北韓核武危機的意義與發展

一、朝鮮半島的新緊張局勢

最近數月，朝鮮半島緊張局勢日益升高，北韓動作頻繁，所挑戰的對方正是美國。這次一反常態，南韓則相當低調，深怕得罪北韓，無論朝野都不希望美國的強硬態度，破壞了得來不易的南北韓和解氣氛。金大中政府任期只剩幾天，他先前就已經對美國表達相當的不滿，新當選的盧武鉉則將在二月二十五日就職，他也直言不諱地表示，南韓不希望美國對北韓動武。一時之間，朝鮮半島又回到北韓美國對抗、南韓反而有些站在北韓的立場與美國唱反調的味道。美國與北韓關係的導火線，在於去年十月，美國主管遠東事務的助理國務卿凱利到訪北韓，傳出北韓過去數年、即使在與美國簽訂一九九四年核子框架協議之後，猶暗中從事核武發展的事實，美國因而施行制裁，從此刺激北韓近乎挑釁的各種行為。這一連串的互動，加深美國和北韓的對抗，而北韓對於核武發展的諱莫如深，以及擺出一副不惜一戰的架勢，直至警告不再遵守一九五三年韓戰停戰協議，使問題更趨複雜，朝鮮半島上的硝煙味正濃，已成為世所矚目的焦點。

二、北韓核武危機已非第一次

早在一九九三年初，北韓的開國元首金日成仍然在世，外界質疑北韓以石墨式核子反應爐作為掩護，加工搜集鈽原料作為提煉核子武器成分之用，包括美國在內的西方強權和國際組織共同對北韓施壓，要求北韓停止反應爐運轉，否則將以強硬手段加以制裁。同年三月，北韓乾脆宣佈退出「核子武器不擴散條約」（NPT），核子擴散體制受到嚴重衝擊，這是朝鮮半島的第一次核武危機。當時美國總統柯林頓政府採取柔性外交方式和北韓談判，甚至派出前總統卡特作為特使，並且見到了金日成，得到金日成合作的承諾。但金日成旋即在一九九四年七月初過世，北韓政局頓時進入危疑震撼之中。金正日控制下的北韓終究在一九九四年十月二十四日在日內瓦和美國簽訂了「美國－－北韓核子框架協議」。在「核子框架協議」下，北韓承諾不再運轉舊型電廠、接受原子能總署的監督。美國則同意偕同南韓、日本、歐盟等國，組成朝鮮半島能源開發組織，協助北韓興建兩座新型的輕水式核子電廠交予北韓，預計在二○○三年完工。完工之前，美國每年須交運五十萬噸的原油支應北韓能源所需。北韓以核武議題虛張聲勢，卻獲得了豐富的利益。

簽訂核子框架協議之後，北韓並未安靜下來，與南韓的武裝衝突不斷，一九九六年十月，北韓潛艇滲透南韓，其艇員大部遭到格斃；即使是兩金高峰會也已經在二○○○年召開，二○○二年六月，當南韓人還興致勃勃地觀賞世界盃足球賽時，黃海卻發生大型海戰，南北韓互有死傷。雖然如此，金大中政府仍醉心於「陽光政策」，持續對北韓施放善意，以穩定南北韓關係為核心。甚至於二○○○年的兩金高峰會，外界傳聞系南韓財閥現代公司以兩億美元的代價，提交北韓交換得來，南韓輿論大嘩，金大中近日以為此道歉，顯然傳聞並非空穴來風。

北韓戰爭邊緣的政策，過去屢有成功，且收穫豐碩。這次鋌而走險，其目的，無非是伺機爭取國際更多的注意與讓步，再則用以鼓動民族情緒，以便共同對外。當然北韓的恫嚇，不只限於南韓或美國，鄰近的日本常同受威脅。一九九八年八月底，北韓甚至發射大浦洞飛彈越過日本本州領空，墜入其東邊的太平洋，曾引起日本的強烈震憾與不安。

三、布希強硬態度的背景

二○○一年美國新任總統小布希對北韓改採較為強硬的政策，與柯林頓時代迥然不同。二○○二年元月，小布希總統且宣稱北韓與伊拉克、伊朗一道，同屬「邪惡軸心」，為美國考慮以核武反制的國家，北韓與美國的關係墜落谷底。去年十月，凱利訪問北韓，據其透露，北韓「承認過去數年未曾間斷地秘密研發核子武器」。此項說法立即引起國際社會震驚，美國立即停止運送油料給北韓。美國的行動，等於發動對北韓的經濟制裁，惟北韓否認凱利的說法，且北韓認為美國的行動，已違反一九九四年的雙方協議，形同經濟制裁。北韓的反應強度繼續升高：平壤威脅立即恢復原先的核子計畫，此舉等於暗示將繼續提煉鈽原料。再以「華府破壞朝鮮半島和平與安全、原子能總署被美國牽著鼻子走」等理由，拆卸國際原子能總署在北韓舊核能電廠架設的監視器及封條，同時驅逐原子能總署檢查人員。繼之，元月十日，平壤宣佈退出「核不擴散條約」，宣告即日起不受任何國際核武規範。北韓動作讓朝鮮半島陷入第二次核武危機，延續至今。元月十一日，北韓政府進而揚言將恢復停止多年的飛彈試射計畫，其理由為，美國片面停止對於核子框架協議的承諾，等於已廢棄所有的美國北韓間協議，因此北韓停止試射飛彈的承諾，也應一筆勾銷。如此發展，使「大浦洞飛彈」試射的陰霾如影隨形籠罩東北亞，日本危機感則更深。

美國指責北韓利用美國忙著和伊拉克周旋的關鍵時刻教美國疲於應付，國防部長倫斯斐為嚇阻平壤的冒險行為，甚至公開宣稱美國有能力同時在東北亞和中東打仗，希望北韓知難而退，或至少有所節制，但北韓似乎不領情，同時表現得不相信美國有能力打一場兩個戰場的戰爭，這點使得美國很為難，甚至有威信喪失的危險。美國的態度強硬，起先不答應單獨和北韓談判，「以免鼓勵冒險主義者」，或者是給予對手不當的認知，認為美國讓步。但美國的能力在周邊各國同聲反對訴諸武力之下受到極大的限制；對北韓的態度也開始放緩，釋放出相當的空間，為將來的雙方會談鋪路。

四、美國與各國立場歧異

美國認為北韓的秘密發展核子設施，明顯違反一九九四年的核子框架協議，同時對朝鮮半島及周邊國家造成威脅，針對舉世遏制大規模毀滅性武器的趨勢而言，是嚴峻的挑戰，設若北韓挑戰成功，坐擁核武，則日後「核不擴散條約」將壽終正寢。此外，小布希對北韓領導人金正日更無好感，小布希直指金正日為不顧民眾飢餓、只顧發展武器的獨夫。美國的做法，一方面是將北韓議題提交安理會，擴大國際壓力；另方面則運用美國的軍力威迫利誘。由於美國最近與伊拉克交惡，武裝攻擊伊拉克的可能猶未排除，美國針對北韓問題，就顯得力不從心。美國從鮑爾國務卿以下，主張以外交方式解決和北韓的衝突，若與美國對伊拉克的態度相較，可謂冷熱有別。美國與北韓在過去已有談判的經驗，在各周邊國家的期待之下，對北韓直接對話的要求已有所鬆動，將來美國和北韓間恐怕還需經過冗長的談判，方可使該地的緊張情勢緩和。

日本對北韓的外交一向與美國互為表裡，這次也贊成透過安理會的機制解決問題。早在去年九月十七日，小泉首相曾親赴平壤訪問，成為國際矚目的消息。小泉與金正日曾達成共識，即是北韓停止核武研發，以換取日本的經濟支持。未及一個月，北韓新一輪危機爆發，日本是最感挫折的國家。北韓危機若持續發展，日本感受威脅則最直接，將來日本的回應將難逆料。最近日本針對北韓的態度轉強。二月十三日的外電報導，北韓聲稱如遭挑釁，其飛彈能攻擊全世界任何一個地方。針對此說法，防衛廳長官石破茂則直言，若北韓計畫對日本動武，日本將先發制人。

中共與俄國動作頻頻，但皆反對國際動武，甚至不希望安理會討論制裁北韓，認為美國應再度直接與北韓談判。中共表示歡迎北韓與美國對話，也長期贊成維持朝鮮非核化，但卻並未傾全力斡旋讓北韓屈服。小布希為北京和莫斯科事不關己的冷淡態度頗感無奈。

南韓對北韓的立場和美國也大相逕庭。南韓的反美情緒方興未艾，南韓民眾，對美國制裁北韓的意圖大為不滿，認為美國政策對南北韓關係的解凍無益，將使南韓推動「陽光政策」的作為無以為繼。南韓民間甚至認為北韓即使有核武，也不會對南韓造成威脅。他們相信，北韓攻擊的對象，將會是日本、以及美國的駐軍。即使南韓，也表示贊同北韓與美國直接談判，勿在安理會節外生枝。南韓的立場，使美國更感無奈。安理會在二月十二日受理了原子能委員會交來的北韓核武議題，南韓再度表示希望安理會以外交方式解決。

歐盟是朝鮮能源開發組織的團體會員國，在朝鮮半島的安全上，擁有一席之地，在南韓的要求下，歐盟已表示希望美國勿輕啟戰端，必和北韓直接談判和解之道，形同美國的另一種壓力。

五、未來可能的發展

兩韓關係的發展，在北韓核武危機的當下，越發令外界感覺不搭調。元月二十一日至二十五日，雙方在平壤和漢城，分別召開了各種領域的會談，包括紅十字會接觸、連接鐵公路事務級官僚會談、促進經濟合作會談等，這三項會談集中在同一時間舉行，在兩韓接觸的歷史上還是第一次。雖然會議並無明顯進展，但南韓的目的，還是在安撫北韓；北韓則在於凸顯美國的僵硬立場，離間美國和南韓的感情。

北韓核武危機的折衝既然已經交在安理會手上，安理會的五個常任理事國與十個非常任理事國將再度會商。原先北韓曾威脅說，設若安理會達成制裁北韓的決議，視同向北韓宣戰，此說詞曾讓各國印象深刻。北韓的議題要在短期內達成具體的結果並不容易，況且最近全球的焦點，主要集中在美伊對抗和似乎即將來臨的波灣戰爭，北韓似已不成為最優先的議題。安南秘書長針對美國強硬態度所發出的談話，指出任何制裁行動都必須透過安理會的決議，更提供北韓一顆及時的定心丸，亦即制裁北韓將不如美國想像中的容易。要求北韓讓步、或制裁北韓，其結果都在五個常任理事國的掌握之下，但起碼中共和俄國是反對制裁的。

另一個常任理事國英國的態度就更值得推敲了。一反其緊跟美國制裁伊拉克的堅決立場，英國在北韓核武危機的議題上，表現出奇的自制。主管亞太事務的政務次官BillRammell在接受訪問時指出，北韓危機不亞於伊拉克問題。但他強調，北韓不同於伊拉克，即使是安理會將決定是否對北韓施行禁運與經濟制裁，英國不主張、也不會支持這種行動，反而認為這次危機應仰賴多方機制對話的外交管道解決。他同時指出，在北韓問題上，國際社會需要區域內其他國家協助，包括中共、日本和南韓在內，他認為中共對北韓可以著墨處尤多。英國的態度，適足以和歐盟的立場相呼應。

北韓的戰爭邊緣政策，歷來都是在走險棋，但每一次都能為平壤獲取不少的政治及經濟利益。美國確實認為北韓有利用美伊緊張局勢漫天叫價的嫌疑，看起來是讓美國在應付兩個戰場前後失據。伊拉克與北韓確實不同，各國對於北韓與伊拉克的態度也有明顯的差異，強權間對伊拉克不若對北韓那麼投鼠忌器，容易有一致的立場，但對於北韓的政策，美國與最親密的盟邦都有不同。即使是對伊拉克，美國現在面臨世界各地風起雲湧的抗議和反戰浪潮，美國是否孤注一擲發動對伊戰爭，還在未定之天，北韓的安全，將在這道夾縫中獲得更大的保障。最後，美國與北韓還需走上談判桌，訂定一個取代一九九四年框架協議的新協議，北韓則在新保證之後，承諾放棄核武研發。

六、結 語

北韓的作為，讓世人覺得國際組織或條約的公信力屢受挑戰，制約核武與大量毀滅性武器的規範形同具文。北韓一向視擁有核武器為自保的重要資產，同時是其「作為主權國家的不可剝奪的象徵」，針對這點，便難與國際規範妥協，將來難保北韓不再推翻約定，再度遊走於「可與不可」之間。南亞地區已經出現了印度和巴基斯坦等兩個公認的核武國家，美國的戰略專家預見，將來東亞地區可能將因北韓成為核武國家的既成事實，走向武器競賽。如此一來，日本首先將受到刺激，日本在二次大戰後的「反戰主義」可能動搖。吾人真不願這樣的預言成真，但對於這樣的發展，恐也無力一挽狂瀾。◆