「四重同盟」與中國統一

一、導言：十二項原則與前提

有關兩岸統合方式的討論，以及各種分合模式的探討，海內外著述均伙。最近魏鏞教授撰寫了一篇整合性，且具前瞻意義的宏文《邁向民族內共同體：台海兩岸互動模式之建構、發展與檢驗》（《中國大陸研究》，四十五卷五期，二○○二年九月，頁一～五五），將相關的各種理論、模式及導論，作了細緻的分析，並提出「民族內共同體」的概念，其中有九項核心概念，為筆者所認同，特將其簡化臚列於次，作為本文立論與分析之前提：（魏鏞，二○○二，頁四一）

（一）目前台海兩岸的分裂，不是兩岸分開為兩個國家，而是中國歷史上不斷上演的循環性分合的一環。

（二）兩岸關係不是西方國際法下的兩個國家，而是中國境內一再出現過的彼此競爭的政治體系間的關係。

（三）在兩岸的兩個政治體系之間，沒有所謂的「主權」問題；主權屬於一直存在的歷史、地理、文化的中國，台海兩岸雙方共享一個主權,各享有對其控制地區事實上的「治權」。（此亦即筆者個人多年來習用的辭彙「一個主權，兩岸共享」，以及「一個中國，多元體制」。）

（四）台海兩岸間的關係不適用國際法，而由雙方的協議和內部法律，處理彼此間的關係。

（五）「一個中國」系指「歷史、地理、文化的中國」，不是指兩岸任何一方；中國大陸加台灣才等於「一個中國」。

（六）台海兩岸均應繼續維持及發揚中華文化，並共同維持中國領土主權之完整。

（七）台海兩岸應循「王道」的原則，排除「霸道」的手段，不以武力作為解決彼此問題之手段，不在國際社會上相互打壓，避免相對性的惡性軍備競賽，並設法建立軍事預警機制。

（八）全面擴展經貿、文化、科技交流，提早實現「三通」，並透過WTO、APEC、Asian Bank等機構，建立互信互惠之互動架構，逐步由經貿之統合，邁向台海兩岸文化及政治之統合。

（九）未來台海兩岸之空運、海運及其他互動關係，既非國際關係，也非純粹之國內關係，而系中國境內兩個政治實體之有效統治區域間之特殊關係，以此一方式規範此種關係，既不用國際，也不用兩岸任何一方之「國內法」，而用雙方之特殊協定來約束。

除了上述九項前提外，筆者願根據多年來提出「一個中國，四重聯盟」的基本概念，進一步提出另外三項原則：

（一）兩岸之間的統合與統一，不應僅著眼於兩岸的兩個政治實體之間，而應將全中國的整體發展與中國人的共同福祉，並同納入考量。基於此，「民族內共同體」的著眼點，不應僅限於台灣與大陸這兩者之上，同時也應包括港澳、各民族自治區、華北、華中、華南、華西、華東、東北以及其地與內地的不同區域。換言之，「民族內共同體」不僅要去解決當前兩岸分立所衍生的問題；同時，也應整體性，多層次與多元性的針對中國當前發展的現實問題，形成一套整體性的制度方案。

（二）「民族內共同體」與「多體系國家」，均系過去國際法所不易處理的對象。因之，任何國際通用的制度經驗與概念，如「邦聯」（confederation），「聯邦」（federation）、「國協」（commonwealth）、「聯盟」（union）等，也無法直接移植或沿用，但儘管「外國的制度不能亂套」，可是在進行制度設計工作時，仍然必須引用這些名辭、經驗及概念，作為參考與比較的工具，但卻不應「望文生義」，導致「以辭害意」。否則創造了過多的新名辭，卻缺乏國際比較的涵意，反而是不必要的。

（三）過去五十餘年間在中國大陸實施的政治制度、經濟生產方式與社會生活型態，迄今尚未完全定型，也未臻於完善。目前大陸所推動的一國兩制，承認港、澳的政治、經濟、社會體制，與大陸內地多所不同。港澳現行的體制對大陸的改革與建設，也有許多值得參酌、借鑒之處。基於此，在未來中國統一的制度規劃上，未必是大陸或台灣當前的體制均鐵板一塊，維持「現制」不變，或堅持某種意識型態與體制的優越性，一成不變，貫徹到底。相反的，體制的多元性、分殊性，因地制宜、異中求同，反而更能符合中國廣土眾民的不同需求。

基於此，筆者進一步將根據前述的前提與原則，提出「一個主權，兩岸共享」與「一個中國，四重聯盟」的構想，並分析如何實施的基本步驟。

二、「一個中國，四重聯盟」的五具體內涵

不同於兩岸統合方案中的「國協模式」、「邦聯模式」或「聯邦模式」，或「由邦聯走向聯邦」等構想；「四重聯盟」本身結合了單一制（unitary system）、「不均等聯邦制」（federacy system）與「聯盟制」（union system）等不同制度經驗，並結合中國大陸當前實施的「民族自治制度」，形成一套多層次與多元化的政治體制，落實在憲政層次之上，形成「一個中國之下的多元體制」；其權力關係由外而內，包括四個層面：

（一）「不均等的聯邦制」：根據前述的原則，台灣可以和大陸一齊加入國際組織，並維持外交關係。舉國際之例證，芬蘭及其屬地歐蘭群島（Aland Islands）當前均系「歐洲聯盟」之成員，芬蘭及歐蘭群島均在歐盟派駐代表；在對內方面，歐蘭群島（其民眾多為瑞典裔）享有高度自治權，但主權仍屬芬蘭共和國。至於外交方面，台灣目前僅有不足三十個邦交國，兩岸統一後應繼續維持，大陸方面若有需要則可在這些國家派駐「總領事館」或「代表團」。相對的，在大陸方面已建交的一百多個國家裡，兩岸統一後台灣方面若有需要，也可派駐「總領事館」或「代表團」。有關聯合國的席次問題，則可循過去蘇聯、白俄羅斯與烏克蘭三國共同為聯合國會員國之先例（即「一國三席」），以「一國兩席」方式尋求解決，安理會之常任國席次，則仍由大陸方面承擔。

（二）「准聯邦制」：港澳目前「一國兩制」之實施，雖帶有聯邦制之色彩，但卻無聯邦制之制度與憲政定位。此外，對於港澳選舉制度與言論自由之保障，仍嫌不足。因之，儘管港澳的經濟制度與生活方式維持不變，而且享有一種「准聯邦制」（quasi-federalism）的權力地位，但若無憲法上的權力界定與權益保障，這種准聯邦制的「一國兩制」仍是不可靠與不確定的。至於某些論者強調港澳的「一國兩制」事實上是介於「聯邦制」與「邦聯制」之間，則基於本文第（一）、（二）項前提，既不存在「兩個國家」的關係，自然也不存在「邦聯制」的問題。換言之，「邦聯制」系本文所提統一方案中自始即已排除之考慮，自然不再將「邦聯制」列為參考方案。基於此，本文系將港澳定位為「准聯邦層次」。

（三）「協商式民族自治體制」：各民族自治地區，包括自治區、自治州、自治縣與自治鄉四級。有別於當前大陸所實施的民族自治體制，在「四重聯盟」下的「協商式民族自治制度」（consociation alethnic autonomy）比較接近當前西班牙的民族自治制度，包括加里西亞（Galicia）、巴斯克（Basque）與卡特羅西亞（Catalcia）等地區，享有高度自治權，但各地之實施狀況又因地制宜，不全然一致。

「協商式民族自治體制」包括幾項基本原則：

一、實施雙語（bi-lingual）或多語言（multi-lingual）政策。除漢語外，主要的少數民族語言亦享有官方語言的地位。但在少數民族數過多（有兩三個以上的不同少數民族）的地區，則維持單一的漢語政策。舉例而言，在「廣西壯族自治區」，即應視壯語為「第二官方語言」，在政府、學校中均予推行。但在「雲南省雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣」，由於少數民族的民族數目過多，且少數民族的人口不及全縣人口之半，則可維持單一的漢語語言政策。

二、設置民族議會或民族代議機構，賦予少數民族超過其人口比例之代表權，並在攸關民族文化及族群發展的關鍵議題上，賦予其否決權（veto power）。舉例而言，如果中央政府決定在某一少數民族地區開發水資源，但若因此而將會摧毀少數民族的宗教聖地或歷史遺跡，則應尊重其民族傳承與文化尊嚴，在其民族議會決議後予以否決。基於此，單一制之下的中央集權與統治，在民族自治地區應受到基本的限制。

三、基於少數民族地區多系貧窮、偏遠、開發較遲地區，中央政府應以獨立的掖助管道，提供財政支援，並採取優惠、彈性的教育及賦稅政策。此一措施不僅應列為中央與地方政府的固定政策，並應在憲法中予以明訂，使其制度化。換言之，此一規範不應僅以「扶貧」為目的，而且應以「保障少數民族權益，協助族群發展」為其憲政標的。

四、在文化、教育、兵役、法律、自然資源、歷史文物等方面，賦予少數民族不同之法制規範，並與漢民族地區作一區分。以尊重不同民族之風俗、習慣與歷史傳統。此種憲政與法制規範，應仿照聯邦制國家先例，在憲法與法律中予以明訂，而非僅以政策措施做一處理。

綜而言之，在民族自治地區享有之自治權，係一種「區域自治」（segmental autonomy）之設計，而非一般性的「地方自治」（local autonomy）。而實施「民族區域自治」的目的，並非「同化」（assimilation）與「整合」（integration），使其逐漸融入漢民族的主流文化之中，最後歸於消融。相反的，珍攝不同文化的主體價值觀，使其得以傳承與繁衍，才是「協商式民族自治」的基本要旨之所在。

（四）「均權制之下的地方自治」：包括大陸內地其餘各地區。過去實施的「單一制」（unitary system）常被解釋為「中央集權制」，此係一種誤解。在西方政制經驗中，固然有「集權式的單一制」，如法國，也有「分權式的單一制」，如英國。在中國實施改革開放政策二十餘年後，集權式的單一制也逐漸向「分權化」的方向發展，甚至有些論者認為，目前大陸已經向「准聯邦制」方向發展，尤其是在財政、賦稅、經濟等方面，地方分權的態勢已十分明顯。但是，無論「分權」或「集權」，「均權式」的動態平衡，才是未來政治改革與憲政制度化的重點所在。以美國為例，十九世紀末以前是以「州權」為重，二十世紀三十年代以後，經歷了經濟蕭條與「新政」（New Deal）的實施，聯邦中央集權的態勢卻是無可逆轉，儘管在一九八○年代，雷根總統曾試圖削減聯邦政府權力，但也無疾而終。由此看來，單憑中央政府的一紙政令，實在難再堅持「中央集權」（或「地方分權」）的政策。相對的，透過憲政制度的改革，對於中央與地方政府的權限僅作原則性的規範，才是根本之圖。過去孫中山先生曾主張「以縣為地方自治的基本單位」，民國初年則有「聯省自治」的呼聲，但目前中國大陸的發展實況，「區級市」（包括「地區」與「州」層級的地方政府）的重要性，卻是與日俱增。由是觀之，所謂「均權制」，應隨著各地不同的發展需要而形成不同層面的權力關係。依據各地的需要，形成動態的平衡，而不應以「一條鞭」的方式，強求一致。

進而言之，目前大陸取「中央－省（市）－區級市（州、地區）－縣（市）鄉（鎮）」的五級政府體制，在都市化、工業化發展日速的今天，實應做彈性的規範與調整，在憲法中應賦予地方政府自行調整政府的層級和位階，以符合各地的不同需要。過去二、三十年間，西歐各國地方政府體制改革的經驗，可供參酌。

綜而言之，所謂的「四重聯盟」，系將兩岸統合與中國統一的問題，與中國今後整體的政制改革任務結合於一，並透過一系列的憲政改革與制度再造的大工程，將「一個中國」的理念，從歷史的、地理的、文化的層次，落實於政制的、經濟的、社會的與現實的層面，進而體現小康、均富、民主與自由的理想。這也是本文的基本理念之所在。總之，「一個中國」下的「四重聯盟」，不僅要解決當前兩岸間兩個政制實體的統合問題，而且要將全中國的整體發展，與全體中國人的共同福祉，納入考量，並同解決。這也是「多體系國家」與「民族內共同體」的特徵所在。◆