與民有約，何能失信？

憲法修的比行政命令還勤

由於證交稅引發的中華民國憲政史上首樁不信任案，雖然以143對82的懸殊差距被否決，但這本是事前早已預見的，之所以在此情況下，在野立委仍執意提出此一不信任案，不在真想倒閣，而在：

其一，突出民國86年修憲之荒謬：修成這樣一個權責不符的體制，使有權的人（總統）無責，有責的人（行政院長）無權；而被剝奪了閣揆同意權的立法院，也好像拔了牙的老虎，對行政權起不了實質的制衡作用，不信任案如果真的發動成功，自身也得付出可觀的代價。

其二，明在表達對閣揆的不信任，實在隔山打虎，旨在對於總統強勢干預閣揆行政權，表達不滿。此一動作，雖然表面上好像對總統毫髮無傷，但必竟也引起總統注意，強調其嫻熟中華民國憲法，知道行政院為全國最高行政機關。此話由一向強勢，輕易不肯認錯的李總統口中說出，倒是意外。其是否因此知所收斂，還有待觀查，但可以想見，以後即便再介入行政權的行使，大約也不會像這次證交稅風波這樣粗糙。 而民進黨立委贊同發動這一次不信任案，也令人覺得頗堪玩味：是不是對上一次夥同國民黨強行修憲知所反省呢？上次修憲時，也有部份民進黨人士不贊成雙首長制，不贊成拿掉閣揆同意權，但在黨中央強行主導下，也都成了狗吠火車。

憲法不是不能修，隨著時代的變遷，修憲也許有其必要，但修憲應：第一，符合起碼的憲政原理：權責相符、行政立法兩權平衡兼顧，不能傾斜。第二，憲法為國家基本大法，首重穩定，如須修改應通盤考量，畢其功於一役。不宜常常修、年年修，使修憲成為常態，不修反成了異常。自民國80年第一次修憲以來，到86年，已修了四次，今年又有五度修憲之議，國家基本大法居然修得比行政命令還勤，讓小民連換六法全書都來不及，就未免太過了。

今年想要修憲的範圍更廣，涉及：總統選制改革、單一選區兩票制、國會改革、公投入憲，甚至還有總統立委國代延任等。其中每一項都有爭議，所以5月登台的修憲大戲必然精采可期。

就總統選制改為絕對多數的構想而言，其主張是總統既是由直接民選產生，又握有大權，當然應獲得絕對多數的選票支持。因此如果在第一輪選舉中無一總統候選人獲得過半數選票，則由得票最高的兩位候選人在第二輪選舉中再決一勝負，由獲過半選票者當選，法國第五共和憲法的規定即如此。按說，早在當年修憲決定總統直接民選，又強調這樣選出來，具有強大民意基礎的總統應有較大權限時，就應有「過半數」才得當選的配套機制。但當時修憲，不僅拒絕這樣的構想，反以第二輪投票所耗成本太大，而沒有配套採取。現在，主張絕對多數制者又說，因為直選總統權限太大，所以一定要獲得過半選票的支持，引進第二輪投票的機制。目前的說詞當然十分有說服力，我們也支持絕對多數制，但這一過程若非顯露主導修憲者缺乏遠見，一次可以完成的修憲工作，硬將其分為兩次，徒增紛擾與社會成本；要不就是主導者師心自用：先直選，為擴權鋪路，擴權後，再回頭修改選制。分段進行，較少阻力。另方面，上次相對多數選制對其較為有利，如今則絕對多數對其較為有利。

修憲成了黨派奪權的手段

現今在此一問題上，執政黨主張絕對多數制，反對黨則除了已不掌權的許信良、施明德等人支持絕對多數制外，大多數民進黨人較傾向現制，也就是相對多數制。民進黨方面似乎認為，如果陳水扁擺脫黨內「四年條款」的限制，出馬角逐2000年總統，相對多數制對其較為有利，尤其是如果宋楚瑜自行參選，則現制更對陳水扁有利。當然這仍有一定的風險，但在目前的選民結構上，現制對陳水扁的風險顯然比絕對多數制來得小。也因此多數民進黨人並不支持修憲變更現制，管他現制是否合乎憲政邏輯。此一問題在修憲新工程展開時，必有一番拔河，修得成的機率並不高。

在單一選區兩票制問題上，爭議更多。國民黨除少數立委，大體上支持採取日本式的單一選區兩票制，但民新兩黨則大多只支持兩票制，對單一選區都有所保留。如果一定要走這條路，民新兩黨也認為應採取德國式的單一選區兩票制。

按單一選區兩票制的缺點第一是不利小黨的生存發展，因為在小選區中最後一定是兩大黨候選人的對決。第二是因為選區小，更容易買票，對台灣已經惡質化的選風無疑雪上加霜。第三，容易使立委淪為地方型民代，視野更為縮小。當然，此制也有一些好處。第一，消除極端者當選的可能，使政治趨於中道平和；第二，選區縮小，選舉壓力減輕，也許可以提升問政及服務品質。

為什麼國民黨支持單一選區兩票制？當然是基於本身實力的考量。認為一方面此制可將台灣政治導向兩黨政治發展；另方面，在單一選區的兩強對決，較有利於大黨。為什麼偏好日本式的兩票制？當然還是因為其有利於大黨。按日本式的兩票制又稱並立制，即兩票分別計值。第一票選人，第二票選黨，但各政黨須提出政黨不分區名單。如果以100席國會議員，50個選區為例，50席由第一張選票選出，另50席則由第二張選票選出。甲黨如在單一選區獲30席，第二票獲50%的選票，又可獲得50席中的半數，即25席。兩張選票分別計值，共獲55席。

民新兩黨為什麼只贊成兩票制，不贊成單一選區？理由當然也是從自身實力的考量出發。單一選區既然不利於小黨，當然不能贊成。不過兩票制對民新兩黨則可能有利，因為在政黨偏好上，國民黨可能未見得獨領風騷。如果單一選區兩票制非走不可，為何民新兩黨偏向支持德國制？按德國制又名補償制，即第一、第二兩張選票合併計值，而總值又以第二張選票為主。若以前例來算，第二張票政黨得票率既為50，而其在單一選區已獲30席，則在不分區另補足20席，使其總席數達50席即足。

如果要實施單一選區兩票制，選區一定要全面重劃，如何劃法，牽涉到各個政黨利益至鉅，相信不是一件簡單的工程。再說，目前立委數目太多，根本不利立法效率與品質的提升，應該精簡。如何精簡？那個數目比較恰當？恐怕也是一個不容易解決的問題。

五權憲法名存實亡

至於國會改革，更是茲事體大，爭議一籮筐。經過四次修憲，五權憲法的體制可以說已名存實亡。今天國會改革，無論是國民黨版的單一國會兩院制，或是民進黨版的廢國大，單一國會一院制，都與五權憲法的精神背道而馳。民進黨的廢國大，單一國會一院制，固然很清礎的是將五權憲法的法統徹底解構，但即便是國民黨的單一國會兩院制，還不是將五權憲法整得名存實亡？因為按照五權憲法，國民大會是政權機關，立法院是治權機關，把這兩個性質完全不同的機構，硬塞到「單一國會兩院制」裡去，會變成什麼樣的怪胎呢？

再就針對此事的修憲程序而言，如果民進黨肯配合，單一國會兩院制通過的可能性還很高，因為這樣修法，對保持國代地位是有利的，所以不分黨籍，絕大多數國代會予以支持。至於廢國大，單一國會一院制，雖然民進黨中央及立委一再鼓吹，國民黨內的黨工及立法委員也不乏支持者，但事涉國大代表本身利益，不僅國民黨籍的國代一定不會支持，連民進黨籍的國代也有很多不支持。國民大會不會自己提自殺式的廢國大修憲議案可以肯定。

立法院也可以提修憲案，但此一修憲案仍需經國大討論表決。國大既不願自廢武功，更不會自我了斷，所以即使立法院提廢國大的修憲案，在國大也無法通過。立法院是否可以先推動公投入憲，再要求人民就此問題公投表態？或是因公投入憲太難，直接由立法院制定公投法，付諸人民公投呢？前一方式，即便公投順利入憲，國大不通過廢國大修憲案，也沒法舉行公投。後一方式乃由低階的公投法來表決高階的修憲案，難免引起更複雜的憲政危機，更不可行。

另外，國民大會若事實上有無法廢除的困難，而其又是主要的修憲機關，修憲門檻又非常之高：四分之三，則為了便於政黨操控，國民兩黨因而主張應將國大代表的產生完全透過不分區的比例代表制，依附於各政黨的總統候選人或立委得票率產生。如此一來，修憲問題只要兩大黨「協商」成功，沒有不能通過的。上次修憲因為部份國代還有相當的良知與自主性，所以兩大黨不得不大費周章，又是查稅、又是抽銀根、又是恫嚇，甚至出動攝影機、望遠鏡、被動舉手等等花招，才能通過。國代如果不經選舉，只由比例代表制產生，則國代的自主性將蕩然無存，顯將淪為政黨的投票機器而已，這不僅未必是國代之福，也未必是人民之福。

也就是因為廢國大，單一國會兩院制的推動障礙重重，所以才會有去年8月忽然傳出總統、國代、立委延任之說。此議可能就是想以延任為餌，換取國大代表對廢國大的支持。此議若不是輿論與民意大幅反彈，還真有不少國大怦然心動。國會改革一事，國民黨主席李登輝與民進黨前主席許信良可能意見一致，但與民進黨現任主席及黨內多數意見則相去甚遠。不過如果國代延任之事能夠成功，民進黨中央也無法約束黨籍國代與國民黨合作。畢竟，政黨理念是抵不過一己私利的。

「自決型」與「復決型」公投

談到公投入憲，其詭譎多變之處，更令人不安。

按「公民投票」一詞譯自外文，而外文有兩個字，其意看似相同，實乃有異。這兩個外文字，即plebiscite及referendum。前者是指一個主權歸屬未定的地方，如兩國間爭議之地、殖民地、屬地、委任統治地、托管地等，該地的人民可透過公民投票（plebiscite）來決定該地的主權歸屬。這一權利大約都是經相關國家或國際社會認可，如在法國與薩丁尼亞同意下，1860年在薩伏依、尼斯、巴爾瑪、摩德那、托斯卡尼、羅瑪格尼亞等地舉行公投，決定了這些地方的歸屬；又如在1960年聯合國大會之1514號決議，即「給予殖民地及其人民獨立之宣言」，確定了殖民地及其人民之自決權，所以當地人民可以透過公投，決定單獨獨立，或是與他國合併。如60年代多哥、喀麥隆等地的公投。這是「自決型」的公民投票。

而就referendum來說，這基本上是在一個主權獨立的國家，公民可對諸如憲法修正案、重大的法律案、公共政策的決議進行復決，以避免代議制的不彰及行政決策脫離民意。這是「復決型」的公民投票。復決型公投又可分兩個層次。其一是公共政策和法律層面議題的公投，也就是我們憲法上創製復決要實施的部份。再上去是憲政層次的公投，也是針對憲法修正案的公投。許多國家在此都有排除條款，如國體、人民權益等相關的條款不得修改，其他條款則可為修憲議題。在此情況下，即使修憲案通過，仍須交付公民投票，只有公投通過的修憲案，才能生效。如果我們「已」將此一憲政層次的公投入憲，則諸如上次修憲的凍省、總統擴權，這一次想透過修憲更改的總統選制、單一選區兩票制、國大改革等方案，即使國大在利益交換、脅迫下通過，並不能馬上生效，還得視公民投票的結果而定。這樣，如果政黨營私舞弊，罔顧民意，人民還可以有最後把關的機會。上述兩個層次的公投，都是「復決型」的公投。

就世界各國的憲法來說，大約沒有將「自決型」公民投票納入的例子。因為既然已經是一個主權獨立的國家，何須「自決型」公投？但是將「復決型」公民投票入憲的例子倒相當多，這主要在補間接民主之不足。

瞭解了這兩種「公投」之不同，再來看看國民黨的公投究系何指，其與民進黨的公投意涵是否一樣。按報載，連副總統在一項演講中提及的「公投」一語的英文用詞是referendum，指的當然不是決定台灣去向的「自決型」公投，而是我們憲法中本已規定，但未落實的復決權，即「復決型」公投。連副總統雖未對此親自澄清，但國民黨籍的內政部長黃主文說，公投的務實做法是由立法院完成創製(initiative)復決法的立法，以便先舉行公共政策和法律層面議題的公民投票，至於涉及憲政層面及統獨的公投，則不宜貿然實施。這話倒還說得中規中矩，也可見國民黨所謂的公投，指的是「復決型」的公投。也就是鎖定在憲法27條及136條的意義與位階上，基本上是創製復決型的公投。如果籠統的將公投入憲，國民黨很可能以排除條款的方式，將自決型的公投排除，以避免因此可能引起的後遺症。

至於民進黨的公投，從「黨外」時代的「住民自決」，到組黨時黨綱明定「台灣前途由台灣全體住民決定」，到1991年增列「建立獨立自主的台灣共和國，應由台灣住民以公投方式選擇決定」，一路走來，始終如一，維持「住民自決型的公投」。

針對此次修憲的「公投」入憲問題，民進黨主席林義雄表示，公投是人民的基本權利，不可以設排除條款。對於統獨等重大議題公投，通過的門檻可以提高，如三分之二或五分之四。民進黨秘書長游錫坤則認為，公民投票不應有任何限制，包括國旗、國號、國歌等都可以談，因為這是台灣地區人民防止中共武力犯台，保家衛國的最後機制。但對於公投應否「入憲」，林義雄的立場較彈性，認為可以入憲，也可以立法（公投法）為之；而游錫堃則主張入憲。民進黨前主席許信良則認為公投是人民主權的展現，不能反對，但可設置門檻，對重大問題如變更國名、國號等涉及現狀改變者，必須三分之二多數的公民同意才可以。要言之，無論派系，基本立場上，民進黨各個領導人士都一致主張「自決型」公投。對於入憲於否，意見不一，這可能是因為林義雄認為，制定「公投法」要較「公投入憲」容易。

「公投入憲」當然是一個非常有爭議性的題目，不僅國民兩黨目前沒有共識，大陸及國際上對此一修憲議題也持高度關切的態度。大陸海協會常務副會長唐樹備就說：「台灣人民可以選擇自己的生活方式，但不能用公民投票決定台灣前途，把台灣從中國領土分離出去。」關於汪道涵訪台日期迄未定案，一般也認為與台灣是否會修憲納入公投尚未確定有關。至於美國，目前與中共關係正波折頻起，當然不希望台灣再節外生枝。

李登輝的延任案可能胎死腹中

國民黨目前當然不希望為公投一事啟中共疑竇，或惹美國煩惱，因此大約不會在「自決型」公投入憲上讓步，民進黨如果也不讓，「公投入憲」自然無望。但如果民進黨採取「曲線前進」的階段性做法，先讓「復決型公投」入憲，或僅制定「公投法」，他日再推動台灣「自決型公投」，則未必不會為他日留下禍根。

最後一項修憲的方案，則為總統、國代的延任案，將二者任期延長到2001年12月，與立委改選同時舉行，立委的任期以後也將一併修憲定為四年。此案更引人議論，由於輿論反應十分激烈，執政黨已否認總統延任說，所以將來是否會提出，如何提出，還有待觀察。按說，無論總統、國代都有任期，而且依選舉契約，任期該幾年就是幾年，與民之約，何能失信？

延任說的理由為選舉太過頻繁，將選期劃一旨在節省社會成本。此說乍聽相當有理，但深入分析則不難發現矛盾。其一，即使要劃一選期，也應本屆修法，下屆適用，沒有當屆立即適用的道理。否則，豈不是圖謀私利？其二，在上次修憲剝奪了立院同意權，改授其不信任權後，如果立法院發動不信任案成功，總統就可在十日內解散立院，重新選舉，如此立委任期根本就無與總統任期一致之必要。

事實上，延任說無論從那一個角度看，都惹人詬病。據說總統之所以想多延一年七個月任期，旨在為特定總統候選人鋪路或解套，以消耗特定威脅者的實力。但一則以輿論反彈，二則以去年底台北市長選戰結果大出人意外，此一構想似乎也已無必要。

綜看上述諸修憲議題，幾乎無一不具爭議性。或者兩大黨利益有矛盾，或者社會無共識，或者境外關切溢於言表。最近傳言執政黨擔心今年修憲議題可能影響明年總統選情，因此也可能停止修憲，不旋踵國大議長蘇南成又否認今年不修憲，看得大家撲朔迷離。

按今年的修憲由於時空環境與上次不同，前途多舛。第四次修憲在時間上是李登輝就任直選總統後不久即發動，其支持度尚高。在人的因素上，當時民進黨由許信良任黨主席，在諸多問題上，看法與李登輝相去不遠，而且高度配合。國民黨控有一切資源，在威逼利誘，強勢動員下，民意並不支持的像「凍省」、拿掉立院對閣揆同意權等議案居然也成功強度關山。但今年的情況則似乎與上次並不相同。

憲法修不成也壞不到哪兒去

第一,時間上，今年是大選前一年，憲法如何修，不僅牽涉理念問題，而且影響到未來選戰的勝負，如總統選制、延任案就是。既然如此，兩黨協商的空間就遭大幅壓縮，難有折衷可能。

第二，在人的因素上，許信良已下台，縱然國民黨還想以其為商談對手，但因其在民進黨內已無左右力，也是枉然。而現任民進黨的主席林義雄，似乎與李登輝在許多問題上都難有共識，諸如國會改革、公投入憲、總統國代延任案等都是。

第三，在修憲議題共識上，不僅政黨高層間無共識，連各政黨內部也頗有不同的意見。例如，單一國會兩院制，民進黨中央反對，但民進黨籍國代則頗不乏贊成者。再如國代延任及產生方式，由於延任案在社會一片撻伐聲下，效果不彰，國代也不敢表態支持，而且多數國代反對國代完全依附於總統或立委的得票率，比例產生。他們認為此舉無異於廢國代，不願成為歷史罪人。而依附於立委得票率產生之議，更啟動國代與立委間的宿怨，讓人冒火。

第四，修憲議題太過廣泛，備多力分，不易聚焦。再說，議題越多，分歧點也越多，更不容易化解，可能連共識較高的議題也一併被三振。對一般民眾來說，此次修憲在爭議大、無共識的情況下，修不成也不過就是現況持續，也壞不到那裡。我們倒希望再修憲時，至少要修回去，恢復立法院的閣揆同意權，使行政立法兩權能平衡，總統閣揆權責能相當。當然，在目前的政治生態下，這也是癡人說夢。畢竟，當下政治人物及政黨所推動的修憲，都不過是為一人或一黨私利，根本不會管什麼憲政原理或人民福祉。所以憲法一次次修，也就一次次更為支離破碎，如此，我們還能對修憲寄望些什麼？◆