後冷戰時代美國外交政策的批判(下)

但事實的發展卻完全與大家的期望相反，在過去幾年，我們看到美國在對外關係上，似乎變本加厲的獨斷獨行，其具體的言行表現如下：

一、要求及壓迫其他國家在民主和人權上，採取美國的價值和標準。

二、企圖以治外法權方式在其他國家執行美國法律。

三、在自由貿易和市場經濟的口號下，促進及保障美國私人公司的利益。

四、為了符合美國商業利益，修正世界銀行和國際貨幣基金的政策。

五、威脅其他國家採取有利美國經濟利益的政策。

六、在人權、毒品、恐怖主義及宗教自由等問題上，以符合美國標準的方式對其他國家劃分等級。

七、反對其他國家外銷武器，但自己卻大量對外銷售武器。

八、對違反美國政策的國家，動輒採取經濟制裁。

九、對不與美國合作的國家，稱之為「流氓國家」，並盡量將這些國家排除在國際組織之外。

十、對聯合國極盡杯葛與侮辱。

美國的這種「唯我獨尊」的作法，以他對待聯合國的方式為例，可以說表現的淋漓盡致。聯合國是美國為維持第二次大戰後國際社會秩序所一手設計和建立的組織，美國一向標榜以「法治促進和平」，聯合國就是這種理念下的產物。但事實上，美國只把聯合國當作自己使用的工具，甚至把聯合國當作美國政府的一個部門看待。如果需要利用聯合國時，便支持；如果聯合國的決定對美國不利時，便杯葛。

冷戰剛結束之際，美國本想透過聯合國來推動國際共同行動，但當美國發現聯合國在秘書長蓋裡（Boutros Boutros-Ghali）企圖強化聯合國的功能後，便開始敵視聯合國；不但在聯合國維持和平工作上予以阻撓，並且在一九九六年蓋裡尋求連任時，以極卑劣的手段迫其去職。（安理會以十四票對一票支持蓋裡連任，美國以一票否決之）發動驅逐蓋裡的就是美國駐聯合國大使奧布萊特（Madeleine Albright），她曾公開表示任何與美國利益不符合的聯合國行動，美國都要否決。她在美國國會曾說：「聯合國的維和工作只能幫助美國，而不是扯美國後腿，它僅是提供美國在危機發生時，在單獨採取行動或不予理會之間作一選擇而已」，因為罷黜蓋裡有功，她隨後被任命為國務卿。

美國是世界上最富有的國家，但也是積欠聯合國會費最多的國家，當美國國會通過一九九九年八千億美元減稅方案時，美國卻為積欠聯合國十六億美元而爭議不休。前此，由於美國拒不付款而導致聯合國幾乎破產之際，美國媒體鉅子透納（Ted Turner, CNN老闆）曾在一九九七年慨捐十億美元。美國不僅是為富不仁，而且企圖以金錢來控制聯合國的作法，也令人不齒。

（二）堅持美國利益，藐視國際共識

為了狹隘的美國利益而不惜反對絕大多數國家支持的協議，美國近年來已先後拒絕了四個重要的國際條約－－國際地雷公約、成立國際刑事法庭公約、防止細菌戰公約以及氣候公約。這些協議都是經多年努力，許多國家熱心參與而得到的成果。美國在開始也曾支持，但在接近達成協議時，卻以美國內部反對為由而拒絕簽字。美國這種態度充份暴露了美國的自私、自大和不負責任。

一、國際地雷公約（Banning Land Mines Treaty）

據統計，世界上有八千五百萬個地雷，每年約有二萬五千人因誤觸地雷被炸死，更多的人被炸傷，在推動此一廢止地雷的工作上，加拿大最為積極，在一九九七年便得到了一百個以上國家的支持。

美國拒絕此一公約的理由是因為美國為了保護在南韓的美國駐軍，堅持要以地雷阻擋北韓之可能南侵。事實上，以美國之優勢武力足可代替地雷之防禦功能，但由於美國軍方之堅持，美國只得從原先支持之立場退卻。

一九九九年國際地雷公約在加拿大渥太華（Ottawa）簽字，聯合國秘書長安南（KofiAnnan）宣稱「這是世界上弱者與易受傷害者歷史性的勝利」。由於美國拒絕簽字，克林頓總統公開說美國將在二○○三年在韓國不再使用地雷，並在二○○六年全面撤出地雷。克林頓這樣的表示既是內疚又是圓滑，因為事實上美國正在研發一種可以代替地雷的武器。而且克林頓所「保證」的時間都是在他離職之後。

二、國際刑事法庭公約（Convention on ICC [International Criminal Court]）

由於後冷戰時代種族糾紛，衝突和戰爭頻頻發生，對於種族屠殺之嚴重違反人權行為，聯合國認為應有一超國家的組織予以直接處理，以收防止與嚇阻之效。美國本亦支持此一構想，但希望此一機構設在安理會下，但大多數國家認為安理會易流於冗長之辯論，且常任理事國還享有否決權，故在一九九八年七月羅馬會議中通過此一公約時，決定在安理會外設置一獨立機構（一百二十個國家贊成）。

在美國，支持參與此一公約人士的論點認為美國人民很少有機會受到國際刑事法庭的管轄，但反對者認為只要美國有被調查的可能，美國就不應該參加此一公約。他們指出如果美國在參加聯合國維持和平工作時，如不慎捲入事端，就會面對其他國家的審判，這是不可思議的。換言之，他們認為美國公民不應該接受任何國際的調查和審判。最露骨的說法是兩位參議員，格蘭姆斯（Rod Grams）說：美國不可能將其主權交給一個國際組織，由這個組織來超越美國的法律制度，來決定美國的外交政策。另一位保守派大將赫姆斯（Jesse Helms）更直言：美國可以入侵或轟炸任何地方，只要他一息尚存，他永遠不會允許國際刑事法庭來判斷美國安全的決定。他指責ICC是一隻怪獸（monster），「美國的責任便是在它壯大吞掉美國之前，先把它殺死」。

因為羅馬公約的規定並不限締約國，任何在締約國領土內犯罪的行為都在管轄之內，為了保護美國海外的駐軍，美國希望以「稀釋」（dilute）ICC公約的內容，來保障美國的「特權」，具有治外法權性質的「駐軍地位協定」（the status of forces agreement）便是美國「亡羊補牢」的作法。

三、國防氣候公約（Treatyon Global Warning）

一九九七年近一百個國家，包括美國，為了減少工業排放二氧化碳過多造成氣候暖化（所謂溫室效應），決議全世界三十八個工業先進國家應在二○○八至二○一二年的排放量以一九九○年的標準減少百分之五點二，此即是《京都協議》（Kyoto Protocal）。此次聯合國氣候變化綱要公約國家組織（簡稱氣候公約）一八五國在德國波昂集會討論如何執行京都協議，最後做成決議（一七八國同意），儘管美國杯葛，將繼續執行，在五十五個工業國家批准後生效。此外，以「歐盟」為主的二十個富有國家，每年捐出四億美金，協助貧窮國家處理氣候問題。

美國小布希（George W. Bush）總統在今年三月便宣佈放棄對京都協議支持，理由是懷疑科學資料的正確性，未將中共、印度納入的不公平，以及有損美國經濟利益。問題是美國承諾此一協議已有九年之久（老布希總統時代），如認為此一協議對美國不盡公平（美國為世界上最大排放量國，一九九○年為全球百分之三十六，如今為百分之二十四），大可如日本一樣交涉得到一些妥協的安排。但美國卻擺出一副不屑理會的態度，使得德國環境部長崔丁（JuergenTrittin）指責美國逃避其應負責任。

美國輿論對小布希立場多不贊同，紐約時報在波昂會議前後以社論表示關切。七月二十日指美國對地球暖化問題並無對策，拖延下去只能日陷困境，七月二十五日提醒美國在此問題上已被孤立，希望美國政府盡早批准《京都協議》。

四、防止細菌戰公約（Biological Weapons Convention）

一九七二年的限制生物武器條約，包括美國在內，迄今已有一四三個國家批准。由於原條約並未就查證問題有具體規定，六年前開始討論此一問題，並訂在今年十一月完成修正。過程中，美從無異議，但小布希政府上台後卻認為，擬議中的查證手續將影響美國的軍事和經濟利益，宣佈拒絕此一修正。為了增強自己的立場，美政府還宣稱俄國和中共可能也不支持，但事實上，不僅俄國、中共支持，連美國心目中的流氓國家─伊朗，也支持此一修正。

有關武器的談判和協議，查證（verification）一向是美國非常堅持的原則，早從一九五五年艾森豪總統提出「開放天空」（Open Skies），就是美國一貫政策。奈何各國都深惡痛絕的生物武器（又稱細菌戰），不僅有條約約束並進一步建立查證制度，本是好事一件，但美國卻一反常態，採取反對立場，真是使人有時光倒置之感。

小布希在今年訪歐與出席G8會議之前就公開表示，美國不是走回孤立主義，美國也願意聽取其他國家的意見，但他將堅持他認為對美國以及對全世界正確的立場。他坦率的指出，有關細菌戰的查證辦法是行不通的，是美國無法接受的。

（三）貫徹霸權主義，否定條約義務

美國之所以成為世界上最大的霸權，主要就是因為他擁有全世界最強大的軍力。冷戰時代，美國和蘇聯一方面從事軍備競賽，另方面也不斷進行軍備管制談判。由於美蘇兩國都有摧毀對方的能力，在「確保相互毀滅」（Mutually Assured Destruction）的前提下，不得不謀求以一系列的條約來保證彼此的安全並建立互信與合作的機制。這種機制的建立固然一路走來，備極艱難，但也的確發揮了阻止核子大戰及升高區域衝突的作用。這一機制可稱之為「核武結構」，基本上包括四大部分：

一、美蘇之間的「限武談判」（SALTI 1972），「戰略武器削減談判」（START I 1991, START Ⅱ 1992）

二、美蘇之間的《反飛彈條約》（ABM 1972）

三、反核子擴散條約（NPT 1969）

四、全面核子禁試條約（CTBT 1996）

在後冷戰時代，本應在以上既有的基礎上，美國應致力於達成更廣泛與更進一步的軍備管制，尤其蘇聯的威脅不再，美國的安全更有保障，美國理應把對外政策的重點放在國際社會共同關心的問題上，如經濟合作、環保、人權等。但相反地，美國卻意圖利用此一機會來鞏固美國的霸權，最具體的作法便是甘冒天下之大不韙，一心一意要建立「反飛彈體系」。「反飛彈體系」的前身是一九八○年代雷根總統的「星戰計劃」，由於雷根堅決反共，視蘇聯為「邪惡帝國」，要在核武上超前來符合美國追求絕對安全的心裡，所以一時間得到美國人民支持。但由於技術問題難以克服，終其任期，並未付諸實施。一九九一年後蘇聯解體，美國共和黨人士為維持美國優勢地位，提出「全國反飛彈體系」（NMD）之主張，但終克林頓任滿仍在研發過程中。二○○一年小布希就任總統，揚言為部署NMD，不惜撕毀與蘇聯一九七二年的ABM。美國這種主張，不但令美國潛在的競爭者不安，也使美國的主要盟國不滿，但顯然美國仍將一意孤行，完全不把其他國家的感受和反應放在眼裡。

美國大力推動NMD的關鍵問題不是技術和經費，也不是理由和反應，而是在國際社會中，美國是否有片面改變「核武結構」的權利和正當性？

在成為唯一超強之後，美國還要追求核武的絕對優勢，換言之，只許美國可以攻擊他國而他國卻無能力攻擊美國，這是國際社會所樂見的嗎？美國受到的軍事威脅最小，卻要擁有更大的武力，這樣對其他國家公平嗎？美國如認為他目前的武力尚不足維持「嚇阻」，請問今日世界上哪一個國家有能力挑戰美國而不怕美國報復？美國最怕的是核子擴散，但美國這種「只准州官放火，不准百姓點燈」的政策能有助阻止核子擴散嗎？

美國這種作法的心態是「先下手為強」，在其他國家無法聯合對抗美國之前，企圖建立核子獨霸的局面。但美國忘記了美國是最大的現狀保持國，也是最大的後冷戰時代的受益國，如果美國為了追求自己的利益而不顧及其他主要國家的利益，以及為了自己的利益，可以撕毀自己一手建立的「核武結構」（美國已於一九九九年拒絕批准《全面核子禁試條約》，為了部署NMD，美國揚言將廢除一九七二的ABM條約），美國還有什麼立場來維持「世界秩序」？世界上其他國家有什麼理由來尊重這一「世界秩序」？

五、對當前美國外交政策的批判

（一）言行不一，自我否定

國際社會上的國家基本上只有兩種，一是保持現狀的國家，二是反對保持現狀的國家。美國是國防秩序的締造者，保持現狀對其最為有利。在這種情況和處境中，美國最重要的就是要言行一致，以身作則；否則，美國有何立場去要求其他國家接受和遵守「世界秩序」？

然而，很不幸的，在後冷戰時代，我們看到太多美國言行不一，甚至自我否定的事實，例如，美國一向主張軍備管制和裁軍，但如今卻片面追求核武的絕對優勢，美國聲稱美國最大的利益是防止核武擴散，但如今美國卻要發展太空核武，這不僅是自相矛盾，而且必然會造成惡性循環。

過去在冷戰時代，美國一直抱怨北約盟邦對歐洲防禦不夠熱心，如今北約國家要想建立一支屬於歐洲的武力，美國卻指責他們破壞北約的合作。在亞洲，美國聲稱要與中共建立「夥伴關係」，但在蘇聯解體後，卻自動的把中共升級為首號敵人，至於中共是不是美國的敵人，曾在美國政府擔任要職的奈伊（JosephNye,Jr.）教授便曾說過：「如果美國把中共視為敵人，中共就是敵人；如視為朋友，就是朋友。」

在這方面最令人反感的便是美國對聯合國的態度，美國是聯合國的設計者，創始者以及早期最主要的支持者，如今卻是指責聯合國最多，杯葛最力的國家。從主張「以法治促進和平」到抵制國際社會的共識，原因只有一個，那就是只能「以美國的法治促進世界和平」，沒有美國的支持，便沒有國際的共識。

影響美國和其他國家關係的主要因素不是美國的強大，而是美國本身的言行，如美國不願履行對聯合國的義務，拒絕大多數國家所接受的條約，在縮小世界貧富差距的努力上，落在不如美國富有的十六個國家之後，美國如何指望其他國家相信美國的言行？

（二）自大自私，急功近利

身為世界最強大的國家，美國最關心的事便是美國領導世界的能力。由於理想主義和現實主義在美國外交政策中的相互為用，美國對自己的道德和權力十分自我肯定，因此自認是「良性的霸權」或「仁慈的霸權」（benevolenthegemony）。美國是冷戰的勝利者，也是後冷戰初期「全球化運動」最大的受益者，使得美國變得更驕傲，更自大，也更自私。在一九九七年工業七國（G7）在美國丹佛（Denver）的高峰會議中，克林頓總統說美國經濟的成功足堪為所有其他國家的榜樣。國務卿奧布萊特（M. Albright）稱美國是不可缺少的國家，因為美國站的高，所以看的比其他國家遠。她還說，美國可以否決聯合國的決定，但聯合不能否決美國的決定。美國的自我正義感已經成為「優越主義」，他們不僅相信美國是「人道和正義的榜樣」，「一個正義的美國使其他國家既不恐懼，也無需猜忌」，並且深信「仁慈的霸權可以保障世界的和平」。

美國的孤立主義者把這種優越感發揮到極致，一九九二年爭取總統提名的共和黨人士布坎南（Pat Buchanan）曾大聲疾呼，「第一，第二，第三都是美國」（American First and Second,and Third）。

美國自認是「良性的霸權」（benevolent hegemony），但在其他國家心目中，只看到美國的傲慢與專橫。美國領袖認為世界的事就是美國的事，其他國家則認為發生在他們地區事是他們的事，不是美國的事。南非總統孟德拉（Nelson Mandela）就曾說：「南非不接受其他國家告訴我們應該做什麼，或哪一個國家應該是我們的朋友，……我們不接受一個國家擔任世界警察」。

美國因「自大和自私」而變為「傲慢和專橫」，表現最露骨的便是對其他國家，包括整個國際社會的「不平等精神」。美國獨立宣言中強調人類生而平等，為什麼對待其他國家竟如此不平等呢?!美國拒絕了這麼多而重要的國際條約，是因為美國必須「例外」，是因為美國沒有必要接受其他國家推動的「法制化」工作。為了一時的和若干特定利益團體的利益，美國竟放棄了自己長期堅持的理想或理念，這種國家還有什麼資格領導世界呢？

（三）追求霸權，必遭孤立

美國今日誠然享有霸權的能力和地位，問題是美國的目標是要強化此一能力和地位嗎？追求這種能力和地位符合今日的世界情勢嗎？保持這種能力和地位真正符合美國的利益嗎？

哈阿斯（Richard N. Haass）認為美國這種「不平等中的第一」（first among unequals）不應視為目的或政策，只應視為一個形容詞－－形容美國真實的狀況。他認為由於缺乏美國民意的支持，美國巨大的軍力和經濟力量既不是無限，也不會長久。國際社會的結構也會使美國維持霸權的代價愈來愈大，成果愈來愈小。

冷戰思維的創始人肯楠（George Kennan）在一九九九年指出：「在這個世界上，將永遠不會由一個政治中心來管理，無論它軍力有多大」，「美國如果認為她自己是開明政治的中心，可以作為其他國家的榜樣，將是頭腦不清，愛慕虛榮以及不必要的」！

美國應該瞭解一件事實，在兩極世界中，或許一些國家願意接受美國保護來防止另一超強，但在今日單極多元化的世界中，唯一的超強必然成為其他國家的威脅。主要的區域國家都不會喜歡美國介入與他們重大利益攸關的區域問題，伊朗不會喜歡美國在波斯灣的軍事介入，因為波斯灣是伊朗的重大利益，這與伊朗是皇室政府或革命政府並無關係。

美國還要面對一個事實，在獨斷主義下，美國可能只會日陷孤立。美國領袖常說美國代表整國際社會，但這個國際社會指的是什麼？是中共、俄國、法國、印度、巴基斯坦、伊朗、阿拉伯國家、東協（ASEAN）、非洲或拉丁美洲？以上這些國家或地區，有哪一國家認為美國說的國際社會有他們的分？美國說的可能是包括英國、加拿大、澳大利亞、德國以及一些歐洲小國家，也許還有以色列和日本。這些國家能代表整個國際社會嗎？

近年來，一件又一件的問題證明，美國的朋友愈來愈少，敵人愈來愈多，在很多問題上，多數國際社會成員與美國立場是相對立的，與美國利益一致的國家明顯大幅減少。反霸權的組合可能一時不易完成，但假以時日，可能也不可避免。

六、結 論

為什麼美國在後冷戰時代採取這種「損人不利己」的政策，筆者認為主要原因有二，一是「冷戰思維的陰魂不散」，二是「三代同堂」的意見分歧。

就「冷戰思維」來說，由於冷戰長達四十多年，美國早已習慣於冷戰結構的運作，為了進行冷戰，美國動員的力量（包括海外的基地和駐軍）是驚人的，累積的既得利益也是難以估計的。這是為什麼美國在失掉蘇聯這個主要敵人之後，必須要找另一個國家來「補位」的理由。一九九○年芝加哥大學教授米謝謨（John J. Mearsheimer）在《我們會很快懷念冷戰》（We Will Soon Miss the Cold War）一文中，便指出兩極體系比單極或多極體系較易維持和平，以及冷戰結束產生的問題比解決的問題更多。所以我們看到，冷戰的對象改變了，但冷戰的目標並未改變；冷戰的形式改變了，但美國的政策並未改變。當前美國的種種作為，都是因為從未放棄「冷戰思維」所造成的。

美國在一九九○年代外交上最大的困難所在乃是「三代同堂」之意見分歧，使美國不能建立一套完整的外交戰略。所謂「三代」是指：一、一九五○和一九六○年代冷戰高峰時期的冷戰鬥士，二、反越戰時期對美政策的強烈批評者，三、對冷戰和越戰均無經驗的新世代。冷戰戰略家仍然懷念權力平衡的運用，反越戰份子對美國權力的傲慢仍然耿耿於懷，新世代人士認為追求經濟利益就會自然帶來世界的和平與民主。他們甚至懷疑到底外交政策是不是那麼重要？所以在老布希和克林頓兩任總統任期內（一九八九～二○○一），經常被批評為沒有長遠目標及大戰略。

有關「三代同堂」也可有另一種解釋，就是美國總統、國會和政黨在過去十年的無法充份合作，形成「總統無能，國會無力，以及政黨政治沒有章法」的混亂局面。美國自越戰後，總統的戰爭權大受限制。國會往往被保守份子掌控，經常昧於國際情勢，作出傷害美國國際形象的決議，如經濟制裁，否決條約等。冷戰時期，國會兩黨外交政策的共識早已蕩然無存，代之以相互杯葛的局面，如民主黨和共和黨對部署NMD的互不相讓。筆者認為最嚴重的問題是美國軍工組合（industry-militraycomplex）之加深介入美國的外交和國防決策。美國最近拒絕接受的幾個條約都是由於這些軍工組合的壓力，迫使美國政府不得不放棄原先支持的立場。這種現象如不及時阻止，美國只有一步一步走向「孤獨的霸權」，與國際社會漸行漸遠。◆