸流失中。站在台灣本位觀，要創造出對台灣有利的產業分工體系，台商必須掌握住幾項關鍵性活動，如研究發展、產品設計、品牌創造、市場開發、行銷通路等，藉由兩岸產業分工的互補效果，使這幾項活動的優勢能更加凸顯出來，才能保存競爭優勢，永續發展，而這種結果的出現，也必須以兩岸三通作為先決條件。

四、兩岸關係未來的可能走向

亞太營運中心的成敗與兩岸產業分工能否良性發展，相當程度決定於兩岸關係是緊張，還是緩和？但兩岸關係自去年李總統訪美後，一直陷入緊張狀態，甚至在今年3月8日至25日間，北京政府為干擾國內總統大選，還曾發動三波大型軍事演習，台海戰爭有一觸即發之勢。目前，兩岸關係雖已由總統大選前的緊張轉變為僵持局面，但短期內仍無緩和的跡象。失去中國大陸這一超級市場，台灣的亞太營運中心計畫將永遠不可能實現。

兩岸關係未來的走向是什麼？李總統不久前接受美國《新聞週刊》專訪時，曾經指出，江澤民是個比較理性的政治人物，如果中共十五大以後，江澤民能穩住接班局勢，他會與江澤民協商兩岸統一事宜。這一番話充分表露出李登輝式的自信，也可揣測到李登輝在「和」、「談」、「戰」中，會選擇「談」這步棋。由巨觀的角度觀察，李登輝想走的棋與北京近似，但微觀上兩造卻有相當大的差距。李登輝的「談」較接近「階段式的兩個中國（或稱一中一台）」，「一個中國各自表述」，但在其內心深處仍有極為濃厚的「獨」味道。至於北京雖也偏好選擇「談」，但較傾向「一國兩制」式的模式，「統」的味道極濃。兩岸之間要形成共識，恐怕還有一段時間要熬。

如果兩岸之間都選擇「談」，雖然北京要「一國兩制」，台北要「一個中國各自表述」，但仍有達成協議的空間，間題是兩岸各有那些籌碼呢？台灣方面最重要的籌碼在經濟實力，北京覺得這份籌碼正在減弱，台灣方面也有頗多人士相信這種說法。理由有二，一是台灣的經濟競爭力在持續衰退中；二是大陸已成為國際超級市場，各國資本搶著進入，不再那麼倚賴台資。這兩個理由我卻認為都不一定成立，台灣經濟競爭力雖有衰退跡象，但主要原因來自產業結構調整的陣痛期，尤其在四十餘年自由市場的運作下，台灣經濟已存在相當程度的彈性和適應力。其次是各國資本雖對大陸市場興趣濃厚，但基於語言、文字、風俗所構成的「心理距離」障礙，仍舊只能集中在沿海國際級大城市。因此，外資進入越多，「雙元經濟」與「區域發展不平衡」越嚴重，這顯然不符合北京的目標理想，而台資恰可扮演與外資間形成策略聯盟、縱橫大陸各地、促進地區平衡發展的尖兵利器。基於以上兩點，我認為台灣在兩岸談判之籌碼並未喪失，只要善加利用，反而籌碼更多，越有利於談判。

至於北京最重要的籌碼也有兩個，一是台灣對大陸經濟的高度依賴；二是兩岸之間基於民族情感的心理因素。最近北京與美國為了智慧財產權問題又引發貿易報復戰，這種形勢對兩岸經貿絕對不利，因為台灣銷往大陸最多的產品是紡織原料和電子零配件，台商在大陸所經營的項目也以紡織品和消費性電子產品為大宗，偏偏美國實施百分之百懲罰性關稅的便是這類產品。而台北當局也開始認清要在產品品質管理和研究發展上多下點工夫，打開歐洲及美洲市場，減少對大陸經貿的過高依賴。至於兩岸民族情感在總統大選前，由於北京一連串軍事威嚇，也著實受到極大的損傷，短期恐怕不易平復。

五、大陸經貿政策會有大轉變嗎？

最近李總統召開財經擴大會議，連院長也組織「提升國家競爭力行動小組」，誓言排除投資障礙與提高競爭力。兩項目標都是完成亞太營運中心的必要條件，至於兩岸關係雖然只被列入提升競爭力十個行動項目之一，但其實卻是最關鍵的元素。目前兩岸關係未見緩和，三通尚未開放，在龐大交易成本下，經貿活動雖仍持續進行，卻逼迫廠商在難以兼顧兩岸業務下，選擇放棄台灣公司發展，這種現象不僅使良性的兩岸產業分工無法落實，而且造成台灣產業空洞化，增加了產業結構調整過程的痛楚。基此，台北政府應以更開闊的胸襟、更前瞻的眼光、更務實的態度，來考慮開放三通的時機。

在8月份兩岸關係逐漸和緩，而行政院也推出「經貿營運特區」準備進行局部三通之際，李總統突然在國民大會痛批以大陸為台灣經濟發展腹地的「西進政策」，而台塑王永慶的漳州發電廠投資計畫也被經濟部延擱下來，這是不是意味台北的大陸政策即將大轉彎，而兩岸關係又有再現緊張的可能呢？

我認為李總統的這一番談話有幾個可能，（一）是總統府幕僚提供給李總統的訊息有偏差，使李總統覺得應公開替大陸熱降溫。（二）是李總統又開始將兩岸經貿開放視為重要的政治籌碼，想與北京再玩玩「破裂邊緣策略」。（三）李總統不希望台灣經貿過度依賴大陸，想藉著打壓大陸投資來達成經貿分散化目標，以降低來自對岸的政治風險。（四）李總統對連內閣不滿，藉以挫挫行政院的氣勢。不論是上述那一種可能，李總統的作法對台灣民眾的福祉都充滿危險性。面對即將進入21世紀的關頭，每個國家都在與時間賽跑，如果台北仍然遲疑不決，想以政治干預經貿活動，從而錯失開放三通的時機，不但亞太營運中心的理想將成為泡沫，在下個世紀的全球經濟舞台也必成為過氣的俳優。◆