跨世紀三合一選舉後的省思與政策建議〔註1〕

壹：前言

世紀末三合一的選舉落幕了，有人認為台灣選舉經過多次洗禮，台灣民主比過去更進步，這也許是事實；但是選民是否變得更為理性，暴力衝突事件是否降低，賄選事件是否減少，選舉品質是否有提升，仍令人相當質疑。

整體社會對本次選舉所反映出的現象是，選民由理性變得冷漠，由期待轉為失望，由關心變成噁心，對選舉的激情降低，對國家和社會大事之關心度也不足；而候選人行徑只有政治資源與票源，根本不關心也不相信公共政策與政黨政治，認為政策與政黨都是空的，無法換取選票，反倒極力拉攏派系、宗親、族群票。整體而言，台灣選舉文化並沒有進步，攻訐、謾罵、抹黑、造謠、中傷仍是選舉活動的主軸。這種低格調的選舉伎倆，簡直將選民當傻瓜。

在歷屆的選舉中，也似乎看不出有濃厚的政黨政治特質。在選民傾向於選人不選黨、選人不看政見下，容易讓沒有格調的候選人有機可乘，而以這次選舉為最。這種只重候選人個人利益，而不重視政黨政見的選舉，將無法落實政黨政治。須知民主政治就是政黨政治，假若政黨政治無法落實，民主發展勢必受阻礙。很不幸地，這次選舉選區席次增多，仍採取複數選區制，造成黨內內鬥激烈，將政黨擺兩旁，當選擺中間，不惜脫黨、違黨、叛黨、和同志互鬥，假如選舉風氣不改善，選舉制度不改良，台灣的選舉文化將無法提升品質。

因此，本論文強調台灣未來政治選舉的發展繫於兩個關鍵因素，一是必須建立社區社會的「小社會」型態發展，二是配合上單一選區制度的推行。即政治小選區，社會小規模，小社會配合上小選區，才能真正發揮政治與社會功能。前者可視為是後者順利推動的基礎，而後者的推動又可以強化小社會的功能和發展。這兩項發展政策是時勢所趨，也是邁向以市民社會為主軸的民主化目標。在兩者相互影響下，可以達到社會與政治「二合一」發展的目標，不但可以營建台灣「政治奇跡」，也可以塑造「社會奇跡」。

貳：三合一激情選舉的省思與代價

台灣經歷不下數十次的選舉，仍脫離不了惡質的選舉文化，這對剛結束的三合一選舉來說，簡直是集大全，將台灣的選舉奇跡表現無遺。選舉文化的敗壞，不僅是候選人有責任，媒體與選民也脫離不了關係，甚至選舉制度也有待檢討，以及社會發展品質也有關係。

綜觀這次三合一的選舉，不難發現存在著幾個嚴重的問題與現象，而這些問題一直是選舉揮之不去的弊端，欲落實民主，就得正視這些敗壞選風、惡化選舉的問題，才能對症下藥：

首先，這是媒體的時代，媒體造勢最有效，藉由媒體打知名度成為候選人的最愛。候選人粉墨登場，各個卯足了勁、各顯神通，皆以「愛秀才會贏」策略爭取選票，賣點與噱頭層出不窮。選民就像是在看歌舞秀或是綜藝節目般，目不暇接，什麼金達尼號、油罐車、剃頭秀、靈堂秀、變身秀、血書秀、好壞人秀等統統出籠，就怕不夠創意無法吸引選民。政治人物也像影視歌星般，時時換裝與化裝，從原住民裝到圓桌武士裝、太空領航裝、超人裝、聖誕裝等，應有盡有，化裝秀天天上演。選舉變成政治嘉年華會，美其名「與民同樂」，讓政治淪為光怪陸離、聲光表演、奇裝異服的現象。

第二，三合一選舉仍擺脫不了激烈的口水戰，而且沈溺於口水戰，簡直到了「只求當選不擇手段」的地步。謾罵、抹黑、攻訐、暴力威脅、揭人隱私、賄選、栽贓、枉法、黑函等更是充斥著選戰，出現「你來我往」、「輸人不輸陣」、「你大聲我，比你更大聲」、「你有什麼，我就有什麼」、「好人、壞人、根本不是人」現象，選風真是敗壞惡化，選舉品質下降，選舉文化倒退，連帶地整體社會深受選舉亂象之害。

第三，選舉付出太大的社會成本。一次次的選舉，代表著一次次社會成本的付出。台灣每位國民平均所承擔的選舉成本，遠高於其他民主國家。此外，大街小巷插滿著五彩繽紛的競選旗幟，霸佔道路、天橋、安全島；宣傳車四處大放送，噪音擾亂社區安寧；文宣廣告四處飄，製造垃圾與髒亂；大眾傳播媒體戰更是火熱，標新立異花樣百出。總之，六百名候選人在廣告費用上花了將近二十億，便可見選舉愈演愈激烈，也愈演愈「劣」。〔註2〕當社會付出太大的成本，根本就沒有贏家，選民反倒是最大的輸家，那選舉豈無異於天災人禍般？

第四，三合一選舉不重視以公共政策來吸引選票，反倒淪為以選人為投票取向。一方面或因選民不重視公共政策，造成候選人也不去正視公共政策，另一方面也因候選人不重視公共政策，存有備而不用心態，造成候選人只在個人包裝方面下功夫。即使搬出公共政策，也大多以端出福利政策的牛肉為主，大開選舉支票，至少可以產生立即支持效果。面對沒有政見的模糊選戰，選民如何能理性地選出優質候選人，頗令人擔憂。同時，沒有政見的選戰無法落實「責任政治」，因為選民無法檢驗候選人的競選承諾，模糊的競選支票與兌現與否，選民無從掌握，不但當選的候選人無責任一身輕，國會問政品質也將降低。〔註3〕

第五，選戰中賄選仍熾烈，以及期約賄選嚴重，變相賄選遊走法律邊緣。天天開流水席，免費卡拉OK歌唱，摸彩贈品人人有獎，並假藉著聯誼活動、慶生會、同樂會等名義，進行獎品大放送，來收買人心。或是打社會福利發放牌，大開選舉支票，來吸取選票，也是司空見慣之舉。這種變相的賄選，可說換湯不換藥，幾十年來的選舉，仍無法擺脫賄選弊病。而賄選現象也道出：選舉是個昂貴的政治遊戲，似乎只有有錢人才玩得起，唯有錢財才能當選。就像戲謔「什麼鐘擺理論，沒錢就停擺」，真是一針見血。總之，只要金錢政治籠罩選舉，民主政治品質將無法提升。

第六，立委選情始終「熱」不起來，無法與北高兩市熱鬧情況相比。熱不起來並不代表著選民的理性度提高，相反地，立委選舉的「冷」，簡直到了冷漠地步，有可能是因為複數選區之故，候選人眾多，選民連姓名也無法記清楚，遑論候選人之人品、才能，或是政見訴求，抑或是選舉太頻繁，過去七年來年年選舉，看膩了，聽煩了，反正玩不出新把戲，就是那一套格調不高的選舉模式，致使選民興致缺缺。〔註4〕反倒是候選人一頭熱，無所不用奇招來吸引選民，各種選舉花招伎倆紛紛出籠，將選舉演變成個人魅力競賽與包裝秀，能不能當選各憑本事。總之，候選人模糊選舉點，有愚弄蒙蔽選民之嫌；而選民的冷漠性格，也反映出對選舉的疏離感，這不利於政治民主發展。

最後，族群對立意識仍無法消弭，每次選舉一到，總會吹著台灣意識的老調，挑起省籍情結議題。儘管在台灣政治版圖幾乎主客易位下，所謂的台灣人已經成為政治主流，而外省人已經變成政治邊緣人，當國民黨逐漸本土化，民進黨逐漸「綠化」台灣，整個台灣政治本土化至為明顯。當台灣市民意識高漲的今天，居然族群省籍議題仍可以一而再的搬上選舉，這不利於政治整合。

參：建立社區社會提升民主品質

隨著台灣三十多年來的經濟高度成長，不僅興起大批中產階級，社會出現多元化發展，也漸漸邁向以市民為主導的發展趨勢。這種發展也將展現兩種趨勢：一是台灣政治走向民主化發展，另一是台灣社會將走向社區社會的發展。在民主與社區的發展下，才能呈現出市民社會的發展意義，以及落實市民社會的建構。而民主的發展必須與社區社會發展結合，才能使台灣社會的發展更上一層樓。社區社會的發展能鞏固民主的發展，而民主的發展更能保證社區社會的建立。簡言之，建立社區社會就是發揮「小社會」的功能，而落實民主化必須採取單一選區制，才能彼此配合，保證台灣真正體現市民社會民主化的目標，這將是國家發展的政治社會藍圖。

社區社會的建立是社會發展必然趨勢，也就是社會力來主導國家發展的型態。基本上，新社會的發展型態應該走向社區社會，將國家與社會層次的功能實施在社區社會的層次上，也就是市民管理社區事務，人人參與並時時參與，人人構思、抉擇、規畫與執行，當社區的主人，發展共同體的認同意識，期能發揮小社會、小政府、小國家的功能，在一個小而美的架構下，市民充分享有自主性與個體性。〔註5〕

何謂「社區社會」？簡言之，就是一個「小社會」，它是大社會的縮影。市民在大社會下，根本沒有自主性與自覺性，但是在小社會裡，市民卻是主體，具有濃厚的社區意識，可以強烈地感受到個體的重要性。市民不僅提高對社會生活品質要求，也升高參與社會和政治活動的意願。社區社會強調「政府有能、人民有權」，政府不必大有為，但社區社會必須自主發展，形成一種生命共同體的小社會，發揮政治、經濟、教育、宗教、娛樂、安全福利、生育保育等功能，達到連結個人家庭與國家社會的橋樑效果。

社區社會發展必須具備幾個原則性，第一是「地方性」，不僅落實「責任在民、權力在民」的社區自治觀念，也可以讓市民達到自我實現的目標。第二是全面性與整體性，動員社區成員與資源，整合社區成員利益，進而結合個人、家庭、學校、社區、組織和工作場所，營造有機聯繫的生活圈。第三是多元性，社區社會是一個政治體、經濟體、社會體、文化體、教育體、宗教體、治安體和生活體，進而結合這些面向於一體。第四是情感性，具有人性化的關懷與扶持特色，將社區事務家庭化後，個人才能投入社區參與，並關懷社區事務的發展，進而發展自助與互助。

市民社會主導下的國家彰顯出政府與社會的密切關係，政府應向市民社會負責，而推動社區社會發展，應是政府符合市民需求的措施。而政府與社會的關係應該落實在社區社會的基礎上，並建構出政府與社區關係應是「夥伴」關係，而非「上下」關係，才能提升市民與政府的距離，讓市民成為政府、國家的主人，真正成為社會的成員與參與者，凸顯個體存在的尊嚴與意義。

社區主義將成為主導國家發展政策的意識型態，有效改善台灣社會人群的互動關係，激化社區生命力，並發揮有機體的整合力。將市民納入社區脈絡，聯繫每個成員的情感與互動，讓社區成為市民的活動空間，進而提升社區意識與認同感，以及落實「主權在民」理念，透過由上而下「國家社會化、社會社區化、社區市民化與民主化」的連鎖效應，再發揮由下而上的「社區社會化、社會國家化、國家民主化、民主市民化」的擴散效果，凝聚市民、社區、社會、國家於一體，凸顯出個人存在的價值。

就發展趨勢而言，市民欲成為主導國家發展的主體，就必須落實社區社會發展。社區社會是推動政治理念的基本單位，在人人參與社區政治的情況下，自然關懷社區政治事務，重視政治的訴求與政見。唯有市民成為社區的政治主體，才能理性地面對政治選舉。

在市民重視社區發展與政治事務前提下，對候選人來說，就得正視公共政策。如何滿足社區市民的需求，以及如何履行競選支票，對候選人來說，都將造成相當的壓力。因此，社區社會的政治活動，在市民關懷下，也將發揮檢視候選人品德與能力的效果，達到「選賢與能」的目標。

最後，社區社會的發展將增強市民的社區意識，消弭族群對立意識，只有市民概念，沒有族群或省籍之別。社區社會意識的抬頭，不但有助於政治品質提高，對族群融合也有幫助，也可以重建社會秩序與倫理。

其實，李登輝總統所提的「新台灣人」論調，就意味著市民社會發展的必要性，即以社區社會意識替代族群省籍意識，有助於族群的融合。然而，新台灣人理念畢竟只是族群融合的象徵口號而已，未必會化成行動。因此，要落實新台灣人理念，必須從社區社會之推動著手，透過社區社會意識之提高，積極參與社區事務，也認同市民社區社會，才能體認台灣化、本土化的民主意義，整合型塑出「新台灣人」的新族群。

肆：單一選區制落實民主化

中央選舉制度必須改革，這是國發會重要的議題之一，然至今尚未落實，仍停留在構想協議階段。在單一選區制度無法落實，社區社會發展的自主性也將受到阻礙。基本上，將複數選區改成單一選區，可以杜絕賄選、派系、黑金、造謠、暴力、抹黑、作秀等問題，可以提升民主品質。尤其是在司法強力查究下，這些弊病仍無法根絕，面修正選舉制度，採行單一選區制，不僅是當務之急，也符合世界政治民主潮流。〔註6〕

所謂「單一選區」是指選舉中的各政黨在各規畫的選區中只推出一位候選人，而且每一選區只有一位候選人當選。〔註7〕而單一選區遠比復選區小，又稱為小選區制，而此小選區就是社區社會的區域。基本上，單一選區與社區社會之發展是互為表裡的措施，兩者的健全發展將是鞏固未來國家發展的基礎，也是目前台灣進行政治改造與社會改造的起點，豈能不重視乎？

首先，單一選區將凸顯政黨與政黨候選人之間的競爭態勢，不會如複數選區形成同黨候選人競爭，互搶地盤、同室操戈、互揭瘡疤，易釀成選舉恩怨或訴訟；或是因競爭對手多，而放棄訴諸公共政策政見來吸引選票，反倒以激情、偏鋒、譁眾取寵的訴求，便能吸引少數特定選民而當選。〔註8〕這種無法真正反映民意的結果，將無法培養候選人和選民的民主素養，也阻礙政黨政治的發展。

其次，單一選區制度下的候選人，必須全面贏得選民的認同，在重視多數選民需求下，公共政策政見導向將成為選舉的重心，不會造成像複數選區「選人不選黨」取向的問題，而讓政黨放棄地方黨部的經營。同時，也可以避免在地方派系政治資源壟斷下，候選人不受政黨約束，心中有派無黨，讓選民很難培養穩固的政黨認同，此現象與政黨政治相違背。因此，從「選人」傾向轉為「選黨」或「選政見」投票行為，將更落實民主政治，也更能反映出社區社會的政治特質。在結合社區社會與單一選區的發展下，將使凸顯出「政黨政治」的特徵。

第三，單一選區的推動將降低候選人有混水摸魚心理和機會主義的行徑。因為單一選區候選人較少，選區也小，選民對於候選人有較多的認識，對於賄選、暴力、造謠、抹黑等亂象事件，也容易監督掌控。候選人不以政黨或政見為訴求，而以激情為手段，取勝的空間非常小。欲達到此目的，也必須建立在社區社會健全發展基礎上，人人參與政治、關懷政治，才能落實單一選區選舉，進而實踐「地方自治」的精神。

第四，單一選區因選區小且候選人少，足以讓候選人與選民之間的互動頻率提高，而增加選民對候選人的瞭解。在大選區因選區大、候選人多，往往令選民對候選人頭昏眼花，不甚瞭解，大多數的選民根本不在乎那些距離遠或是不認識的候選人，選舉資訊在地緣與人情關係下受到扭曲與限制，投票行為無法真正反映出民意，也無法選出真正賢能者。

最後，對於單一選區制的推行，學者專家也存在著一些疑慮與不同看法，例如有人質疑單一選區不利於小黨發展，或是因為選區小更有利於賄選，惡化選風，或是婦女保障名額制度將廢除，或是因選區小民意基礎不足，或是未被提名者將脫黨競選，或是不同政黨候選人容易廝殺形成白熱化和結怨，或是選民易淪於人情投票，或是選區劃分有爭議等等，其實這些疑慮都是不必要的，假如小選區不可避免這些問題的話，那大選區更加嚴重惡化。這些僅僅是選舉技術問題而已，可以透過更詳密的規畫（例如兩票制和比例代表制等）來解決。同時，社區社會必然會使單一選區選舉事務社區化，小社會功能必然提供小選區更多的選舉資訊，在選民參與頻率高的情況下，將更能反映出真正的民意所在。

不可諱言地，執政黨之所以一直堅持複數選區制，有可能是因為此制實施，有利於那些善於組織動員配票的政黨，國民黨確實擁有此優勢，對於鄉村地區透過地緣、派系與樁腳之動員，在選舉時往往獲得大勝。然而，隨著在野黨的民、新兩黨也開始進行有效的配票機制，卻也獲得出人意料的成果。在此情況下，令人擔憂的是，民主選舉政治將會淪為配票政治活動，配票選舉也將變相了民主體制，不但扭曲民主政治參與精神，也將扭曲選賢與能的真義。

隨著市民社會的興起，社區社會發展的推動，選民社區意識的提高，對於社區政治選舉事務也相當重視。基本上，整個台灣社會環境在變，市民參與政治的期待提高，對參政品質要求也提升，時下的政治選舉制度也得改變，才能滿足市民政治的需求和期待，也能配合社區社會的發展，進而奠定國家跨世紀發展的基礎。換言之，為提高選舉文化品質，選舉制度的改革勢在必行，而單一選區制是必然的走向，期待朝野政黨捐棄己私，以保證台灣民主政治的成熟發展。

伍：結論

選舉終將落幕，激情過後還得回到基本面，就是社會面。不管鐘擺理論為何，順著民意就是鐘擺的方向，畢竟民主政治就是民意政治，民意主導政治，以及選民為自己的選擇負責，這是市民社會「主權在民」的特徵。

實施社區社會，可以落實民主政治的推動，鼓勵市民參與政治活動與社區事務，並養成民主參政的習慣與態度。政治人物也將會以政黨名義提出政策套餐，正經八百地回歸政見與其可行性，不至於漫天開政策支票，以示負責。在社區市民強力監督，以及理性面對選舉下，始能發揮「責任政治」和「選賢與能」的民主效果。

選舉是民主政治實踐的重要過程與關鍵，也是一種公共政策選擇的方式。選舉的勝負只是一時的，也是政黨之爭的所在乎的結果，不過對於民主政治發展繫於選舉的，不是選舉的結果，而是其過程，也就是選舉的品質與文化，明確地說就是選舉議題、選舉風氣、候選人素質、選舉規則、投票行為等綜合表現。唯有透過單一選區制之推行，才能使選舉文化趨向於成熟。

實施單一選區制，有利於政黨政治的發展，也有利於地方自治精神的落實，亦可以促使政黨為尋求選民的支持，將提出妥善的公共政策，以及推薦出適當的候選人。讓單一選區的選舉，可以落實小社會的市民政治，並革除選舉惡質選風，多一些理性，少一些激情，將賄選、黑函、攻訐、抹黑、造謠等弊端趕出選區，讓選舉乾淨點。

總之，民主政治與社區社會基本上是一體兩面的，相輔相成，也是維繫市民社會發展的兩個基礎。而政治改造工程就從單一選區制開始，社會改造工程就從建立社區社會著手，不僅可以進行政治社會「二合一」的整體改造，也可以重塑高品質的選舉文化，並一勞永逸地解決根本的社會弊端與政治問題。

對社區社會的建立，無疑地是為單一選區制的推行提供一個良好的基礎，可以端正選風與提高社會參與的政治品質。同時，單一選區制的落實，也將更加確立社區社會實踐地方自治精神，成為一個「小社會、小政府」、「自主、自立、自治」的發展體。

〔註1〕本文發表於中華民國公共政策學會研討會「跨世紀三合一選舉之政見內容」，1998年12月19日（台北：中興大學法商學院）。
〔註2〕《中國時報》，民國87年12月5日，第5版。
〔註3〕黃榮村、顧忠華，《立委選情冰冷、神聖一票難投》，《中國時報》87年11月29日，第15版。
〔註4〕呂亞力，《選人選黨都難，選立委苦了理性選民》，《聯合報》，民國87年11月25日，第15版。
〔註5〕陳其南，《社區營造與文化建設》，《理論與政策》，春季刊（1996），頁109-116。
〔註6〕楊與齡，《複數選區違憲論》，《法令》月刊，第46卷第4期（1994），頁3-5。
〔註7〕我國目前推行的複數選區一票制在西方民主國家已近乎絕跡，1994年前只剩東北亞的日本和南韓與我國還採取此制，然而日、韓在幾年前也相繼改制，因此目前全球還沿用此一選舉制的民主國家，恐怕只剩下我國了。複數選區之所以被淘汰，主要是因為此制度存在著太多的弊病與盲點，產生許多不良的政治後果，也扭曲了民主選舉的真諦。
〔註8〕包宗和，《單一選區兩票制可提升民主品質》，《青年日報》，民國84年12月19日，第2版。◆