解析當前美國與中國之亞太發展策略

當前在亞太地區最具影響力的兩個大國無疑是美國與中國，而美中兩國在亞太地區的戰略佈局將直接牽動到整個亞太地區的安全與發展，尤其美中兩國在亞太地區霸權的爭奪，勢必衝擊到整個亞太秩序的建構，以及亞太政經發展趨勢。

基本上，美國與中國在國際低階政治（low politics）的亞太政策上呈現出多層面（政治、經濟、軍事、外交）、多管道（APEC、WTO、ARF、IMF、WB）、多議題（人權、民主、貿易、軍售、反恐、金融）、和多元區域化（東南亞、東北亞、南亞、中亞、紐澳）的外交策略應用，而其在國際高階政治（high politics）的亞太戰略佈局傾向於從線型到塊狀、從大陸到海洋、再到全面的霸權建立，試圖主導發展低階政治的策略應用，用來成就高階政治的戰略目的。

最重要者，美國的亞太政策漸趨蒙上強硬和獨斷獨行的鷹派色彩，目標有三：一是針對反恐戰爭，二是針對中共勢力擴張，三是掌握亞太政經主導權。相對地，中共的亞太政策立基於三個傳統訴求，一是反對霸權主義或帝國主義，二是主張雙邊主義原則、避免多邊主義互動，三是依循強權外交政治、世界權勢多極化。從美中的亞太發展策略不難看出兩國間的外交衝突與競爭，不過即使美中在亞太外交策略上有衝突，但在外交利益上卻往往採取合作方式，顯示出衝突中有合作、合作中有對立的關係，這正是美中兩國在亞太外交競逐上的立場和基本原則。

壹、美國亞太外交發展策略的分析

觀察近來的美國亞太外交政策可以發現有幾個重要特徵與原則：一是預防性防衛策略，回到冷戰思維；二是單邊主義的戰略，以反恐體制為名；三是對中共採取雙軌外交策略，即反恐與民主自由為主軸；四是採取塊狀結合策略，掌握地緣政治優勢；五是先發制人策略，建立海外基地。

一、預防性防衛戰略：回到冷戰思維

冷戰結束後，面對中國積極擴軍，有填補前蘇聯力量真空之勢，加上中國政經勢力興起，逐漸形成區域霸權。這個前提正是美國近重視「預防性防衛」戰略部署的主因，用來應付中國勢力的崛起，以及亞太政經平衡均勢的危機，以維護美國在亞太的政經利益。而二○○二年七月十二日美國國防部公佈長達五十六頁的中國軍力年度報告，最能說明美國對中國在亞太地區野心和潛力對美國所構成威脅的認知。

最近美日、美澳、以及美國與東南亞國家之間，進行軍事聯防同盟和相關演習，彼此合作有增加趨勢，以及透過反恐打擊，一個「亞洲之盾」（或是「太平洋煉鎖」）的防衛體系正在成型，美國在東亞地區仍繼續維持著十萬兵力的部署。儘管美國一直否認亞洲之盾不是圍堵，而是預防性防衛，但是真正的目的不外有二：一來圍堵中共勢力擴張，二來圍剿恐怖主義勢力。此種軍事和安全的佈局，在本質上正凸顯美國「戰略明確」、「策略模糊」的亞太政策。

二、單邊主義的戰略：反恐體制的維護

在911事件後，美國極力推動反恐主義，積極打擊恐怖主義組織，甚至建構全球新反恐體制，並在此體制下，讓美國有正當性和合法性在全球佈局軍事戰略，在一片反恐體制規範下，美國經由打擊凱達組織，並塑造出「邪惡軸心」的主要敵人，一則可以用來要求國會通過龐大的建軍經費預算，二則有助於美國師出有名地來貫徹反恐的神聖使命。在一片「反恐至上、擴大軍事有理」下，美國主導全球安全的企圖日漸明顯，以及出現我行我素的「單邊主義」或「片面主義」（unilateralism）戰略，只要符合打擊恐怖主義，不顧是否有別國支持，也不惜一戰，這充分反映在美國對伊拉克開戰採取強硬手段上。在單邊主義的反恐體制戰略下，將逐漸出現美國愈行愈遠的霸權領導，也出現一種所謂「自由帝國主義」（liberal imperialism）的現象，或可稱之為「小布希主義」（the Bush Doctrine）的霸權領導。

三、對中共採取雙軌外交戰略：反恐和自由民主

中國與美國政經關係發展糾結著合作和競爭、接觸與圍堵、善意與衝突。尤其布希政府一上台就將中國界定為「戰略競爭者」，定位為潛在敵人，取代以往的「戰略合作夥伴關係」。911事件後，美國需要中國的支持來進行反恐戰爭，也暫時將中國置於沒有立即威脅的夥伴關係。事實上，目前對美國來說，除了「邪惡軸心」之外，次一個假想敵仍是中共。最大的區別是，邪惡軸心的政經體系是孤立的，並不在資本主義架構內，很難受到國際監督和規範，而中共政經卻逐漸被整合到資本主義市場經濟中，受到美國的影響極大。因此，讓中國融入資本主義的國際社會符合美國利益。此外，中美關係在另一外交關係環節，也以「人權、民主、自由」為旗幟，進行「自由民主」與「非自由民主」之間的對抗。美國對中國的戰略邏輯是：在「反恐與不反恐」和「民主與非民主」之雙軌戰略之間操縱，即是以反恐和中國建立合作夥伴關係，但是在非民主戰略上卻對中共進行戰略圍堵，以及渲染中國威脅論。這種對中國一方面合作、另一方面懲罰的胡蘿蔔與鞭子的外交政策，凸顯其既「交往」又「圍堵」的第三條路線戰略：「圍交策略」（congagement）。

四、塊狀結合戰略：地緣政治優勢

塊狀結合戰略是從聯合東北亞和東南亞來制衡大陸，並以此為基礎再來掌握兩岸關係發展，以及將美國勢力再延伸至南亞（印度和巴基斯坦）和中亞（阿富汗），進行循序漸進的塊狀結合和擴展，不但可以真正達到圍堵大陸勢力擴散的企圖，也可以擴張美國在南亞和中亞的勢力。這也符合共和黨政府向來重視地緣政治，特別關注歐亞大陸和盟國關係，並重視「按實力說話」的外交戰略模式思維，布希政府的亞太戰略做了最好的詮釋。

基本上，美國在東亞地區的兩大外交基石板塊就是東北亞和東南亞，在東北亞掌握日本與南韓，在東南亞掌握菲律賓、新加坡、泰國、印尼、越南、甚至馬來西亞，並以紐澳為後盾，來支援美國在東南亞和東北亞的外交、安全、與軍事之利益，主要目的無非有三：一是用來制衡和壓制中國或俄羅斯的太平洋勢力的擴張；二是用來擴張反恐佈局，以便圍剿恐怖組織的基地；三是讓美國勢力從東亞進入到南亞與中亞，進而確保美國在中東或中亞的石油利益，以及對付伊拉克和伊朗的優勢。

五、先發制人戰略：建立海外基地

布希政府新發表的《國家安全戰略報告》針對未來美國在亞洲地區的軍事部署新戰略，特別強調先發制人的能力，為了防止敵方的敵意行動，必要時美國必須採取先發制人的戰略，以爭取軍事控制優勢。但是美國在海外的行動能力將大大地受到後勤支援的局限性（生產小型武器、分散訓練、增加演習基地保安和運載人員等）與海外基地基礎建設的不足（掩體、機場設施）影響，因此美國將會要求在東北亞或東南亞或其周邊地區建立基地，並為美國遠端部署爭取臨時進駐權。此外，也強調「速戰速決」的新作戰計畫，重視精準的武器、較佳的情報、和快速部署，將以迅雷不及掩耳的方式來解決軍事危機或是伊拉克問題。

貳、中國亞太外交發展策略的分析

基本上，中國當前的亞太政經政策可以發現幾個外交主軸和策略，在此可以歸納出幾項：一是展開有好合作的務實外交，積極改善與周邊國家的關係和提高影響力；二是以務實建設性的政經友善策略反制美國的圍堵政策；三是以經貿合作來拓展軍事外交關係；四是從單邊主義邁向多邊主義外交策略；五是堅持反霸主義的外交原則。

一、展開友好合作的務實外交

中共亟欲建構多元的國際戰略格局，系源於中共一九九二年的「十四大」的獨立自主與和平之外交政策，一直延續到一九九七年的「十五大」，甚至到二○○二年「十六大」第四代領導人的改組，仍延續著其所謂的「和平友好」和「互利共榮」的外交策略，這最符合中國當前的外交利益。中共外交政策的改變主要源於蘇聯帝國的瓦解，世界政經秩序開始走向後冷戰時期，基於國家利益的考量，一方面積極參與國際和亞太事務，加強與亞太國家的關係，以及反對霸權主義，另一方面不再嚴守共產主義的意識型態，而改採務實考量的全方位外交策略，除建立友好外交關係，也促進經貿發展的利益。特別是中共與俄羅斯外交關係的改善，雙邊高層領導的互訪頻繁，也保證雙邊對於華盛頓的一致立場，一方面既可增強中俄關係紐帶，另一方面也讓中共可免於北方的俄羅斯軍事威脅。

此外，在東北亞地區中共努力於維持中、俄、和北韓之聯合關係，來抗衡於美、日、和南韓聯合的軍事外交均勢，並積極向南亞、中亞、和東南亞地區加強友好合作，在南亞區域中國與巴基斯坦之策略聯盟也有效地抗衡美國與印度的外交合作，亦構成區域的軍事平衡關係。在中亞地區，中國更透過上海合作會議的召開，緊密與中亞國家建立更具有建設性的規範關係，將美國勢力排除在外。在東南亞區域，中國與東協的自由貿易區建構，便是一個具體關係改善的例子，拉近中國與東南亞的政經關係。

二、亞太政策用來反制美國圍堵政策

中共全方位的亞太外交策略不但運用大國外交手段，也運用拉攏聯合伎倆，一來反制美國主導的「一超多強」格局，二來反制美國所主導的亞太圍堵策略，建構中共在亞太地區的霸權地位。如上所言，中國隨著經濟的高度成長，也開始轉變其區域的多元發展策略，在東北亞地區仍一手運用軍事外交手段，一手創造經貿利益；一方面吸引南韓與日本資金的大量流入，一方面又與北韓建立更密切的軍事外交關係，以經貿利益拉住日韓，以北韓議題來提高對美國的談判籌碼，進而制衡南韓與日本的掣肘，以及突破美國的圍堵政策。此外，中共一方面以兩岸經貿關係的熱絡拉住台灣經濟，又試圖促進三通來加速兩岸經濟整合，另一方面又努力防範美國對台的大量武器銷售。對於中亞與中東的立場，中共也強力反對美國強硬的外交手段，不僅反對美國對伊拉克動武，也反對美國插手南亞和中亞的政經事務。中共之所以積極拉攏中亞、南亞和東亞國家，不只是為了確保中國在亞洲地區的整個政經利益，也是突破美國圍堵策略防線的重要對策。

三、以經貿合作拓展軍事外交

中共的亞太策略從「政經分離」到「政經一體」的全方位策略，更加落實中國與鄰國的外交關係。在以往中共對亞太發展策略採取了政經分離的兩手政策，一方面提升與亞太國家經貿關係，加強經濟合作與市場之開放，特別是吸引來自美、日、與四小龍之外來投資，以經貿投資拉近雙邊關係，何況順應後冷戰時期以「經濟發展」為主軸的潮流，亦可改變中共在國際間的友好形象，不但可以提高中共經濟實力，進而強化其區域政治與軍事影響力，也可以降低鄰國對「中國威脅論」的疑慮。值得觀察的是當中共對外友好關係建立和經貿高度成長之際，也加速其被整合到市場經濟的資本主義體系中。此外，爭取到二○○八年的奧運和二○一○年的上海世界博覽會主辦權，也是中國走向世界和區域的具體作法，藉以宣示中國是世界的成員之一，不具有安全威脅。這種現象對這些中共周邊的亞太國家而言，無不期待藉此開拓與中國的經貿交流，藉以獲得更大的中國經貿利益，也積極加強與中國的軍事外交合作，以確保國家安全。也期待中共更走向市場經濟的改革開放後，樂見中共內部政治的和平演變的發生。

四、從單邊主義邁向多邊主義外交策略

中國在邁向新世紀後，開始從單邊主義轉向多邊主義的外交發展策略，積極推動亞太區域的安全對話機制，一個對話而非對抗的地區安全框架，透過多邊主義的運作，使其成為亞太安全的重要保障。例如中共主導的上海合作組織、東協區域論壇（ARF）、和博鰲亞洲論壇（Boao Asian Forum）。中共多邊主義的外交策略又以所謂的新安全觀為主要考量，其中上海合作組織可以說是中共新安全觀的多邊主義外交的重要實踐。所謂「新安全觀」便是重視互信、互利、平等、和協作，來尋求共同安全。中共認為新安全觀的合作模式具有論壇性質的多邊安全對話，旨在增進信任的雙邊安全磋商，以及具有學術性質的非官方安全對話。從一九九六年開始，「上海五國組織會議」啟動，中國、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克等五國先後簽署《關於在邊境地區加強軍事領域信任的協定》和《關於邊境地區相互裁減軍事力量的協定》，通過友好協商機制解決紛爭，並率先提出打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的主張，此舉讓中共可以維持「西線」（中亞地區）無戰事，而使中共有餘力將重點放在南邊東南亞外交拓展上。此外，上海五國組織也是用來抗衡美國霸權，因為此機制為中俄提供一個聚會場合，挑戰美國雄霸世界舞台的角色，五國強力阻止美國違反一九七二年的反彈道導彈條約，發展導彈防衛系統，強調反彈道導彈條約是世界戰略穩定的重要基石。

五、堅持反霸主義的外交原則

中國也進行「反霸權主義」的傳統外交，試圖喚起曾被殖民和剝削的東亞國家共鳴，藉以降低或排除美國在亞太區域的干預勢力，確保中共在亞太的優勢。即使如此，在務實上中國仍必須積極與美國發展友好關係，特別是在一九九八年六月柯林頓總統訪華時，承諾「三不」政策，獲得美國不承認台灣是一個主權獨立國家，也不支持台灣獨立，更不支持台灣加入聯合國，讓台灣處於孤立狀態，也是中共的重要亞太策略之一。這種以反霸為籌碼，換取美國降低中國反霸的政治利益，在「親霸」與「反霸」之間創造出中國最大政經利益。

此外，反霸路線代表著低度發展國家對先進發展國家之政治危機意識，而堅持反霸權主義的外交，足以讓中國成為亞洲低度發展國家的代言人，進而為這些對霸權充滿疑慮的國家共創彼此的外交利益和提升國家尊嚴，這符合、也滿足中東、南亞、中亞等低度發展國家的反美和反霸的外交原則和民族主義情緒需求，最終可以擴大中國在亞太地區的最大外交利益。

參、代結論：當前美中亞太發展策略之比較

基本上，美國與中國在亞太外交的立足平台上是對立衝突的，但兩國在此平台上卻能建立合作空間和化解衝突。美中的亞太外交無疑地是彼此暗地較勁，相互制衡彼此的亞太勢力擴張，來壓制彼此的亞太影響力。這可以反映出中共以聯合亞洲國家方式，促進彼此的政經利益關係，進而將美國勢力排除在外。而美國則以圍合策略來加強冷戰時期的東亞盟友關係，以及與中國加強經貿合作關係，既圍堵又合作的兩手外交策略，最符合美國在亞太的政經利益。

其次，從亞太外交目的來看，美國的亞太策略目的無非是欲達到三個目標，一是用來制衡中國大陸的政經勢力擴張，以及防堵中共勢力向南和向西延伸；二來讓美國勢力順利進入到南亞與中亞，甚至到中東地區，以保障石油利益；三來達到美國在亞太地區的反恐和打恐目的，並以攻打伊拉克和壓制北韓核武擴張作法，讓美國軍事勢力不至被迫抽離亞洲。但對中國而言，其亞太策略之目的是為了達到三個重要的政經目標：一是擴張和確保中國在亞洲的經貿利益，積極加強與東北亞、東南亞、南亞、中亞、和俄羅斯的經貿關係。二是開拓中國勢力可以到達南海和印度洋，甚至波斯灣地區，對於中亞和中東的石油戰略可以提高影響力，進而確保中國的戰略地位。三是降低中國威脅，穩定亞太政經情勢，建立以中國為中心的亞洲政經秩序。

再其次，從美中的區域霸權策略來看，美國的作法是從亞太海洋邊緣串聯策略出發，形成亞太弧形戰略封鎖線，北起日韓聯盟，中接台灣，南連菲律賓、紐澳、印尼、新加坡、馬來西亞、泰國、到印度，再進一層到中國、越南、巴基斯坦、和阿富汗，從東亞、到東南亞、到南亞、再到中亞和中東，構成一個條狀板塊的戰略區域，容許美國建立軍事安全、政治外交、和經濟貿易的相對優勢。相對地，中國的區域霸權戰略訴求有別於美國，隨著中國大陸經濟實力的日漸壯大，讓中共的亞太策略原則有所調整，雖反對美國霸權，但也跟美國霸權進行良性互動，甚至建立建設性夥伴關係；此外不再堅持單邊主義外交，逐漸採行多邊主義的外交活動；並開始走向聯合亞太國家，來壯大自己成為區域霸權的可能。特別是近來中共藉著反恐和反霸之名，積極推動區域全方位外交，不但欲與美國互別苗頭，也思考走出自己的外交格局，意圖建立區域霸權。

最後，對伊拉克與北韓的立場來看，美國對伊拉克發起戰爭，也是基於美國的亞洲政經利益考量，不顧許多盟友的反對，美對伊動武被視為完全是為了石油利益而戰，不完全是為了反恐而戰，就如同先前對阿富汗發動戰爭一般，純粹是藉反恐之名以獲取美國實質外交利益。同時對於北韓核武發展也視為是恐怖政權，不排除其是美國下一個動武目標，美國一眛地以單邊主義來主導自以為是的強國外交，目的無非是要讓美國武力駐足亞太地區，並維持既得的亞太政經利益，不過這個強硬動武的後遺症將進一步激化回教國家與美國的衝突，以及亞洲國家與美國嫌隙的會逐漸擴大，甚至給美國冠上窮兵黷武的自由帝國主義者，反淪為真正的恐怖主義者。中國基於反霸的立場，骨子裡反對美國對伊拉克動武，也反對美國對北韓採取強硬的軍事手段，但基於支持反恐立場，表面上會給予美國相當的面子，以換取美國的經濟利益。中國對於美國攻打伊拉克之反應將僅止於關切或反對動武的口惠，但對於美國假若對北韓動武，中國勢必不容許美國在其前庭開啟戰事，這不僅關係到中國和俄羅斯的軍事安全，也將影響整個東北亞經濟發展，一旦動武將使東北亞陷入冷戰時期的緊張對峙局勢，這不是中國所樂見的，何況對中國東北的軍事威脅提升，這是中國不容許發生的。

很明顯地，美國的亞太發展策略無疑是要重新佈局亞太戰略的優勢地位，以主動出擊方式來建構美國的新亞太霸權。而中國亞太發展策略則是建構以中國為核心的新經貿秩序，並配合以中國為主導的新亞太政治秩序，透過地緣政治和經濟的整合，來建立中國的實質區域霸權。未來亞太地區的政經秩序重組，美國與中國仍將扮演絕對重要的角色。◆